最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第310號上 訴 人 內政部土地重劃工程處代 表 人 李舜民訴訟代理人 陳大俊 律師被 上訴 人 雲林縣政府代 表 人 李進勇訴訟代理人 林再輝 律師上列當事人間損害賠償事件，上訴人對於中華民國104年7月30日臺中高等行政法院104年度訴字第86號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、緣兩造於民國97年2月10日訂定「雲林縣北港中國醫藥大學市地重劃工程規劃設計及施工監造委託協議書」（下稱系爭協議書），由被上訴人委託上訴人有償辦理雲林縣北港中國醫藥大學市地重劃工程（下稱系爭工程）之系統規劃、工程設計、施工監造事務及工作。系爭工程土木標經上訴人設計完成後發包，由訴外人森榮營造有限公司（下稱森榮公司）得標施作，於98年5月6日申報開工、100年10月6日竣工，被上訴人於101年3月26日驗收合格，保固2年。嗣被上訴人（原判決誤載為被告即上訴人）於101年7月2日會勘發現，系爭工程土木標案1-20m道路於0+120～0+433長313公尺，及0+615～0+623長8公尺之右側側溝及基礎坍塌傾斜，乃委託臺灣省土木技師公會鑑定結構體之安全及責任歸屬，其鑑定結果認上訴人應負70%責任、森榮公司應負30%責任，被上訴人遂向臺灣雲林地方法院（下稱雲林地院）民事庭起訴，請求上訴人應負損害賠償新臺幣（下同）3,446,287元及遲延利息，經雲林地院以103年度建字第17號民事裁定移送臺中高等行政法院（下稱原審）審理（被上訴人不服該移送裁定，提起抗告，經臺灣高等法院臺南分院104年度抗字第12號民事裁定駁回其抗告確定在案）。嗣經原審判決被上訴人全部勝訴，上訴人不服，提起上訴。
二、被上訴人起訴主張：㈠依臺灣省土木技師公會鑑定報告書結論，森榮公司就本事件因保固期間之瑕疵應負30%責任，上訴人應負70%責任；嗣經確認上開右側側溝及基礎坍塌傾斜補強修復費用共計4,923,268元（此為被上訴人103年10月14日民事陳報減縮聲明狀減縮後之金額），則被上訴人依鑑定結果之責任比例，請求上訴人賠償3,446,287元。㈡本件既經民事法院認兩造間之法律關係性質屬公法上之委任關係，而駁回被上訴人之抗告確定在案，則被上訴人應得適用或類推適用行政訴訟法第8條第1項後段規定，以解決兩造間之行政契約爭議；又行政程序法第135條規範之行政契約，並未排除雙方當事人均為公法人或機關之情形，公法人間或行政機關間亦有成立行政契約之可能，並依同法第149條規定準用民法相關規定辦理；另被上訴人為地方自治團體，依地方制度法規定有獨立的公法人人格，本件請求權基礎乃兩造間之系爭協議書，並準用民法第227條及第544條之規定（擇一有利請求）等語，求為判決上訴人應給付被上訴人3,446,287元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。
三、上訴人則以：㈠本件兩造均為政府機關，上訴人為協助被上訴人辦理市地重劃，依行政程序法第19條規定簽立系爭協議書，但此協議書之標的本質仍屬行政機關為發揮共同一體之行政機能，於其權限範圍內互相協助之公法上行政協助關係，具有輔助行政機關權能之補充性質，對外並未發生規範國家與人民間權利義務之公法上法律關係，故被上訴人提起本件給付訴訟，尚與行政訴訟法第8條第1項規定不合。㈡被上訴人所提鑑定報告書之鑑定結論，並無考量當時設計原意為景觀標工程可配合土木標施工期程接續進行施作系爭道路工程之碎石級配底層與瀝青混凝土面層，惟景觀標之規劃設計過程，被上訴人因故另行委託其他顧問公司辦理工程規劃設計及施工監造，而產生土木標完工驗收，景觀標工程未能即時銜接施作瀝青混凝土面層阻水之時空背景，故其鑑定並非正確。㈢被上訴人主張系爭損害部分（即非屬廠商應負責任部分），依系爭協議書第玖條約定將此風險歸由請求協助之被上訴人負擔，是被上訴人請求上訴人應負損害賠償責任，為無理由。㈣上訴人自62年起至103年12月底行政協助全國共20個縣、市政府（除原臺北市、原高雄市及宜蘭縣外）辦理市地重劃工程規劃、設計、監造計有216個標案及區段徵收之工程規劃、設計、監造計有51個標案，合計267個標案，除本標案外，全無洽辦機關提告上訴人之情形。上訴人行政協助各縣、市政府42年來，縱有設計監造疏失致需增加工程費，並無向上訴人求償案例等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。
四、原審為被上訴人全部勝訴判決，係以：㈠行政機關對於人民或其他行政主體間，於不能基於公權力作成行政處分時，其公法上財產及非財產給付之請求權，亦須以一般給付訴訟貫徹之，其情形如行政訴訟法第8條第1項後段所規定行政契約之法律關係，因此應肯認行政機關對人民，或行政主體相互間，因公法上原因而發生之財產上給付，或行政處分以外之其他非財產上之給付，得為給付訴訟之訴訟標的。㈡本件兩造均為行政機關且為不同行政主體，依系爭協議書約定：「雲林縣政府依行政程序法第19條委託內政部土地重劃工程處協助辦理市地重劃」等語，可知被上訴人係為達成雲林縣北港中國醫藥大學市地重劃之行政目的，依行政程序法第19條規定請求上訴人協助而簽訂系爭協議書，委託具有專業能力之上訴人負責系爭工程之系統規劃、工程設計、施工監造等相關事務，故上訴人提供職務協助行為，實屬重劃行政行為之一部分，兩造就該部分之行政行為所締結之系爭協議書，係為達成重劃之行政目的，而成立公法上契約，並依法以書面為之，又其性質並非代替行政處分之和解契約，亦非行政機關與人民間締結之雙務契約，即非行政程序法第136條及第137條所規定之契約類型，依同法第149條規定，自應準用民法性質相似之委任契約之相關規定以明其權利義務關係。㈢依系爭協議書第柒條規定分別就設計施工監造代辦服務費、地質鑽探費、土壤試驗費、委託技術服務廠商辦理景觀規劃及協助完成都市設計審議作業及技師簽證費費用之負擔及撥付為詳細規定，可見上訴人除收取處理委任事務之必要費用外，亦收受代辦服務費即報酬；雖上訴人所收受之代辦服務費係依據「內政部土地重劃工程處代辦服務費率」及「中央各機關工程管理費支用要點」規定之服務費率計算，上訴人僅分配系爭工程管理費80%代辦使用費554萬7,244元，且分配20%供被上訴人洽辦機關使用，且其金額不若委託民間廠商為高，惟仍不影響上訴人受委任辦理系爭工程有收受報酬之認定，因此上訴人對於委任事務即應負善良管理人之注意義務，如因處理委任事務有過失，對於委任人仍應負賠償之責。㈣依臺灣省土木技師公會鑑定報告書結論及被上訴人提供系爭工程大事紀所示，可知系爭工程於原設計即未將道路瀝青混凝土路面歸屬於本工程標之工程項目，又本案原設計路基完成後，未將瀝青混凝土路面併入本標施工，致路基完成面與側溝存有40公分之高差而產生積水，復因無設置排水孔，致大雨無處宣洩而滲入土壤致地基掏空而坍塌；再被上訴人既於100年6月9日研商協議終止上訴人景觀標工程另行招標，而系爭工程協議書亦於100年7月11日第3次修正變更，將道路工程中1-20m道路工程之級配與AC剔除在外，則景觀標工程已非委由上訴人辦理。如此，景觀標工程之期程是否能接續銜接施作瀝青混凝土，本非上訴人所能控制及預測，則上訴人自應依修正後契約規定並本於其專業，修正原設計及作其他補救措施如施作臨時排水設施；且依鑑定報告之鑑定人施義芳於104年6月16日原審準備程序時所證，可見該部分工程雖已完工但仍應補充施作臨時性排水設施，始屬工程設計之常規。因此，自難以1-20m道路北側側溝加基礎已完成施作並回填至路床，無法施作臨時排水設施，或系爭工程完工驗收，然被上訴人另行委託之景觀標工程未能即時銜接為由，卸免上訴人依其工程設計專業所應知悉並提醒被上訴人注意之職責。上訴人就此具有可歸責事由，應足認定。㈤契約係債之關係，僅於契約相對人間始有效力，故系爭協議書第玖條所稱廠商係指上訴人，並非施作廠商森榮公司。又上訴人係屬有償受任，自應本諸善良管理人之注意義務標準判斷本件爭議，不得僅因行政協助即得全然免責；如認行政機關間基於行政協助目的所簽訂之行政契約即屬不得求償，則受任人無論是否善盡其注意義務，嗣後均無遭受追索求償之風險，勢必導致受任人注意義務之降低，反而不利於行政協助之初衷本旨；至有關契約歸責風險之分配，民法第222條規定，故意或重大過失不得預先排除，除此之外，契約當事人自得依其獲取報酬及承擔風險之關係，另就歸責事由議定兩造分配之方式，而行政契約於不牴觸契約目的之範圍內，亦得準用；倘上訴人認其收取費用僅為委託民間技術服務費之42%，自亦得於行政契約中約定僅就「故意或重大過失」負責，排除一般輕過失之情形，合理分配兩造風險，然本件兩造就歸責事由並無特別約定，上訴人即不得據此主張應予免責等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：㈠「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴
訟。」「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」為行政訴訟法第2條、第8條第1項所明定。又行政機關對於人民或其他行政主體間，於不能基於公權力作成行政處分時，其公法上財產及非財產給付之請求權，亦須以一般給付訴訟貫徹之，其情形一如同項後段所規定行政契約之法律關係，因此應予肯認行政機關對人民，或行政主體相互間，因公法上原因而發生之財產上給付，或行政處分以外之其他非財產上之給付，得為給付訴訟之訴訟標的。
㈡次按「行政機關為發揮共同一體之行政機能，應於其權限範
圍內互相協助。行政機關執行職務時，有下列情形之一者，得向無隸屬關係之其他機關請求協助︰因法律上之原因，不能獨自執行職務者。因人員、設備不足等事實上之原因，不能獨自執行職務者。執行職務所必要認定之事實，不能獨自調查者。執行職務所必要之文書或其他資料，為被請求機關所持有者。由被請求機關協助執行，顯較經濟者。其他職務上有正當理由須請求協助者。前項請求，除緊急情形外，應以書面為之。．．．」「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」行政程序法第19條、第135條、第149條分別定有明文。則行政機關依據行政程序法第19條規定向無隸屬關係之其他機關請求協助，自得以行政契約型態為之。又二個行政主體彼此所締結之契約，依經驗法則或論理法則，雙方當事人較有可能處於一種較平等之地位締結契約，應為對等契約；對於行政契約之請求權，原則上應依行政訴訟法第8條，以一般給付訴訟主張之，其因締約或履約過失所生之損害賠償請求權，亦同。經查，原判決業已詳予論述：兩造當事人均為行政機關，且為不同行政主體，依兩造所簽訂之系爭協議書約定：「雲林縣政府依行政程序法第19條委託內政部土地重劃工程處協助辦理市地重劃」等語，可知被上訴人係為達成雲林縣北港中國醫藥大學市地重劃之行政目的，依行政程序法第19條規定請求上訴人協助而簽訂系爭協議書，委託具有專業能力之上訴人負責系爭工程之系統規劃、工程設計、施工監造等相關事務，故上訴人提供職務協助行為，實屬重劃行政行為之一部分，兩造就該部分之行政行為所締結之系爭協議書，係為達成重劃之行政目的，而成立公法上契約，並依法以書面為之，依同法第149條規定，自應準用民法性質相似之委任契約之相關規定以明其權利義務關係等情，核無不合。上訴意旨以：行政訴訟法第8條得提起給付訴訟之規定，僅限於人民與行政機關間具有特定原因，始能提起，且行政機關基於行政程序法第19條成立之行政協助關係，應屬國家行政機關內部之分工合作關係，對外並未發生公法上法律關係；惟原判決逕認此行政協助為公法契約，進而準用民法關於委任契約之規定，並認被上訴人得依行政訴訟法第8條第1項提起給付訴訟，有適用法規不當之違誤云云；係就原審所為論斷或駁斥其主張之理由，泛言原判決不適用法規或適用不當，自非可採。
㈢第按解釋契約固屬事實審法院之職權，惟其解釋如違背法令
或有悖於論理法則或經驗法則，自非不得以其解釋為不當，援為上訴法律審之理由；又解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句，民法第98條定有明文；又按解釋私人之契約應在通觀全文，並斟酌立約當時之情形，以期不失立約人之真意。本件原判決依系爭協議書及鑑定報告等證據，認上訴人應為如上開原判決意旨欄所載之給付，固非無見。惟查：
⒈上訴人於原審一再稱系爭協議書第玖條規定：「乙方（上訴
人）代辦本工程，因非可歸責於廠商之因素所衍生之費用，如爭議處理之委託律師費、訴訟費、承攬報酬、損害賠償、工期展延增加之費用……等，由甲方（被上訴人）支付。」係關於被上訴人主張系爭損害部分（即非屬廠商應負責任部分），上揭約定將此風險歸由請求協助之被上訴人負擔，自應由被上訴人支付等語。雖原判決以契約係債之關係，僅於契約相對人間始有效力，故上揭系爭協議書第玖條規定所稱廠商，核其意旨係指上訴人機關，並非施作廠商森榮公司乙節，惟查，債之關係，固僅於契約相對人間始有效力，但在約定費用支付範圍或損害賠償範圍時，非不得約定及於契約相對人以外之第三人相關之事項，原判決徒以：契約係債之關係，僅於契約相對人間始有效為由，認系爭協議書第玖條規定所稱廠商，係指上訴人機關，並非施作廠商森榮公司云云，即非妥適。
⒉再者，系爭協議書所載委託任務為關於雲林縣北港中國醫藥
大學市地重劃工程之規劃設計及施工監造。依據協議書第肆條規定，在系爭重劃工程招標發包階段，應由被上訴人（甲方）辦理發包與簽約事宜。在施工監造階段，應由被上訴人（甲方）辦理廠商估驗及估驗款撥付事宜（參系爭協議書第肆條甲方應辦事項：二、三（七）之記載）。至於上訴人（乙方）應辦事項，則規定於協議書第伍條，其中關於廠商估驗之審查並函送甲方辦理付款事宜、廠商陳報竣工報告之簽認事宜、廠商施工圖說之審核、廠商相關計劃書之審查，均為上訴人即乙方之應辦理事項（參系爭協議書第伍條乙方應辦事項：二（十）（十一）（十五）（十六）之記載）。是就上開協議書內容全文觀之，系爭協議書所有條款中所稱之廠商顯然係指被上訴人（甲方）辦理招標發包後與甲方簽約之承攬重劃工程廠商即森榮營造有限公司而言。原判決未就協議書其他記載之文字內容全部觀之，認定第玖條規定所指之廠商應為上訴人機關即乙方云云，其所為上開解釋顯未符合協議書全文意旨，核有悖於論理法則，自難以維持。上訴意旨所稱：觀諸系爭協議書第肆、伍條所載及協議書全文，系爭協議書所稱廠商，係指施作廠商森榮公司，而非上訴人；原判決就系爭協議書第玖條規定而為相反之認定，其解釋契約顯有悖於論理法則等語，即非無據。
⒊如前所述，本件契約當事人均係行政機關，上訴人係基於行
政協助始訂定本件行政契約，則斟酌立約當時之情形，根據上開系爭協議書第玖條規定，非可歸責於廠商之因素所衍生之費用，由甲方（被上訴人）支付，則其中舉例之「損害賠償」，究是否包括原應由上訴人即受任人應負之損害賠償責任在內？是否因雙方屬行政機關間，基於行政協助目的所簽訂之行政契約，而約定免責屬不得求償之範圍？抑或是應剔除雙方所應負責之損害賠償之部分，僅有因「非可歸責於廠商之因素」所衍生之費用，始合於系爭協議書第玖條規定其中舉例之「損害賠償」？上訴人主張：系爭協議書第玖條已特別規定，如有非可歸責於廠商之因素所致之損害，應由委託行政協助之被上訴人承擔風險等語，是否有據？本件訂約之實情如何，自應發回原審重為調查，以期不失立約人之真意。
⒋末按民法第222條規定故意或重大過失之責任，不得預先免
除。亦即債務人因欠缺善良管理人之注意而發生之輕過失責任，始得由當事人依特約予以免除。上訴人經鑑定係應負70%之責任，是否在工程領域屬顯然欠缺普通人之注意之重大過失而不得預先免除？另鑑定報告之鑑定人施義芳於104年6月16日原審法院準備程序時亦證稱：這是很普通的工程設計的常識等語，上訴人之責任是否屬顯然欠缺普通人之注意之重大過失？而不得預先免責。本件既經發回，自應詳為調查認定。
㈣從而，經核本件上訴為有理由，應將原判決廢棄，發回原審法院。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 16 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 林 茂 權
法官 黃 淑 玲法官 鄭 忠 仁法官 吳 東 都法官 劉 介 中以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 6 月 16 日
書記官 張 雅 琴