最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第319號上 訴 人 陳昭福訴訟代理人 涂芳田 律師被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 林佳龍上列當事人間地上物拆遷補償事件，上訴人對於中華民國104年12月10日臺中高等行政法院104年度訴字第274號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人為辦理臺中市第13期大慶市地重劃區內（第三工區）重劃，於民國100年6月7日以府授地劃一字第1000102220號公告「臺中市第13期大慶市地重劃區內（第三工區）辦理重劃必須拆遷或清除之土地改良物查估補償清冊」，公告期間自100年6月15日至100年7月15日止。上訴人於103年4月1日向被上訴人主張其所有坐落該重劃區範圍內臺中市○○區○○段○○○○號土地上建築物（門牌號碼：臺中市○○區○○里○○○路○○○號，下稱系爭建物）係98年間經他人舉報之違章建築，上訴人願配合重劃工程自行拆遷，請求依臺中市辦理公共工程拆遷建築改良物補償自治條例（下稱補償自治條例）第10條第2項規定，發給建物損失補償金60％之自動拆除獎勵金，經被上訴人以103年4月3日府授地劃一字第1030061224號函復否准。上訴人復於103年6月5日向被上訴人請求發給系爭建物之自動拆除獎勵金，經被上訴人以103年6月10日府授地劃一字第1030107006號函復礙難給付補償。嗣上訴人於103年7月7日向被上訴人提出「建築改良物損失補償費等申請補償狀」，向被上訴人申請建築改良物之損失補償金及自動拆除獎勵金給付，案經被上訴人以103年7月9日府授地劃一字第1030130060號函（下稱被上訴人103年7月9日系爭函）復礙難給予補償。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）本件上訴人所有系爭建物為臺中市第13期市地重劃區（第三工區）之範圍內，上訴人願意配合重劃，自行拆除上開建物，並請求被上訴人依修正後現行之補償自治條例第10條第2項之規定發給60％之拆遷處理費，惟被上訴人否准予以補償。然查嗣後修正之「補償自治條例」，既已放寬發放補償之標準；且上訴人前開興建多年之鋼構建築物也確實未獲補償，違反行政程序法第6條及第8條等規定。（二）按平均地權條例第62條之1規定，因重劃而拆除之建物，無論合法與否，均應予補償；直轄市或縣（市）政府均有義務查定其補償數額。為此，101年7月24日、103年1月24日、104年3月5日制定或修正公布之修正後補償自治條例第10條第2項但書，以99年12月25日作為劃分日，於該日前查報有案之違章建築，特別發予60％之拆遷處理費。又違章建築為人民財產權，為憲法所保障，政府為增進公共利益，或可以法律限制其權利之行使；惟仍應以法律為之，不得以命令，甚至以位階低於命令之行政規則為之，則被上訴人96年11月12日修正之「臺中市辦理公共工程拆遷損失補助及獎勵金發放作業要點」（下稱96年11月12日修正之發放作業要點）第3點，核屬未經對外公布之行政規則，被上訴人以之限制違章建築物所有人依平均地權條例，就補償權利之行使，已有違憲法所定法律保留原則；甚且，被上訴人以該要點第3點限制87年10月1日以後之違章建築不予發給補助金及獎勵金，亦顯已牴觸上位規範之平均地權條例，被上訴人自不得援以適用，限制上訴人權利之行使等語，聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷；命被上訴人作成依建物重建價格發給上訴人60％拆遷處理費，以及按建物補償費60％發給上訴人自動拆遷獎勵金之行政處分。
三、被上訴人則以：（一）系爭建物位屬之臺中市第13期大慶市地重劃區（第三工區），其土地改良物查估補償清冊前經被上訴人以100年6月7日府授地劃一字第1000102220號公告，公告期間自100年6月15日至100年7月15日止。上訴人未於公告期間提起異議，亦未於公告期滿之次日起30日內提起訴願，該公告處分已確定，業經內政部103年12月23日台內訴字第1032200164號訴願決定書認上訴人訴願不合法訴願不受理在案，被上訴人103年7月9日系爭函核其內容，僅就上訴人多次請求事項，再告知系爭建物前經函復（被上訴人103年4月3日府授地劃一字第1030061224號函）礙難給付補償之理由，該函核屬觀念通知，並非行政處分。（二）依平均地權條例第62條之1、市地重劃實施辦法第2條第1項、第38條等規定，關於重劃區應拆遷之土地改良物補償之金額由直轄市或縣（市）政府查定之，並無再授權由直轄市或縣（市）政府訂立地方法規，故被上訴人未另行制定重劃查估補償之單行法規。又關於拆遷補償，被上訴人已分別制定「補償自治條例」、「臺中市辦理徵收土地農林作物、水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」等相關法令，於法並無違誤。另依被上訴人100年6月7日以府授地劃一字第1000102220號公告，被上訴人103年7月9日系爭函均以被上訴人之名義為之，何來上訴人起訴所陳缺乏事物管轄之有？上訴人起訴狀稱被上訴人103年7月9日系爭函適用法令係辦理公共工程之法令，非市地重劃法令，違反法規適用原則，並欠缺事物管轄云云，顯有誤解。（三）依本院89年度判字第530號判決見解，亦認為違章建築依法本不得請求補償，上訴人本即有於無補償之情況下接受工務機關強制拆除，以配合市地重劃辦理之義務。又依臺中市政府都市發展000000000000000000000000號違章拆除通知單所示，系爭違章建築屬新建違章建築，經勘查實質違建部分依法不得補辦建造執照手續，應執行拆除，此不因被上訴人辦理公共工程或市地重劃而有所不同，上訴人並無請求行政機關就違章建築拆除給付相關費用之權利。另系爭建物非屬98年12月22日修正之補償自治條例第2條所規定之建築改良物，自無該條例適用餘地。（四）依99年4月23日修正之發放作業要點第2點、第3點等規定，係以87年10月1日時間點為基準，對於「舊有違章建築」予以適當處理費（惟此非法定補償範圍），惟依臺中市○○○市00000000000000000000000000號違章拆除通知單所示，系爭違章建築屬新建違章建築，故原處分否准上訴人之申請，自無違誤。（五）依違章建築處理辦法第2條及第3條第1項等規定，違章建築改良物本應予拆除，該建築改良物之所有權人就建築改良物之本身，並無正當之繼續存在利益，並非憲法第15條保障之財產權；縱因土地之徵收致該建築改良物須拆除，只是回復其本然之狀態，無特別犧牲之可言，本不得請求拆遷補償費，而補償機關縱對該違章建築改良物之所有權人不予拆遷補償費，並不違反憲法第15條保障財產權之意旨，本院103年度判字第706號判決意旨亦同。（六）依平均地權條例第62條之1及市地重劃實施辦法第38條等規定，行政機關對於因重劃而拆除土地改良物所造成之損失應適用何時法規以決定其是否補償、如何補償及補償金額多寡等，均應以應行拆遷之土地改良物或墳墓補償公告時為準（本院104年度判字第279號判決意旨參照），且該補償公告為行政處分，一經公告即對外發生效力。行政機關所核發之自動拆遷獎勵金及違章建築之拆遷處理費，其處理情形亦同。本件被上訴人於100年6月7日以府授地劃一字第1000102220號公告「臺中市第13期大慶市地重劃區內（第三工區）辦理重劃必須拆遷或清除之土地改良物查估補償清冊」，公告期間自100年6月15日至100年7月15日止，依當時有效之補償自治條例、發放作業要點第3點等規定辦理，並參酌原審法院104年度訴字第171號判決之見解，上訴人之訴實無理由等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）經被上訴人查證，系爭建物係位於臺中市第13期大慶市地重劃區（第三工區），然系爭建物業經臺中市南屯區公所於000000000000000000000000號函向被上訴人查報為新建違章建築物，並經被上訴人所屬都市發展局開立96年3月12日府都管字第0960053079號違章建築拆除通知單在案，故系爭建物非屬98年12月22日修正公布之行為時補償自治條例第2條第1項規定之建物，堪以認定，故被上訴人依辦理查估公告時有效之補償自治條例，據以100年6月7日府授地劃一字第1000102220號公告「臺中市第13期大慶市地重劃區內（第三工區）辦理重劃必須拆遷或清除之土地改良物查估補償清冊」，自屬有據。又依內政部88年12月22日台（88）內地字第0000000號函釋之意旨，被上訴人為辦理公共工程拆遷建築物等獎勵金及違章建築拆遷處理費，訂定發放作業要點，依該要點第3點之規定，系爭建物非屬87年以前之違章建築，自不得以該作業要點請領拆遷處理費。是被上訴人103年7月9日系爭函否准上訴人就系爭建物請領損失補償金及自動拆除獎勵金，並無違誤。（二）依違章建築處理辦法第1條、第2條、第3條等規定，違章建築改良物本應拆除，該建築改良物之所有權人就建築改良物之本身，並無正當之繼續存在利益，並非憲法第15條保障之財產權，縱因土地之徵收致該建築改良物須拆除，只是回復其本然之狀態，無特別犧牲之可言，本不得請求拆遷補償費，而補償機關縱對該違章建築改良物之所有權人不予拆遷補償費，並不違反憲法第15條保障財產權之意旨（本院103年度判字第706號判決意旨參照）。（三）依平均地權條例第62條之1、市地重劃實施辦法第38條等規定，因重劃而拆除或遷葬之土地改良物或墳墓，應予補償，其補償數額，由直轄市或縣（市）政府查定之，並於拆除或遷移前，將補償金額及拆遷期限公告30日，並通知其所有權人或墓主。因而行政機關對於因重劃而拆除土地改良物所造成之損失應適用何時法規以決定其是否補償、如何補償及補償金額多寡等，均應以應行拆遷之土地改良物或墳墓補償公告時為準（本院104年度判字第279號判決意旨參照），且該補償公告為行政處分，一經公告即對外發生效力。行政機關所核發之自動拆遷獎勵金及違章建築之拆遷處理費，其處理情形自亦相同。本件上訴人所有之系爭建物，既屬87年10月1日以後興建之違章建築，不符合上開行為時補償自治條例及發放作業要點所規定得請領損失補償、自動拆除獎勵金或違章建築拆遷處理費等規定，已如上述，則被上訴人103年7月9日系爭函否准上訴人就系爭建物請領自動拆除獎勵金，於法並無違誤等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：（一）依平均地權條例第62條之1之規定，並未區分合法建物或違章建築，因重劃而拆除之建物，均應予補償；直轄市或縣（市）政府均有義務查定其補償數額。又依土地法第241條之規定僅就補償費估定之細節性、技術性事項，授權由地政機關會同有關機關為之，並未授權行政機關就是否補償予以裁量。另依憲法第15條、第23條、中央法規標準法第6條、第11條等規定，違章建築既為人民財產權為憲法所保障，政府為增進公共利益，或可以法律限制其權利之行使；惟仍應以法律為之，不得以命令，甚至以位階低於命令之行政規則為之。本件被上訴人於98年12月22日所公布之補償自治條例、96年11月12日修正之發放作業要點第3點為由，駁回上訴人之申請，原判決並援引內政部88年12月22日台（88）內地字第0000000號函釋之意旨，肯認被上訴人之見解，顯有違反法律優位及法律保留原則。（二）查101年7月24日、103年1月24日、104年3月5日制定或修正公布之修正後補償自治條例第10條第2項但書，均以99年12月25日劃分，於該日前查報有案之違章建築，得按所定補助金計算金額之60％發給拆遷處理費。惟原判決援引96年11月12日修正之發放作業要點第3點，肯認被上訴人駁回上訴人申請之見解，亦即原判決並未審認上訴人依101年7月24日、103年1月24日、104年3月5日制定或修正公布之修正後補償自治條例第10條第2項但書之規定，已有不備理由之違法；原判決更援引上揭要點為駁回上訴人之請求，顯有理由矛盾之違法。（三）上訴人願意配合重劃，自行拆除重劃區內之建築物，惟被上訴人援引96年11月12日修正之發放作業要點第3點，駁回上訴人之申請，原判決亦肯認被上訴人之見解，顯與平等原則有違等語。
六、本院按：（一）平均地權條例第56條第4項規定：「市地重劃地區之選定、公告禁止事項、計畫之擬訂、核定、公告通知、測量、調查、地價查估、計算負擔、分配設計、拆遷補償、工程施工、地籍整理、交接清償及財務結算等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」第62條之1規定：「（第1項）重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，直轄市或縣（市）政府應予公告，並通知其所有權人或墓主，土地改良物限期30日內墳墓限期3個月內自行拆除或遷葬。逾期不拆除或遷葬者，得代為拆除或遷葬。（第2項）前項因重劃而拆除或遷葬之土地改良物或墳墓，應予補償；其補償數額，由直轄市或縣（市）政府查定之。但違反依第59條規定公告禁止或限制事項者，不予補償。代為拆除或遷葬者，其費用在其應領補償金額內扣回。」行為時92年1月24日修正發布施行之市地重劃實施辦法第38條第1、2、4項規定：「（第1項）依本條例第62條之1規定，應行拆遷之土地改良物或墳墓，以有妨礙重劃土地分配或重劃工程施工所必須拆遷者為限。（第2項）前項因重劃拆遷之土地改良物或墳墓，應給予補償。補償金額由主管機關查定之，於拆除或遷移前，將補償金額及拆遷期限公告30日，並通知其所有權人或墓主；其為無主墳墓者，得以公告代通知。（第4項）土地改良物所有權人或墓主對於補償金額有異議時，得於公告期間內以書面向主管機關提出，經主管機關重新查處後，如仍有異議，主管機關應將該異議案件提交地價評議委員會評定之。」又行為時臺中市公共工程建築改良物拆遷損失補償自治條例（98年12月22日修正公布，99年12月25日公告繼續適用2年，101年7月26日廢止失效）第1條規定：「臺中市政府為辦理公共工程建築改良物拆遷損失補償事宜，特制定本自治條例。」第2條規定：「（第1項）本自治條例所稱建築改良物係指下列建物：一、依建築法興建或完成建物第1次登記者。
二、45年11月1日本市都市計畫重新發布前完成者。三、62年12月24日實施都市計畫以外地區建築物管理辦法發布前完成者。四、63年12月5日都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法施行前，領有臨時執照或領有建物使用執照、建物登記證明者。（第2項）前項建築物應提出有關證明文件核對。」第3條第1項規定：「本府辦理公共工程須拆遷建築改良物應予損失補償，其損失補償費以建物重建價格核算。」又行為時臺中市辦理公共工程拆遷損失補助及獎勵金發放作業要點（96年11月12日修正發布，99年4月23日修正名稱及全文7點，102年5月16日停止適用）第2點規定：「（第1項）因辦理公共工程須拆遷依法興建或建築管理前興建完成之合法建築物，配合工程施工日前自動拆遷者，除依法領取損失補償費外，得按建築物損失補償金額百分之六十發給自動拆遷獎勵金。（第2項）因辦理公共工程須拆遷之建築物未能提出依法興建或建築管理前興建完成之證明文件，配合工程施工日前自動拆遷者，得按建築物損失補償金額百分之六十發給自動拆遷獎勵金。」第3點規定：「民國87年10月1日以前之舊有違章建築，配合工程施工日前自動拆遷者，得按建築物補償金額百分之六十發給拆遷處理費。但87年10月1日以後之違章建築不予發給。」（二）原判決以：上訴人所有之系爭建物，經臺中市南屯區公所於96年3月5日查報為新建之違章建築，並經被上訴人所屬都市發展局於96年3月12日開立違章建築拆除通知書，既屬87年10月1日以後興建之違章建築，不符合上開行為時補償自治條例第2條及發放作業要點第3點所規定得請領損失補償、自動拆除獎勵金或違章建築拆遷處理費等規定，被上訴人以103年7月9日府授地劃一字第1030130060號函否准上訴人就系爭建物請領自動拆除獎勵金，於法並無違誤等語，經核並無不合。（三）按平均地權例第62條之1或市地重劃實施辦法第38條等規定，均僅就市地重劃地區內應拆遷之建築物應給予補償，作原則性之規定，至於如何補償、補償之標準、金額之計算等細節性及技術性規定，則授權由各地方政府之自治條例加以明定，在自治條例尚未明定前，則由各地方政府之發放作業要點加以訂定，尤以違章建築本非財產權保障之範圍，主管機關就違章建築之拆遷發給自動拆遷獎勵金或處理費，乃係基於獎勵自動拆遷之精神及給付行政之原則，其所應受法律保留原則之審查密度本即較低，尚難謂被上訴人所訂定之補償自治條例或發放作業要點違反憲法第23條規定之法律保留原則。
上訴意旨主張法律並未授權行政機關就是否補償予以裁量，亦未授權以命令定之，被上訴人依據行為時補償自治條例及發放作業要點，駁回上訴人之申請，顯已違反法律保留原則云云，核屬無據。（四）按行政行為所應適用之法令，應以行為時有效之法令為依據，不能溯及適用行為前之法令，亦不能往後適用行為後之法令，此乃行政法之基本原則。本件行為時係被上訴人公告土地改良物查估補償清冊時，即100年6月15日至7月15日，當時101年7月24日制定、103年1月24日、104年3月5日修正公布之補償自治條例第10條第2項但書均尚未制定或修正公布，是本件自無從往後適用行為後所制定或修正公布之法律。上訴意旨主張原判決並未審認上訴人依101年7月24日、103年1月24日、104年3月5日制定或修正公布之補償自治條例第10條第2項但書之規定所提出之申請，有不備理由之違法云云，核屬對於法律適用原則之誤解，委無足採。又被上訴人所訂定之補償自治條例及發放作業要點對於應受補償人一體適用，不生違反平等原則之問題，上訴意旨主張被上訴人違反平等原則云云，亦屬誤會。（五）綜上所述，原判決業已說明其判斷之依據及得心証之理由，經核並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 17 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 鄭 忠 仁法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 6 月 17 日
書記官 伍 榮 陞