最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第320號上 訴 人 陳進玉訴訟代理人 許嘉昇 律師被 上訴 人 雲林縣水林鄉公所代 表 人 陳怡帆
參 加 人 蔡錦榮上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國105年1月28日臺中高等行政法院104年度訴字第319號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人與參加人就參加人所有坐落雲林縣○○鄉○○○段○○○○○○○○號等2筆土地（下稱系爭土地）訂有耕地三七五租約（租約字號：水租字第4196號，下稱系爭租約）。上訴人於民國104年1月14日申請三七五租約續訂；參加人於同年1月22日以擴大家庭農場經營規模為由申請收回系爭土地自耕。被上訴人於同年2月11日與上訴人進行103年私有耕地租約期滿承租人收益情形訪談並製作筆錄，經審查上訴人102年度收支情形尚足以維持一家生活，無耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之情形，及參加人合於減租條例第19條第2項規定，准由參加人依同條例第17條第2項規定補償承租人後收回自耕，並函送雲林縣政府備查，該府於同年4月13日以府地權二字第1045705733號函復同意備查。被上訴人遂於同年4月15日以雲水鄉民字第1040004863號函及同年4月22日雲水鄉民字第1040005390號函通知上訴人及參加人於文到20日內由參加人補償承租人改良土地所支付費用及尚未收穫農作物之價額。嗣被上訴人於同年5月11日收到參加人寄予上訴人郵政匯票影本〈匯票號碼：0000000000-0；金額：新臺幣（下同）89,782元〉及郵局存證信函影本（北港郵局存證號碼：000057），以茲證明其補償作業。被上訴人於同年5月11日以雲水鄉民字第1040006368號函通知上訴人得於20日內提出意見。經上訴人於同年5月22日提出異議書，表示出租人須支付其於承租期間購入土方之改良及所鑿之水井費用，但無法提出當初對改良事項對出租人之書面通知證明。被上訴人並於同年6月1日收到上訴人寄予參加人郵局存證信函副本（水林郵局存證號碼：000006)，內容表示退還出租人上揭郵政匯票。嗣被上訴人於104年6月9日收到參加人以上訴人延遲受領為由提存補償尚未收穫農作物價金89,782元之提存書影本（104年度存字第186號）。參加人並於104年6月12日具結爾後若上訴人又提出關於土地改良之補償請求權，則由參加人負責相關補償事宜。被上訴人以104年6月12日雲水鄉民字第1040007891號函核認參加人合於減租條例第19條第2項規定，且依同條例第17條第2項第1款、第2款規定辦理補償完竣，准由參加人收回自耕，擬送雲林縣政府，經該府於同年6月16日以府地權二字第1040084927號函復同意備查。被上訴人乃於同年6月22日以雲水鄉民字第1040008388號函（下稱原處分）通知雙方准由參加人收回自耕。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）減租條例第19條第1項第1款所謂「不能自任耕作」，參酌最高法院51年臺上字第582號判例之意旨，係事實認定問題，其立證方法，非得由第三人出具保證書代之。本院83年度判字第2076號判決亦說明，農會對於農民是否具備要保資格，應作實際調查，而非僅由被保險人提出四鄰證明，切結書證明被保險人從事農業工作，即已盡審查之責任。本件被上訴人依內政部私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊（下稱103年工作手冊），對於出租人自任耕作之事實，以出租人出具之自任耕作切結書（格式9），代替自任耕作事實之認定，未斟酌參加人所有農地休耕次數太多、104年7月14日於參加人所○○○鎮○○段○○○○號農地現場會勘捏造「部分區塊有翻埋痕跡」之紀錄、嗣後三義段663地號農地○○○鄉○○○段○○○○○號農地依然雜草叢生等情，顯未為實質審查。（二）依現行司法實務判決有關生活費用之計算，皆採用行政院主計處所公布之各區消費性支出數額，依其公布之數據顯示，102年雲林縣每人每月平均消費支出為15,176元。又依社會救助法第4條，該標準由中央、直轄市主管機關參照中央主計機關所公布當地區最近一年平均每人消費支出60％定之，以做為國家各種社會救助之標準，規範低收入戶或中低收入戶標準之數據，屬於政策性之數據；至於人民生活上實際之消費，應採用行政院主計處每人每月平均消費性支出計算之，較符合社會實情之需求。本件以15,176元計算每人每月生活費，上訴人全家102年收入減去生活費用等於負328,923元，表示上訴人不足以維持一家生活；縱以每月10,244元計算最低生活費用，依司法院釋字第422號解釋意旨，應加計上訴人一家人所支出之保險費、醫藥費、看護費、喪葬費、學費等，經計算後，上訴人全家102年收入減去支出等於負544,425元，亦表示上訴人不足以維持一家生活。（三）被上訴人以工作手冊未規定申請時須提出擴大家庭農場經營規模計畫書及對相關農地範圍、產銷經營管道、農業收入多少進行說明，況減租條例本未以出租人須提具書面計畫供被上訴人審查通過為必要，故出租人可由其出具之自任耕作切結書認定云云，顯與改制前行政法院75年度判字第2037號判決之意旨相違。又擴大家庭農場經營規模屬於構成要件要素，須經解釋才能涵攝客觀事實。被上訴人既不解釋擴大家庭農場經營規模之定義，又不調查出租人有無經營家庭農場之事實，原處分有不適用法令之違法。另依農委會農戶耕地管理系統所示，參加人所有龍岩厝段1035地號、三義段663地號，100年至103年只一期種植水稻。104年第一期作，參加人104年1月8日更向北港鎮公所申報兩筆土地休耕。參加人既已申報休耕，又要擴大家庭農場經營規模，可見參加人毫無擴大家庭農場經營規模之企圖心及客觀事實。（四）減租條例第19條第3項所稱之準用，依本院95年度判字第252號判決之意旨，僅準用第17條第2項關於補償金額核算之規定，則被上訴人未命出租人補償承租人水井之剩餘價值，即為准予收回之行政處分，顯有適用法令不當之違法等語，聲明求為判決：撤銷訴願決定及原處分；被上訴人對上訴人於民國104年1月14日就雲林縣○○鄉00000000號私有耕地租約之耕地租約期滿申請續訂租約之事件，應作成准予續訂耕地三七五租約之行政處分。
三、被上訴人則以：（一）依內政部90年5月9日台內地字第0000000號函解釋，減租條例第19條第1項第1款規定「出租人能自任耕作者」之審核，得由申請人自行切結為之。相關權利義務人對鄉（鎮、市、區）公所之審查結果如有異議，應依司法院釋字第128號解釋意旨，循行政訟爭程序請求救濟。
本件參加人提出自任耕作切結書，如有不實則由其承擔所有法律責任，被上訴人依法行事，並無不當。又依103年工作手冊指示，出租人以「擴大家庭農場經營規模」為由申請收回自耕者，應檢附：收回耕地申請書（擴大家庭農場經營規模）1式2份、原租約書正本1份、出租人自任耕作切結書1份及自耕地之土地所有權狀影本1份，且每一出租人所有之自耕地，皆必須與租約耕地位於同一或鄰近地段內。參加人既已檢附上述應附文件，被上訴人理當依法受理。另被上訴人依農委會農糧署農戶耕地管理系統及空間稻作查詢系統查詢參加人之鄰近自耕地○○○鎮○○段○○○○號），至103年1期有耕作之紀錄，104年1期作也有申報紀錄，難謂其無自任耕作之事實。被上訴人並於104年7月6日、同年月14日會勘參加人自有耕○○○鎮○○段○○○○號，並於會勘意見中紀錄「現地為雜草，部分區塊有翻埋痕跡」，完全依照現地實況陳述，且未述及「翻埋綠肥」或「翻土整地」字眼，並無迎合參加人說明書內容之事。且參加人另有自耕○○○鄉○○段○○○○○號，因於北港鎮公所轉作、休耕申報書上已註明「同申報面積」，表示在地鄉公所業已勘查過此地確有種植太陽麻，實不須再次前往該地會勘。況上訴人8月份之照片只能得知當時出租人未進行翻土整地、播種，並不能判定出租人是否無意於農事及不能自任耕作。被上訴人於104年10月15日前往勘查三義段663地號，已整地種植作物玉米，如要以上訴人之自任耕作之標準，現今參加人是否由無自任耕作轉變成有自任耕作？再依司法院釋字第580號解釋之意旨，參加人兩筆鄰近出租耕地之自有耕地歷年皆有種植作物或休耕紀錄，申報人亦多為參加人本人；又依減租條例第17條第1項第4款規定承租人「非因不可抗力繼續1年不為耕作時」出租人得中止租約，出租人自任耕作之要件難謂不須比照辦理，經查上述相關耕作紀錄出租人至少1年內仍有耕作之事實；出租人之元長鄉自耕地，經查核確為種植綠肥作物，難謂其無自任耕作之能力及事實。（二）減租條例第19條第1項第2款所稱「出租人所有收益足以維持一家生活者」，係謂租約期滿前1年（即102年）出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出者而言。又同條項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，係指租約期滿前1年（即102年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。另依內政部86年9月5日台內地字第0000000號函及86年10月29日台內地字第0000000號函及工作手冊，關於生活費用審核標準，以租約期滿前1年（即102年），本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準，生活費用計算標準，準用衛生福利部、臺北市政府、新北市政府、臺中市政府、臺南市政府及高雄市政府所分別公告之102年度臺灣省及各直轄市最低生活費（雲林縣按臺灣省10,244元/月）核計其生活費用。審核生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：1、本人及其配偶與同一戶內之直系血親租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出（內政部89年2月18日台內地字第0000000號）。2、得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）3、得加計災害損失支出（如地震、風災、水災、旱災、火災等損失，須檢附稽徵機關如國稅局分局、稽徵所當時調查核發之災害損失證明文件，但有接受救濟金部分不得加計。）4、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計（內政部88年12月8日台內地字第0000000號函）。再者，得加計之生活必要支出費用並未包含學費，故上訴人之兩子學費不得加計。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即102年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。
本件上訴人所附之戶籍資料，可得知上訴人之母親陳吳秋桂於102年9月24日死亡，表示上訴人同一戶之實際人口追溯至102年12月31日為上訴人及其配偶、3子之直系血親，總共5人，其全年生活費用支出只得核計該5人部分。故上訴人之母陳吳秋桂之生活費、醫藥費等支出不得加計在內。縱使加以核算上訴人於行政訴訟起訴時始提出之得加計之102年底戶籍內上訴人與同戶籍內成員之健保費、勞保費共15,003元（上訴人勞保費4,956元＋上訴人健保費3,381＋伍蕉琴102年上下期勞保費1,884元＋1,884元＋伍蕉琴102年上下期健保費966元＋966元＋陳家偉102年健保費966元），支出生活費重新核算為650,048元（原始數額635,045元＋訴訟時始提出全員勞健保費數額15,003元）；經核算上訴人102年度合併計算收支相抵仍為正數88,578元（738,626－650,048＝88,578），仍表示尚足以維持一家生活，無減租條例第19條第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」情形。（註：上訴人自算伍蕉琴勞健保費為7,500元實為有誤，因其又採計不得採計之漁會會費1,800元）。（三）依工作手冊、內政部102年8月13日台內地字第1020275696號令、98年3月30日農企字第0980116196號書函等意旨，皆無規定出租人以「擴大家庭農場經營規模」為由申請收回自耕需如上訴人所指須提出擴大家庭農場規模之計畫書或農地範圍、產銷、收入等證明出租人有擴大家庭農場經營規模之意圖，亦無授權被上訴人對於家庭農場經營規模進行解釋之職權。法律僅賦予地方行政機關依相關規定進行耕地三七五減租案件之續約等行政程序，本當依耕地三七五減租案件主管機關（內政部）所頒定之工作手冊所示之各種規定及準則進行續約程序，並依法做成行政處分，工作手冊或相關函釋所無規定之內容，被上訴人自當無權自行進行規範及解釋，限縮申請人之權益範圍。（四）依減租條例第13條規定，承租人對於承租地之特別改良得自由為之，其特別改良事項及用費數額，應以書面通知出租人，並於租佃契約終止返還耕地時，由出租人償還之。又依內政部82年1月4日台內地字第0000000號函要旨為減租條例第13條規定之書面通知，應以承租人對承租耕地之特別改良設施完成時即通知出租人，意即出租人依平均地權條例第77條規定，終止租約收回耕地時，補償承租人改良土地所支付之費用，依同條第2項規定，以承租人已依減租條例第13條規定以書面通知出租人為限。
是本件上訴人於改良土地設施完成時並無書面通知出租人，出租人得不予補償上訴人關於改良土地設施（如水井）之費用。另減租條例第19條第3項之內容，係指出租人以擴大家庭農場經營規模，收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，須準用同條例第17條第2項規定補償承租人，即須補償（1）承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限；（2）尚未收穫農作物之價額，非僅指準用金額核算之規定。且上訴人與參加人曾於被上訴人進行協商會議，租佃委員作出補償金額之建議，是針對出、承租人雙方，被上訴人非進行補償之當事人，自無以此建議核定出租人補償上訴人改良土地設施費用之權責。且依平均地權條例第78條第1項、內政部75年8月27日台內地字第433746號函之意旨，上訴人寄回補償金郵政匯票予出租人，得視為拒領補償，出租人依法辦理提存，難謂其未完成補償程序等語，資為抗辯。
四、參加人則以：有關系爭2筆土地104年確有種植太陽麻以作綠肥，參加人確有申報種植太陽麻，○○○鄉○○段的部分未成功長出太陽麻，且因太陽麻不必除草故較雜亂，參加人確有收回擴大家庭農場經營規模之實際狀況足可認定。又參加人確可自任耕作，並就系爭土地及自有之三義段663地號、草湖段717-1地號、樹子腳段649地號、乾元段769地號○○○鄉○○段1034、1035地號土地耕作種植玉米，已向有關單位申報。另參加人以前雖有未予耕作及休耕之情形，但既已擴大家庭農場經營規模均有耕作之事實，可見參加人確能自任耕作並已擴大家庭農場經營規模。且上訴人及其家庭之收入已足以維持生活，業據被上訴人詳予調查，自無不能維持生活之虞，且上訴人更曾將系爭土地轉租他人耕作，且其耕作之收入甚微，收回耕地並不會影響其生活甚明等語，資為抗辯。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件經被上訴人審查上訴人本人及配偶與同一戶內之直系血親102年度綜合所得稅各類所得資料清單，依據工作手冊六、辦理程序及作業方法㈢審查5.規定計算，上訴人與其同一戶內之直系血親102年度總收入為738,626元，包含上訴人本人102年度所得計144,110元（綜合所得102,110元＋殘障生活補助津貼42,000元），同一戶內之直系血親收入594,516元（配偶伍蕉琴綜合所得127,300元＋長子陳寶元綜合所得337,906元＋次子陳家偉綜合所得129,310元；三子陳家鴻00年生）；支出部分上訴人於原處分時未提出任何得加計之支出證明，按臺灣省最低生活費標準（10,244元/月），全年生活費用5人共計為614,640元，又其承租耕地收入部分為20,405元，故原告102年度合併計算收支相抵為正數103,581元（738,626－614,640－20,405＝103,581）。被上訴人據此認定本件參加人因擴大家庭農場經營規模收回系爭租約之耕地自耕，符合減租條例第19條第2項規定，且無同條第1項第1款及第3款情形，乃以原處分准由參加人收回耕地自耕，尚無違誤。（二）依司法院釋字第580號解釋、最高法院51年台上字第2112號判例等意旨，所謂出租人「不能自任耕作」，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其未親任實施耕作，亦未採取農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕而言。本件參加人業已出具「出租人自任耕作切結書」，被上訴人曾依農委會農糧署農戶耕地管理系統及空間稻作查詢系統，查詢參加人所附之鄰近自耕地○○○鎮○○段○○○○號），自85年起種植落花生、87年種稻、96年、100年、101年均種太陽麻、102年2期種稻、103年種太陽麻等；參加人於104年7月13日提出另筆自有○○○鄉○○○段○○○○○號耕地，該土地自95年至99年間1期種稻、2期種田菁、太陽麻、落花生等，100年、101年間種太陽麻，102年1期種稻、2期種太陽麻，103年1期種太陽麻等，應堪認定參加人確有「自任耕作」之能力。又被上訴人於104年7月14日至三義段663地號土地之會勘意見所載「現地為雜草、部分區塊有翻埋痕跡」之記載，僅能證明三義段663地號當時之土地現況，尚難據此推論參加人欠缺自任耕作之能力。另被上訴人曾於104年7月6日前往三義段663地號土地勘查，現場雜草叢生，旋即致電參加人詢問原因，並請參加人提出書面說明，嗣參加人於104年7月13日提出書面說明，表示上揭2筆土地於104年第1期均作綠肥作物太陽麻，龍岩厝段1035地號雖有生長，三義段663地號土地則因氣候因素並未生長等語，衡情亦無違背常情，供述矛盾之處，且與上述農作申報資料約略相符，自非無稽。（三）依減租條例第19條第2項立法目的，在於該條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，致使租約變相無限期延長，故為放寬對於出租人財產權之限制，且為提高農地利用之經濟效益，立法機關始為該項增訂，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，故該條項所稱「鄰近地段」，當以出租人要求收回之出租耕地與其自耕地間之距離，以現代農業技術，可為總體經營者而言。又內政部89年8月3日台（89）內地字第0000000號函略謂上開「鄰近地段」，應以出租人要求收回之出租耕地與其自耕地距離未超過15公里者為限，此乃內政部本於職權為協助下級機關認定事實所為函釋，核與現代農業技術使用於總體經營而提高土地利用效率之情形，亦無悖逆常情，本院自得參酌援用。本件參加人以「擴大家庭農場經營規模」為由，申請收回系爭耕地，業已出具「出租人自任耕作切結書」及提出自耕○○○鎮○○段○○○○號土地所有權狀，證明參加人擁有自耕地，且經被上訴人以經緯度定位測出出租耕地與其自耕地之距離約距1公里左右，亦符合相距15公里內之規定；另筆自有耕○○○鄉○○○段○○○○○號，該耕地距離系爭土地約8.9公里，亦未超過15公里。另查太陽麻係屬綠肥作物，農民於休耕時種植太陽麻後翻入土內維護土壤生產與生態效益，且農地休耕係屬政府農業政策，辦理休耕農田必須種植綠肥作物或辦理翻耕，俾得維護地力，並非放任土地荒廢毫無作為。（四）依103年工作手冊審核標準之記載，生活費用之計算準用衛生福利部公告之102年度臺灣最低生活費臺灣省每人每月10,244元，被上訴人以此為計算依據，亦無違誤。又依上訴人所附之戶籍資料，可知上訴人母親陳吳秋桂於102年9月24日死亡，表示上訴人家庭之實際人口追溯至102年12月31日為上訴人及其配偶、3子之直系血親，總共5人，其全年生活費用支出只得核計該5人，上訴人母親陳吳秋桂之生活費用等支出不得加計在內。另上訴人於原處分時並無提出其他得加計之生活必要之支出費用證明，被上訴人依據訪談內容、102年全年生活費用明細表、上訴人所提出之102年現戶全戶戶籍資料及102年全戶所得等資料，依規定核算上訴人之生活收益及支出，得出上訴人收支相抵為正數，表示本案無減租條例第19條第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」情形，准由參加人依減租條例第19條第2項規定收回自耕，自屬適法。嗣上訴人於104年9月1日訴願準備書狀及原審訴訟中始提出上訴人母親陳吳秋桂之醫藥費、看護費、喪葬費，及上訴人及配偶伍蕉琴之勞、健保費、陳家偉之建保費，陳寶元、陳家偉之學費等收據。經查，陳吳秋桂因已於102年9月24日死亡，無法回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數，是其相關之醫藥費、看護費、喪葬費均不得加計。又工作手冊得加計之生活必要支出費用並未包含學費，故上訴人兩名子女之學費不得加計。至於勞保、健保費之支出費用，依工作工冊規定應予加計，是上訴人與同戶籍內成員之健保費、勞保費共15,003元（上訴人勞保費4,956元＋上訴人健保費3,381＋伍蕉琴102年上下期勞保費1,884元＋1,884元+伍蕉琴102年上下期健保費966元＋966元＋陳家偉102年健保費966元），其全戶支出生活費重新核算為650,048元（原始數額635,045元）；經核算上訴人102年度合併計算收支相抵仍為正數88,578元（738,626－650,048＝88,578），仍然足以維持一家生活，並無減租條例第19條第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」情形。（五）依司法院釋字第580號解釋意旨、減租條例第19條第3項準用第17條第2項第1款及第2款之規定，本件出租人即參加人應補償承租人即上訴人「尚未收穫農作物之價額」及「承租人改良土地所支付之費用，但以未失效能部分之價值為限」，主管機關對於符合減租條例第19條第2項收回自耕之申請案件，仍應將出租人有無同條第3項規定之補償義務，列為審查得否收回耕地之要件。惟上訴人主張之改良土地所支付之費用（水井），因上訴人未提出業已書面通知參加人，亦未提出任何單據為憑，不符減租條例第13條之規定，參加人得不予補償上訴人關於改良土地設施（如水井）之費用等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
六、上訴意旨略謂：（一）關於出租人（即參加人）不能自任耕作部分：參加○○○鎮○○段○○○○號，85年至103年總共19年，有休耕紀錄者僅有6次，種植農作物3次，其餘86、88、
89、90、91、92、93、94、95、97、98、99年共12年未有耕作或休耕之記錄○○○鄉○○○段○○○○○號，95年至103年間休耕10次，種植農作物6次，85年至95年間工作記錄，兩筆農地耕種與未耕種之時間不成比例，惟原判決未就「自任耕作」予以解釋及確定其法律構成要件之涵義，顯有誤會「自任耕作」之立法精神。又上訴人曾於105年1月14日準備書狀提出三義段663地號、龍岩厝段1035地號現場光碟片，證明出租人本無意於農事，惟原判決既認為參加人非不能自任耕作，亦不說明龍岩厝段1035地號農地何以會雜草叢生、荒廢不堪，亦未調查三義段663地號是否因氣候因素導致太陽麻未能生長等情，有未依職權調查事實、理由不備之違法。另依水林鄉公所農經課課員陳信佑證稱：一般整地不能有雜草叢生，當天系爭土地的狀況，不是準備要種植的狀態，惟原判決未能查明詳實，顯有不備理由之違法。（二）關於承租人（即上訴人）不能維持生活部分：原判決就何以不採102年雲林縣每人每月平均消費支出數額15,176元作為最低生活費用，並未敘明理由，逕以臺灣省最低生活費標準（10,244元/月）作為不能維持生活之判斷依據，顯然違背司法院釋字第422號解釋、減租條例第19條第1項第2款等精神，並有不備理由之違法。又相關得加計之支出憑證，並非上訴人不予提出，而是被上訴人以內政部工作手冊為據，非工作手冊所示之加計項目，被上訴人即拒絕上訴人提出或職權調查；況相關加計之支出均發生於000年間，非行政處分作成後發生之新事實，則上訴人實際生活支出多少、是否合理，未見原判決為職權調查，卻將調查事實歸咎於上訴人，顯有不適用法規、不備理由之違法。另原判決認為上訴人之母親陳吳秋桂之生活費、醫藥費、喪葬費均非屬於未來生活費用之推斷，若如原判決之邏輯思維，則有關生活費用之計算，應以作成行政處分前一年（104/6/22~103/6/2 2）才能判斷上訴人是否能維持生活；原判決另認，倘若上訴人家庭另有新生子女，亦應加計未來「全年」生活必要費用，並非僅依新生子女出生當年度之生存期間計算，但原判決又採納內政部工作手冊所示上訴人全家消費，僅以102年為限，已自我反言。則原判決將生活費用定義為「未來支出」，顯有違反司法院釋字第422號解釋之意旨。且陳寶元、陳家偉之收入來自於大華科技大學建教合作方式，兩人之工作收入與學費互為因果，原判決認同工作收入卻排除學費之加計，豈事理之平。（三）關於出租人（即參加人）並無擴大家庭農場經營規模之事實部分：參加人所出具自任耕作切結書，屬於客觀事實通知，顯與行政訴訟法第125條、第133條法院依職權調查證據之義務相左。且法律構成要件之要素，只能依法調查，非當事人所能切結，原判決將上開切結書採為判決之基礎，自屬違背法令。又擴大家庭農場經營規模為構成要件之要素，原判決並未解釋何謂「擴大家庭農場經營規模」，且以消極之方式，認定休耕是農業政策，顯與減租條例第19條第2項之立法目的背道而馳。另原判決並未依行政院農業委員會所發布農業登記規則，審查參加人是否符合擴大家庭農場經營規模之事實，顯有不備理由之違法。（四）關於出租人（即參加人）應予補償承租人（即上訴人）水井後，始得為准予收回之行政處分部分：減租條例第19條第3項係租約期滿後收回耕地之問題，而第13條、第17條是耕地租約未屆滿前終止租約之問題，兩者規範之情事不同，故減租條例第19條第3項所稱之「準用」，當僅是準用第17條第2項關於補償金額核算之規定甚明，惟原判決依減租條例第13條規定，認為出租人無庸補償承租人水井之剩餘價值，顯有適用法令不當之違法。（五）原審法院於105年1月14日舉行言詞辯論程序，列席者記載審判長法官林秋華、陪席法官莊金昌、受命法官張升星，但實際參與言詞辯論程序者為劉錫賢法官而非莊金昌法官。則法官莊金昌非參與本件之言詞辯論，即不得參與判決，惟原判決書仍記載莊金昌法官為陪席法官，顯見原判決法院之組織為不合法等語。
七、本院按：（一）減租條例第13條規定：「承租人對於承租耕地之特別改良得自由為之，其特別改良事項及用費數額，應以書面通知出租人，並於租佃契約終止返還耕地時，由出租人償還之。但以未失效能部分之價值為限。前項所稱之耕地特別改良，係指於保持耕地原有性質及效能外，以增加勞力資本之結果，致增加耕地生產力或耕作便利者。」第17條第2項規定：「依前項第5款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二、尚未收穫農作物之價額。三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一。」第19條第1項至第3項規定：
「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。」耕地三七五租約清理要點第4點第3款規定：「耕地租約期滿，出租人申請終止租約，而承租人申請繼續承租時，依左列規定處理：……㈢出租人為擴大家庭農場經營規模，且無減租條例第19條第1項第1款、第3款情形之一者，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受同條項第2款規定限制。」次按「行政機關就減租條例第19條所為耕地准否收回自耕之核定與調處，出租人、承租人如有不服，應循行政訟爭程序請求救濟。」司法院釋字第128號解釋足資參照。又內政部103年7月28日台內地字第1030216040號函訂頒之「私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」六、辦理程序及作業方法㈢審查5.⑴處理原則……⑵審核標準……」，乃內政部指導下級機關適用減租條例第19條規定所訂立之行政規則，作為統一認定事實之基準，俾免不同下級機關因標準不一以致認定歧異，自得作為認定事實之參考。（二）原判決已敘明：減租條例第19條第1項第1款所謂出租人不能自任耕作，乃指出租人本身之能力而言，苟有此能力，縱不自任耕作，而為維持一家之生活直接經營耕作者，依土地法第6條後段之規定，亦難謂有該條項第1款之情事。本件依參加人出具之「出租人自任耕作切結書」及「農委會農糧署農戶耕地管理系統查詢資料」，應堪認定參加人確有「自任耕作」之能力。至於被上訴人104年7月14日會勘紀錄、現場照片、參加人所提說明書，僅能證明三義段663地號及龍岩厝段1035地號等2筆土地當時之土地現況，尚難據此推論參加人欠缺自任耕作之能力等語。係認參加人是否在其所有之農地上繼續耕作，與其是否能自任耕作，係屬二事，不能混為一談。上訴意旨主張參加人在上開兩筆農地長期不耕作或休耕，足認其主觀上無意於農事，惟原判決既未說明上開兩筆農地為何會雜草叢生？亦未調查三義段663地號何以會長不出太陽麻？即遽認參加人能自任耕作，有不備理由之違法云云，核屬對於「不能自任耕作」之誤解，委無足採。（三）原判決亦敘明：生活費用之計算準用衛生福利部公告之租約期滿前1年（102年度）最低生活費臺灣省每人每月10,244元，為103年工作手冊審核標準所明定，被上訴人以此為計算依據，並無違誤，上訴人主張應依行政院主計處公布之平均每人月消費支出15,176元計算，委無可採。依上訴人所附之戶籍資料，可知上訴人母親陳吳秋桂於102年9月24日死亡，則上訴人家庭之實際人口追溯至102年12月31日為上訴人及其配偶、3子女等5人，是其母親陳吳秋桂之醫藥費、看護費、喪葬費自不得加計。又工作手冊得加計之生活必要支出費用並未包含學費，故上訴人兩名子女之學費亦不得加計。經核算上訴人102年度合併計算收支相抵仍為正數88,578元（738,626－650,048＝88,578），仍然足以維持一家生活，並無減租條例第19條第1項第3款情形等語。除以衛生福利部公告之最低生活費為標準外，另加計家庭成員所支出之勞保費及健保費，若有房租支出、醫藥及生育費支出、災害損失支出等，亦得加計，經核並無違司法院釋字第422號解釋所闡述不得以固定不變之金額標準，推計承租人之生活費用，而未斟酌承租人家庭生活之具體情形之意旨。上訴意旨主張生活費用應以行政院主計處所公布之各區消費性支出數額（雲林縣為每人每月15,176元）計算，上訴人母親所實際支出之醫藥費等，及子女所支出之學費，均應核實列入計算，原判決未予列計，顯有違司法院釋字第422號解釋之意旨云云，核屬無據。（四）原判決另敘明：參加人要求收回之系爭土地與其自耕農地距離均未超過15公里，且參加人於上揭2筆耕地截至103年止均有種植稻作或太陽麻，無違農地休耕之農業政策，已符合減租條例第19條第2項「擴大家庭農場經營規模」收回自耕之規定等語，經核並無違誤。上訴意旨徒以原判決未依職權調查參加人是否符合「擴大家庭農場經營規模」之構成要件，僅以消極之方式，採認自任耕作切結書，且認定休耕是農業政策，顯與減租條例第19條第2項之立法目的背道而馳云云，亦無足採。
（五）按法律有準用之規定者，依一般法律解釋，係指凡規範性質相同者皆可準用。關於減租條例第19條第3項準用同條例第17條第2項補償承租人之規定，司法院釋字第580號解釋已有明確之釋示，亦即其補償範圍限於第17條第2項第1、2款，而同條項第3款規定則因不當限制出租人之財產權，與憲法規定之意旨不符，而被宣告為違憲。至於同條例第13條規定之償還特別改良之費用，則與同條例第19條第3項規定之準用無關，凡租約終止或屆滿者，均有適用。上訴意旨主張減租條例第19條第3項所稱之「準用」，當僅是準用第17條第2項關於補償金額核算之規定，惟原判決依減租條例第13條規定，認為出租人無庸補償承租人水井之剩餘價值，顯有適用法令不當之違法云云，亦屬無據。（六）依原審法院105年1月14日言詞辯論筆錄之記載，參與本件言詞辯論之法官為審判長林秋華、陪席法官莊金昌、受命法官張升星，而參與判決之法官亦為林秋華、莊金昌、張升星等3人，法院之組織並無不合法之情事。上訴意旨主張言詞辯論筆錄記載參與辯論之法官為莊金昌，但實際參與辯論之法官為劉錫賢，則莊金昌法官未參與辯論，卻參與判決，顯見原判決之法院組織不合法云云，惟上訴人未能舉證以實其說，空言主張，自無足採。（七）綜上所述，原判決業已說明其判斷之依據及得心証之理由，經核並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 17 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 鄭 忠 仁法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 6 月 17 日
書記官 伍 榮 陞