最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第448號上 訴 人 劉永旭訴訟代理人 黃鈵淳 律師被 上訴 人 國軍退除役官兵輔導委員會新北市榮民服務處代 表 人 曲良治上列當事人間榮民就養事件，上訴人對於中華民國104年9月3日臺北高等行政法院104年度訴字第341號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人前為經國軍退除役官兵輔導委員會（下稱退輔會）核定就養安置之退除役官兵。嗣退輔會查得上訴人因對於職務上行為收受賄賂罪，經最高法院70年度台上字第649號刑事判決判處徒刑確定在案，依國軍退除役官兵輔導條例（下稱輔導條例）第32條第2項規定，以民國102年8月29日輔貳字第1020060275號函（下稱退輔會102年8月29日函），通知上訴人自上開刑事判決確定日（70年2月20日）起，永遠停止榮民權益。被上訴人嗣依退輔會102年8月29日函，以102年9月5日新北處字第1020009291號函（下稱被上訴人102年9月5日函）通知上訴人溯自78年3月1日起停止就養，並請繳回所領就養給付新臺幣（下同）3,487,955元。因上訴人遲未繳回，被上訴人復以103年9月29日新北處字第1030010611號函（下稱被上訴人103年9月29日函），催請上訴人於文到30日內返還，逾期將移送強制執行。上訴人主張被上訴人102年9月5日函及103年9月29日函均為違法行政處分，提起訴願，遭決定駁回後，提起本件行政訴訟，請求撤銷訴願決定及上開2函；經原審法院就被上訴人102年9月5日函關於通知繳回就養給付部分及103年9月29日函部分，認非屬行政處分，不得提起撤銷訴訟為由，予以裁定駁回（因上訴人未提抗告已確定）；另就102年9月5日函關於停止就養部分則予以判決駁回。上訴人對於判決部分不服，續行本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
（一）國軍退除役官兵就養安置辦法（下稱就養安置辦法）第9條雖規定退除役官兵申請全部供給制安置就養者，應填具申請書，向戶籍地或居所地之榮民服務處申請，惟輔導條例並未再授權由榮民服務處為停止就養或申請准駁之管轄權，即仍應依輔導條例第3條及其施行細則第12條第2項規定，由榮民服務處函知退輔會核定之。故原處分由退輔會新北市榮民服務處作成，因其非權責機關，其所為請上訴人繳回所領就養給付，顯有違輔導條例之相關規定。
（二）退輔會既已停止上訴人之就養權益，對於就養給付之處理，應依輔導條例第4章就養規定辦理，即僅能對於溢領或誤領部分之就養給付，自日後發給之就養給付中扣抵，對於無從扣抵或扣抵不足額部分，自無法再要求上訴人返還。且輔導條例並無授權就養安置辦法可以自行訂定溢領或誤領就養給付部分，仍得於扣抵外另為執行；第33條雖有授權被上訴人擬定相關實施辦法，惟對於其授權之內容、範圍等，並不明確，故原處分欠缺法律依據，有違法律保留原則。
（三）上訴人於70年間因涉犯瀆職罪業經法院判決確定，縱然依退輔會認定上訴人所犯瀆職罪屬輔導條例第32條規定貪污罪之範圍，應停止上訴人榮民之權益，並依法向上訴人請求返還就養金，惟被上訴人竟於長達20多年的時間未向上訴人請求返還就養金，縱認被上訴人得向上訴人請求返還公法上之不當得利，其公法上之請求權，顯然多數已罹於時效而不得再行主張等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：上訴人因犯貪污罪被判處有期徒刑在案，依輔導條例第32條第2項規定，溯自判決確定日起，永遠停止其榮民權益，且不得申請全部供給制安置就養，應屬明知或可得而知，即有行政程序法第119條第3款規定信賴不值得保護之情形，被上訴人於查知相關事實後，依法核定停止就養，符合依法行政原則。上訴人主張被上訴人僅得請求回溯5年內所核發就養給付，不得全數追繳，被上訴人核定上訴人自78年3月1日起停止就養，則上訴人領受之就養給付348萬7,955元，係無法律上原因，構成不當得利，被上訴人對上訴人發生給付返還請求權，該請求權消滅時效自撤銷原處分生效時起算；其得請求返還之內容及範圍，係所受領之數額，而非僅得請求撤銷處分生效時回溯計算5年之數額，有法務部101年10月23日法律字第10103108190號函、94年8月25日法律字第0940024586號函參照等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
（一）輔導條例第33條已明白規定，本條例各項規定之實施細則及辦法，由退輔會及有關機關分別擬訂，報請行政院核定之。就養安置辦法第14條第1項第3款亦據以規定，經核定全部供給制安置就養之退除役官兵有前條第1項所定應停止安置就養之情形者，由榮民服務處或榮譽國民之家自查證屬實之次月1日起停發就養給付；溢領之就養給付應予返還。但有下列情形之一者，自事實發生之次月1日起停發就養給付：具有本條例第32條規定情形之一。是被上訴人核定停止上訴人之就養，係經法規之授權。上訴人主張原處分違反法律保留原則及授權明確性原則云云，尚非可採。
（二）上訴人因貪污案件判處徒刑確定，經退輔會依輔導條例第32條第2項規定，核定上訴人自判決確定日起，永遠停止榮民權益，被上訴人依上開就養安置辦法規定，核定上訴人停止就養，並無裁量空間，且所根據之事實，客觀上明白足以確認，依行政程序法第103條第5款規定，得不給予上訴人陳述意見之機會。又上訴人因犯貪污罪被判處有期徒刑在案，依輔導條例第32條第2項規定，溯自判決確定日起，永遠停止其榮民權益，且不得申請全部供給制安置就養，應屬明知或可得而知，即有行政程序法第119條第3款規定信賴不值得保護之情形，被上訴人於查知相關事實後，依法核定停止就養，符合依法行政原則。再者，行政法上請求權可行使時的認定，應解為自可合理期待權利人為請求時起算消滅時效，方屬合理。本件上訴人因貪污罪經退輔會以102年8月29日函停止其榮民權益，此外並無證據足以證明被上訴人在此之前即已得知上訴人因貪污罪遭判刑確定，故應認被上訴人收受退輔會上開函時，始可認其得行使權利。依此計算被上訴人之請求權時效，被上訴人以102年9月5日函，核定停止上訴人之就養，並未逾5年之請求權時效，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：
（一）被上訴人未提起一般給付之訴取得執行名義前，即將系爭就養金之請求，移送法務部行政執行署新北分署強制執行，原處分顯非僅為繳費之事實通知，實已侵害上訴人之財產權。且原處分並非行政執行法第11條所稱「依法令或本於法令之行政處分」，被上訴人請求上訴人返還不當得利，仍應提起一般給付訴訟為之，是原判決就上訴人針對原處分所為之前述之重要攻擊方法，未於判決理由中說明不予採納上訴人主張之意見，逕而駁回上訴人之請求，顯然有行政訴訟法第243條第2項第6款所定判決不備理由之違法。
（二）上訴人於原審係主張被上訴人請求上訴人返還就養金，不得以行政處分為之，須另行提起訴訟，詎原判決竟仍認本案之爭點為「被上訴人以原處分核定上訴人自78年3月1日停止就養，有無違誤」，顯然與上訴人前述主張之重要爭點明顯不符，而有顯然有行政訴訟法第243條第2項第6款所定判決理由矛盾之違法。
（三）上訴人針對被上訴人早已知悉得請求上訴人返還就養金之原因事實，業已提出臺灣高等法院檢察署（下稱高檢署）以96年5月1日函覆被上訴人之上訴人刑案紀錄簡覆表為證，原判決就該證據資料之內容何以無從認定係被上訴人行政法上請求權可行使之時點，於判決理由中均未交代說明，且上訴人於原審主張應準用民法第182條之規定，審酌請求返還不當得利時，上訴人所受領之就養金是否仍存在，是被上訴人請求上訴人應返還溯及自81年起之全部就養金，顯非適法，原判決就上訴人此一重要爭點，亦未加以審酌認定，原判決就此亦有判決不備理由之違法。
六、本院查：
（一）本件上訴人係不服被上訴人102年9月5日函及103年9月29日函，經訴願程序後，向原審法院提起撤銷訴訟；原審法院審理後，以被上訴人102年9月5日函之內容實包含【停止就養】（即處分書所載，溯自78年3月1日撤銷就養部分）及【請上訴人繳回所領就養給付合計348萬7,955元】兩部分，其中追繳已領就養給付348萬7,955元部分，僅係通知上訴人所應返還溢領就養給付之金額，為單純事實行為，並非行政處分；另被上訴人103年9月29日函，係重複告知上訴人自78年3月1日起停止就養，並應返還溢領之就養給付之單純事實敘述或理由之說明，亦非行政處分，均不得對之提起撤銷訴訟等由，將上訴人此部分之起訴，以於法不合，予以裁定駁回；另就上訴人請求撤銷核定上訴人自78年3月1日起停止就養部分，則為實體判決，此有原審法院104年度訴字第341號裁定及104年度訴字第341號判決可按。再核上訴人之上訴狀，明載係對原審法院104年度訴字第341號判決不服而提起本件上訴；因此，本件上訴僅能就停止就養處分之爭執為判斷，至102年9月5日函關於繳回就養給付及103年9月29日函之爭執部分，既經原審法院自程序上裁定駁回，上訴人縱有不服，應循抗告程序救濟，非本件上訴所得審究。依此，上訴意旨關於被上訴人102年9月5日函所為追繳就養給付係屬違法，及指摘原判決未就此部分予以論述等項主張，尚非本件上訴審理範圍。
（二）按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」為行政程序法第117條、第121條第1項所規定。該第121條第1項規定之2年期間係屬除斥期間性質，在於使法律關係早日確定，以維法秩序之安定；與消滅時效係適用於請求權者有別。同條所稱「知有撤銷原因」，依本院102年度2月份第2次庭長法官聯席會議決議：「行政程序法第121條第1項規定：『第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。』法文明示『知』為撤銷權除斥期間之起算點，在授益行政處分之撤銷，且其撤銷純係因法律適用之瑕疵時，尚非僅以原處分機關或其上級機關可得知悉違法原因時，為除斥期間之起算時點，仍應自有權撤銷之機關確實知曉原作成之授益行政處分有撤銷原因時，起算2年之除斥期間。又是否確實知曉有撤銷原因者，乃事實問題，自應具體審認。」
（三）次按輔導條例第1條規定：「國軍退除役官兵之輔導安置及其應享權益，依本條例之規定，其未規定者，適用其他法律。」第16條第1項規定：「退除役官兵身心障礙或年老，無工作能力者，應專設機構，採全部供給制或部分供給制安置就養；其就養標準，由輔導會擬訂，報請行政院核定之。」第32條第2項規定：「凡因內亂、外患、貪污或殺人罪經判處徒刑者，永遠停止其權益。」又就養安置辦法第1條規定：「本辦法依國軍退除役官兵輔導條例第16條、第17條及第33條規定訂定之。」第6條第2款規定：
「第4條第1項第3款、第4款所定退除役官兵申請安置就養，具有下列情形之一者，不予全部供給制安置就養：……
二、具有本條例第32條規定情形之一。」第9條第1項規定：「退除役官兵申請全部供給制安置就養者，應填具申請書，……向戶籍地或居所地之榮服處申請，榮服處應派員實地訪查，填具訪查紀錄，併同相關證明資料審查。」第13條第1項第2款規定：「經核定全部供給制安置就養之退除役官兵，有下列情形之一，經查證屬實者，應停止安置就養：……二、有第5條或第6條所定不予安置就養之情形。」第14條第1項但書第3款規定：「經核定全部供給制安置就養之退除役官兵有前條第1項所定應停止安置就養之情形者，由榮服處或榮家自查證屬實之次月一日起停發就養給付；溢領之就養給付應予返還。但有下列情形之一者，自事實發生之次月一日起停發就養給付；溢領之就養給付應予返還：……三、具有本條例第32條規定情形之一。
」另國軍退除役官兵全部供給制安置就養作業規定（下稱安置就養作業規定）第1點規定：「國軍退除役官兵輔導委員會（以下簡稱本會）為落實國軍退除役官兵就養安置辦法（以下簡稱本辦法）之執行，律定全部供給制安置就養之申請、審核相關作業流程，特訂定本規定。」第2點規定：「退除役官兵（以下簡稱榮民）全部供給制安置就養相關工作權責如下：㈠本會：就養政策制定、施政計畫審定、工作稽核考成及符合身心障礙就養基準之鑑定。㈡榮民服務處（以下簡稱榮服處）：安置就養申請案件之審查、准駁與停止就養之審查、核定及溢發款項之追繳；並負責核准外住就養榮民報到及服務照顧。㈢榮譽國民之家（以下簡稱榮家）：負責核准內住就養榮民報到、服務照顧與停止就養之審查、核定、溢發款項之追繳及調整安置機構之查證處理。」
（四）經查，上訴人為退除役官兵，前經退輔會核定自78年3月1日起就養安置；惟上訴人曾因對於職務上行為收受賄賂罪，經最高法院70年度台上字第649號刑事判決判處有期徒刑確定，退輔會因認上訴人有輔導條例第32條第2項所定情形，以102年8月29日函核定上訴人溯自判決確定日（70年2月20日）起，永遠停止榮民權益，並以副本通知被上訴人等情，為原審認定之事實，復有退輔會102年8月29日函可佐，且上訴人對退輔會上開處分函所提行政救濟，並經原審法院103年度訴字第389號及本院104年度判字第24號判決駁回上訴人之起訴及上訴確定在案。上訴人既有上揭輔導條例第32條第2項所定情形，依上開就養安置辦法第6條第2款規定，本不應給予全部供給制安置就養，則原核准上訴人就養安置申請之授益處分，自屬違法，依行政程序法第117條規定，被上訴人本於其依上開安置就養作業規定第2點㈡所定權責，依就養安置辦法第14條第1項但書第3款規定，以102年9月5日函核定上訴人自78年3月1日起停止就養（實即撤銷原核准就養安置申請之處分），雖非無據。
（五）惟按行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將前項判斷而得心證之理由，記明於判決，行政訴訟法第189條定有明文。是行政法院認定事實應憑調查所得之證據，就證據與事實之關聯性如何，其證明力之有無，形成心證之理由，記明於判決理由項下。如未說明所憑證據足供證明事實之心證理由，或就當事人提出之證據摒棄不採，又未說明不採之理由，其判決即屬同法第243條第2項第6款之判決不備理由，當然違背法令。又依行政訴訟法第125條第1項及第133條所規定行政訴訟之職權調查原則，法院必須充分調查為裁判基礎之事證以形成心證，法院在對全辯論意旨及調查證據之結果為評價時，應遵守兩項要求，一是「訴訟資料之完整性」，二是「訴訟資料之正確掌握」。前者乃所有與待證事實有關之訴訟資料，都必須用於心證之形成而不能有所選擇，亦即法院負有審酌與待證事實有關之訴訟資料之義務，如未審酌亦未說明理由，即有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定，及判決不備理由之違背法令。
（六）上訴人於原審即主張被上訴人（應係退輔會）96年就發函高檢署詢問上訴人犯罪情形，高檢署於96年間即檢附刑案紀錄簡覆表回覆告知上訴人有瀆職犯罪紀錄，被上訴人斯時已知道上訴人因瀆職罪遭判刑確定之事，另依行政院國軍退除役官兵輔導委員會全部供給制安置就養退除役官兵驗證作業規定（下稱驗證作業規定），被上訴人每年驗證作業，要向財政部及內政部調取相關資料，進行就養條件之比對查證，應早已知悉上訴人是否符合就養條件等項，有原審法院104年5月26日準備程序筆錄可稽，上訴人上開主張應含有對系爭停止就養處分是否逾撤銷除斥期間之意旨。而參驗證作業規定第2、4、5點規定，確有退輔會每年定期協調財政部及內政部調取就養榮民之就養條件相關資料，進行比對查證，如有不符就養條件者，即由各該服務或安養機構進行後續之通知、訪查、輔導申復、審查等處置；另上訴人亦於原審提出高檢署96年5月1日檢資登字第0969007501號函文及檢附之刑案紀錄簡覆表（原審卷第115頁至第117頁）為證。是被上訴人或其上級機關退輔會，是否有因每年驗證作業，及96年向高檢署函查知結果，獲取上訴人曾因瀆職罪遭判刑確定，而不符就養安置條件，致原核准就養安置申請處分為違法之情形；若然，則被上訴人遲至102年9月5日始作成將原核准就養安置申請予以撤銷之處分，是否與行政程序法第121條規定有違，即值研求，且為法院應依職權調查之事項。乃原審未能就上訴人此項主張及舉證，詳查確認本件有權撤銷原核准上訴人就養授益處分之被上訴人及其上級機關退輔會，何時確實知曉原作成之授益行政處分有撤銷原因，進而為本件停止就養處分（即撤銷原核准就養安置申請之處分），有無於行政程序法第121條所定2年除斥期間內為之；竟僅以上訴人係經退輔會以102年8月29日函停止其榮民權益，此外並無證據足以證明被上訴人在此之前即已得知上訴人因貪污罪遭判刑確定，並認停止就養係屬公法上請求權，而有消滅時效之適用，本件請求權應自被上訴人收受退輔會上開函時，始可認其得行使權利，至被上訴人以102年9月5日函核定停止上訴人之就養，並未逾5年請求時效，為其判決理由，揆諸前開規定及說明，自有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定，及判決不備理由之違背法令。況且消滅時效係適用於請求權，而本件則為被上訴人基於原處分機關之地位，依行政程序法第121條所規定對違法之行政處分為撤銷之撤銷權，應適用除斥期間之規定，無消滅時效之適用，原判決適用時效消滅規定，認本件請求權未罹於時效，亦有判決不適用法規或適用不當之違誤。
（七）綜上所述，原判決有不適用法規或適用不當及判決不備理由之違背法令事由，是上訴人求予廢棄，為有理由。因原判決違背法令影響判決結果，自應由本院將原判決廢棄。又本件尚有事證未明，本院無從自為判決，有由原審法院再為調查審認之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 9 月 1 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 樹 埔法官 沈 應 南法官 楊 得 君法官 江 幸 垠以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 9 月 2 日
書記官 葛 雅 慎