最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第452號上 訴 人 何夢婷即合康連鎖藥局訴訟代理人 魏順華 律師被 上訴 人 衛生福利部中央健康保險署代 表 人 李伯璋訴訟代理人 景玉鳳 律師上列當事人間全民健康保險事件，上訴人對於中華民國105年3月24日臺北高等行政法院104年度訴字第1754號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人何夢婷即合康連鎖藥局，於民國103年11月26日向被上訴人申請特約，經被上訴人查核，上訴人曾於新竹市○區○○路0段000號同址設立合康藥局，前因虛報藥事服務費及藥費之事，經改制前行政院衛生署中央健康保險局（下稱改制前健保局，於102年7月23日改制為被上訴人）於100年2月23日及102年1月9日分別處以停止特約1個月及終止特約1年，該藥局負責藥事人員於前述停止特約及終止特約期間，對保險對象提供之藥事服務費用，不予支付。被上訴人認上訴人有設於同址之機構最近5年內受停約或終止特約2次以上，及有停約執行完畢後5年內，再受終止特約之情事，依全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法（下稱健保醫事服務機構管理辦法）第5條第1項第1款及第3款規定，以103年12月11日健保桃字第0000000000號函（下稱系爭函）通知不予特約。上訴人不服，申請複核，未獲變更。上訴人申請爭議審議，經衛生福利部審定駁回。上訴人猶不服，提起訴願，亦遭決定駁回，提起訴訟，經原審判決駁回。
二、上訴人起訴主張：（一）被上訴人系爭函係引用健保醫事服務機構管理辦法第5條第1項規定作為核駁上訴人申請特約之法令根據，惟上訴人在停約執行完畢後5年內，僅再次受終止特約裁處1次，未達違約累計2次以上，被上訴人就法令之解釋適用容有誤解。（二）被上訴人裁處上訴人終止特約1年，且於1年內不得再申請特約。然上訴人於終止特約1年執行完畢，已就相關人員及醫事服務事項加以安排，向被上訴人為特約申請，被上訴人以上訴人符合健保醫事服務機構管理辦法第5條第1項第1款及同條項第3款規定，於5年內不再特約而予核駁。與被上訴人102年1月9日以健保查字第0000000000A號函裁處核定所謂「即終止特約，1年內不得再申請特約」之行政行為不一致，使上訴人遭受不能預見之損害，違反信賴保護原則等語，求為判決：1.先位聲明：原處分（即系爭函）、複核決定、爭議審定及訴願決定均撤銷。2.備位聲明：被上訴人應依上訴人103年11月26日之申請，與上訴人締結全民健康保險特約醫事服務機構合約。
三、被上訴人則以：（一）健保醫事服務機構管理辦法於99年9月5日增訂第5條規定，已規定申請特約之機構或其負責醫事人員受停約執行完畢後，再受終止特約1次或再受應停約2次以上，即應受10年內不予特約之處分。該條第1項第1款及第3款，嗣於101年12月28日修訂，惟並未改變不予特約之要件，僅將不予特約之期間由10年縮短為5年。上訴人於100年2月23日受停止特約1個月（執行期間為100年5月1日至31日），並於102年1月9日再受終止特約1年之處分；上訴人顯然於執行完畢後5年內（即105年5月30日前）再受終止特約1次之處分，被上訴人自得依系爭條款作成5年內不予特約之處分。（二）被上訴人已於102年1月9日健保查字第0000000000A號函說明欄中第6項中明載健保醫事服務機構管理辦法第5條規定。上訴人應知悉同址之機構最近5年內，受停約或終止特約2次以上，或伊於停約執行完畢後5年內，再次受終止特約或停約2次以上，將受5年內不予特約之處分，上訴人本無從產生信賴基礎，自不得主張適用信賴保護原則等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依全民健康保險法第66條第1項授權訂定發布之健保醫事服務機構管理辦法，核未逾越授權範圍，亦與母法意旨並無牴觸，應可援用。關於上開法令規定「以上」者，參酌刑法第10條第1項、社會秩序維護法第5條規定及法務部91年1月30日法律決字第0910003481號、103年12月19日法律字第10303514570號函釋意旨，解釋上自應包含該本數計算。（二）依司法院釋字第533號解釋意旨，上訴人申請與被上訴人締結內容為特約藥局之全民健康保險特約醫事服務機構合約，性質上屬行政契約。被上訴人認上訴人有健保醫事服務機構管理辦法第5條第1項第1款及第3款規定之事由而不予特約，其拒為契約之承諾，以系爭函通知上訴人，系爭函非對外直接發生法律效果之單方行政行為，非屬行政處分。上訴人先位聲明誤以系爭函為行政處分，而提起撤銷訴訟，請求：撤銷原處分（即系爭函）、複核決定、爭議審定及訴願決定，自無可採。（三）上訴人備位聲明訴請被上訴人依其103年11月26日之申請，與其締結全民健康保險特約醫事服務機構合約，為一般給付訴訟。上訴人之負責藥事人員何夢婷曾於新竹市○區○○路0段000號同址設立合康藥局（負責藥事人員同為何夢婷），前有虛報藥事服務費及藥費之情事，經改制前健保局分別於100年2月23日以健保桃字第1003011314號函核處停止特約1個月（執行期間為100年5月1日至31日），及於102年1月9日以健保查字第0000000000A號函核處終止特約1年（執行期間為102年10月1日至103年9月30日），該藥局負責藥事人員於前述停止特約及終止特約期間，對保險對象提供之藥事服務費用，不予支付，該2處分均已確定。是被上訴人認定上訴人有設於同址之機構最近5年內受停約或終止特約2次以上，及負責醫事人員何夢婷有停約執行完畢後5年內，再受終止特約之情事，依健保醫事服務機構管理辦法第5條第1項第1款及第3款規定不予特約，並以系爭函通知上訴人，自非無據。（四）健保醫事服務機構管理辦法於99年9月15日修正時新增第5條規定，其第1項第3款原規定：「申請特約之機構或其負責醫事人員有下列情事之一者，10年內不予特約：三、有受停約執行完畢後，再受終止特約或再受應停約2次以上之紀錄。」即受停約執行完畢後，「再受終止特約」或「再受停止特約2次以上」之情形，即該當不予特約之要件。上開條款嗣於101年12月28日修正，僅係將不予特約之期間由10年縮短為5年，並未變更不予特約要件之實質內容。是上開條項第3款文字雖有修正，仍應解釋為停約執行完畢後5年內再次受「終止特約」或「停約2次以上」，即該當不予特約之要件，與修正前之原意相同。至於同條項第1款係規定「同址之機構最近5年內，受停約或終止特約2次以上」，其係以「同址之機構」為前提，且終止特約之違約情節亦較停約事由重大（健保醫事服務機構管理辦法第38條至第40條參照），該款後段自應解釋為「受停約或終止特約」2次以上，與同條項第3款規定構造有所不同，非可相互比擬。健保醫事服務機構管理辦法第5條第1項不予特約規定，係規範被上訴人審查特約申請案之消極要件，與改制前健保局於102年1月9日核定合康藥局終止特約1年，係就該特約藥局當時違約情形所為之裁處，本屬二事，自無違反信賴保護原則之情事等語，因之駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：（一）健保醫事服務機構管理辦法並無類似刑法第10條第1項及社會秩序維護法第5條之規定，亦無準用之明文。原判決引用該有明文規定之法律與法務部函釋，逕為不利上訴人之認定，判決不備理由兼適用法規不當。（二）依健保醫事服務機構管理辦法第50條第1項、第45條第2項規定，同法第5條第1項第3款採違約累計，迺原審判決認該第5條第1項第3款僅需再次受有「終止特約1次」或「停止特約2次」之情形，即符合不予特約之消極要件，亦不無適用法規不當兼不適用法規之違法。（三）被上訴人102年1月9日健保查字第0000000000A號函，係裁處上訴人自終止特約1年內不得再申請特約，並於1年期滿而上訴人申請特約時，已受理在案，嗣後始函復不符申請特約之要件，尚難謂無違反信賴保護原則。且深究該函文之說明欄第六項：「…爰貴藥局或負責藥事人員爾後應予注意，以免5年內不予特約，併予敘明。」，益徵被上訴人亦認第2次違約處分終止特約1年後，不會有5年內不予特約之處分，否則不致有前揭附敘文字。（四）上訴人101年第2次違約本僅需處分停約1個月，但被上訴人根據健保醫事服務機構管理辦法第40條第1項第1款予以終止特約1年，已然因100年之第1次違約而加重處分終止特約1年。如是，不無就上訴人相同之違約行為，先後為終止特約1年與終止特約5年之處分，則在處罰性質、種類相同，而前處分終止特約1年亦已達行政目的等情況下，依照司法院釋字第530號解釋意旨之精神，有無再另為本件終止特約5年之處罰，非無研求之餘地。則原審判決就被上訴人核定5年內不予特約，是否有違反「一事不二罰」原則，而影響上訴人締結行政契約之權利，恝然不論，亦有判決不適用法則兼理由不備之違法等語。
六、本院查：
（一）按全民健康保險法第66條第1項規定：「醫事服務機構得申請保險人同意特約為保險醫事服務機構，得申請特約為保險醫事服務機構之醫事服務機構種類與申請特約之資格、程序、審查基準、不予特約之條件、違約之處理及其他有關事項之辦法，由主管機關定之。」依上開授權所訂定發布之健保醫事服務機構管理辦法第5條第1項第1款及第3款規定：「申請特約之醫事機構或其負責醫事人員有下列情事之一者，於5年內不予特約：一、同址之機構最近5年內，受停約或終止特約2次以上。…三、停約執行完畢後5年內，再次受終止特約或停約2次以上。」所謂「以上」係包含本數計算本為一般常識，且有刑法第10條與社會秩序維護法第5條之規定，及法務部91年1月30日法律決字第0910003481號函足參。上訴意旨謂上開條款所定「2次以上」是否含本數，健保醫事服務機構管理辦法並無類似刑法第10條第1項及社會秩序維護法第5條之規定，亦無準用之明文，原判決適用法規不當，自無可採。另按上開管理辦法第47條第1項及第2項復規定：「保險醫事服務機構受停約或終止特約，其負責醫事人員或負有行為責任之醫事人員，於停約期間或終止特約之日起1年內，對保險對象提供之醫事服務費用，不予支付。」「前項受不予支付處分之醫事人員，其所受之處分視為受停約或終止特約之處分。」核均未逾越授權範圍，亦與母法意旨並無牴觸，本件應可援用。
（二）復按就中央健康保險局對於與其有全民健康保險特約之醫事服務機構所為之停止特約，其核定性質是否為行政處分。業經本院95年7月份庭長法官聯席會議（二）決議：「
（一）按政府實施全民健康保險，以提供全民醫療保健服務為目的。醫療保健之服務，依全民健康保險法規定，係由保險人特約保險醫事服務機構對於被保險人提供之。為健全保險醫事服務機構對於被保險人提供完善之醫療保健服務，全民健康保險法第55條第2項授權主管機關訂定『健保醫事服務機構管理辦法』以為規範，為法規命令。次
按『前項保險醫事服務機構之特約、管理辦法由主管機關定之。』、『本辦法依全民健康保險法第55條第2項規定訂定之』、『保險醫事服務機構於特約期間有下列情形之一者，保險人應予停止特約1至3個月，或就其違反規定部分之診療科別或服務項目停止特約1至3個月：…』、『保險醫事服務機構受停止或終止特約者，其負責醫事人員或負有行為責任之醫事人員，於停止特約期間或終止特約之日起1年內，對保險對象提供之醫療保健服務，不予支付。…』分別為全民健康保險法第55條第2項、健保醫事服務機構管理辦法第1條、第66條、第70條所明定。由上揭規定可知，保險醫事服務機構於特約期間，有特定情事者，保險人應予停止特約一定期間。此項公法上應處罰之強制規定有規範保險人及保險醫事服務機構之效力，非得以行政契約排除其適用，即使中央健康保險局與保險醫事服務機構間於合約中將之列入條款以示遵守，無非宣示之性質，乃僅係重申保險醫事服務機構如有上述違法情事時，中央健康保險局即應依前揭規定予以停止契約部分之旨而已，並無有使上開應罰之公法上強制規定作為兩造契約部分內容之效力保險醫事服務機構一有該特定情事，保險人即應依上開規定予以停止特約之處置。保險人之所為，單方面認定保險醫事服務機構有無該特定情事，單方面宣告停止特約之效果，並無合約當事人間容許磋商之意味，乃基於其管理保險醫事服務機構之公權力而發，應認為行政處分，而非合約一方履行合約內容之意思表示。是以保險醫事服務機構如有不服，應循序提起撤銷訴訟以為救濟。（二）另參酌依上揭規定可知，上開停止特約核定，受停止特約核定影響之人，除保險醫事服務機構外，亦有可能是負責醫事人員或負有行為責任之醫事人員，該等人員乃保險醫事服務機構之受僱醫事人員，並非與中央健康保險局簽訂契約之當事人，中央健康保險局與保險醫事服務機構所訂定之合約僅能拘束中央健康保險局與保險醫事服務機構當事人間之約定，無法涵蓋健保醫事服務機構管理辦法第70條對於該醫事人員於停止特約期間亦不予給付之範疇，該停止特約核定乃直接影響上揭醫事人員至其他醫事服務機構服務時，健保給付與否之問題。則若非行政處分性質，何以中央健康保險局亦得就該等人員於停止特約期間，對保險對象提供之醫療保健服務不為給付。核此乃有剝奪保險醫事服務機構及負責醫事人員及負有行為責任醫事人員請求醫療保健服務給付之法律效果，屬不利益處分，應係就公法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之單方行使公權力之行為，自應為行政處分。（三）又參以依上揭法條可知，停止特約期間乃為1至3個月，通常中央健康保險局與保險醫事服務機構間所訂定之合約內亦重述停止特約期間為1至3個月，然稽之上揭法條內及合約內對於究於何種情形下，中央健康保險局得予停止特約期間若干，並未予以明訂，而中央健康保險局最終決定該停止特約期間，乃係行政裁量之結果，此非合約具體規定結果，更可說明此為行政處分性質。」在案，參其意旨，則本件被上訴人不予特約的處分，具有剝奪保險醫事服務機構及醫事人員於該不予特約期間，對全民健康保險對象提供醫療服務而向保險人請領醫療費用給付權利之法律效果，其目的在排除因該保險醫事服務機構從事特定違規（即違約）行為所發生對於國民健康之危害或全民健康保險財務的風險，並防止該危害或風險之發生及擴大，故屬具有「保全性質」之措施，其性質亦應認屬管制性不利行政處分。上訴人不服被上訴人不予特約之核定而提起行政訴訟，上訴人係欲申請為保險醫事服務機構，依全民健康保險法及健保醫事服務機構管理辦法等相關規定，須經被上訴人審核合格後，始得簽訂契約，故須提起課予義務訴訟始能滿足其請求，上訴人於原審原僅提起撤銷訴訟，聲明為「訴願決定、爭議審定、複核決定及原處分均撤銷。」，自無法達成訴訟目的，經原審審判長於言詞辯論時為闡明，上訴人因而將其訴之聲明變更為，先位訴之聲明為「訴願決定、爭議審定、複核決定及原處分均撤銷。」備位聲明：被上訴人應依上訴人103年11月26日之申請，與上訴人締結全民健康保險特約醫事服務機構合約。核其訴之聲明真意應為「訴願決定、爭議審定、複核決定及原處分均撤銷。被上訴人就上訴人103年10月21日全民健康保險特約診所申請案，應作成准許之行政處分」之課予義務訴訟。
（三）上訴人之負責藥事人員何夢婷曾於新竹市○區○○路0段000號同址設立合康藥局（負責藥事人員同為何夢婷），前有虛報藥事服務費及藥費之情事，經改制前健保局分別於100年2月23日以健保桃字第0000000000號函核處停止特約1個月（執行期間為100年5月1日至31日），及於102年1月9日以健保查字第0000000000A號函核處終止特約1年（執行期間為102年10月1日至103年9月30日），該藥局負責藥事人員於前述停止特約及終止特約期間，對保險對象提供之藥事服務費用，不予支付，該2處分均已確定，為原審依職權認定之事實。是被上訴人認上訴人有同址之機構最近5年內受停約或終止特約2次以上，及負責醫事人員何夢婷有停約執行完畢後5年內，再受終止特約之情事，以系爭函通知上訴人不予特約，依上開規定及說明，自非無據。
（四）原判決已論明健保醫事服務機構管理辦法於99年9月15日修正時新增第5條規定，其第1項第3款原規定：「申請特約之機構或其負責醫事人員有下列情事之一者，10年內不予特約：…三、有受停約執行完畢後，再受終止特約或再受應停約2次以上之紀錄。」即受停約執行完畢後，「再受終止特約」或「再受停止特約2次以上」之情形，即該當不予特約之要件。上開條款嗣於101年12月28日修正為：「三、停約執行完畢後5年內，再次受終止特約或停約二次以上。」立法理由為：「1.機構修正為醫事機構。2.為達擇優特約目的，第1項、第2項及第4項之不予特約修正為5年。3.為使語意明確，爰酌作文字修正，並未變更其實質內容。」，僅係將不予特約之期間由10年縮短為5年，並未變更不予特約要件之實質內容。是上開條項第3款文字雖有修正，仍應解釋為停約執行完畢後5年內再次受「終止特約」或「停約2次以上」，即該當不予特約之要件，與修正前之原意相同。至同條項第1款係規定「同址之機構最近5年內，受停約或終止特約2次以上」，其係以「同址之機構」為前提，且終止特約之違約情節亦較停約事由重大（健保醫事服務機構管理辦法第38至40條參照），該款後段自應解釋為「受停約或終止特約」2次以上，與同條項第3款規定構造有所不同，非可相互比擬。經核並無違誤。上訴意旨謂依健保醫事服務機構管理辦法第50條第1項、第45條第2項規定，同法第5條第1項第3款採違約累計，原判決認該第5條第1項第3款僅需再次受有「終止特約1次」或「停止特約2次」之情形，即符合不予特約之消極要件，亦不無適用法規不當兼不適用法規之違法，尚無可採。
（五）又原判決亦已說明健保醫事服務機構管理辦法第5條第1項不予特約規定，係規範被上訴人審查特約申請案之消極要件，與改制前健保局於102年1月9日核定合康藥局終止特約1年，係就該特約藥局當時違約情形所為之裁處，本屬二事，上訴人主張改制前健保局102年1月9日僅裁處終止特約1年，並未指明5年內不予特約，其於終止特約1年執行完畢後，申請特約時，被上訴人始稱5年內不予特約，顯已違反信賴保護原則云云，亦不足取。上訴意旨復主張被上訴人102年1月9日健保查字第0000000000A號函，係裁處上訴人自終止特約1年內不得再申請特約，並於1年期滿而上訴人申請特約時，已受理在案，嗣後始函復不符申請特約之要件，尚難謂無違反信賴保護原則等詞，亦非足取。
（六）如前（二）所述，本件不予特約的處分，其性質屬管制性不利行政處分，而非對於違反行政法上義務而可歸責之行為，所施予應報性處罰性質之行政罰；上訴意旨主張上訴人101年第2次違約本僅需處分停約1個月，但被上訴人根據健保醫事服務機構管理辦法第40條第1項第1款予以終止特約1年，已然因100年之第1次違約而加重處分終止特約1年。不無就上訴人相同之違約行為，先後為終止特約1年與終止特約5年之處分，在處罰性質、種類相同，而前處分終止特約1年亦已達行政目的等情況下，依司法院釋字第530號解釋意旨之精神，有再另為本件終止特約5年之處罰之不當。原判決就被上訴人核定5年內不予特約，是否有違反「一事不二罰」原則，而影響上訴人締結行政契約之權利，未予說明，有不適用法則之違法，亦尚不足採。
（七）綜上，原判決維持原處分、複核、審定及訴願決定，駁回上訴人之訴，其理由中認被上訴人不予特約，其拒為契約之承諾，以系爭函通知上訴人，該系爭函非對外直接發生法律效果之單方行政行為，非屬行政處分；上訴人備位聲明訴請被上訴人依其103年11月26日之申請，與其締結全民健康保險特約醫事服務機構合約，為一般給付訴訟等之論述部分，理由雖有不當，惟結論尚無二致，仍應予以維持。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 9 月 1 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 鄭 小 康法官 林 文 舟法官 姜 素 娥法官 黃 淑 玲以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 9 月 1 日
書記官 楊 子 鋒