最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第467號上 訴 人 台灣土地開發股份有限公司代 表 人 邱復生訴訟代理人 羅明通 律師
李書孝 律師被 上訴 人 花蓮縣政府代 表 人 傅崐萁訴訟代理人 吳秋樵 律師
林武順 律師上列當事人間有關土地登記事務事件，上訴人對於中華民國105年1月7日臺北高等行政法院103年度訴字第1702號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人於民國77年11月16日與被上訴人簽訂「合作開發光華工業區協議書」（下稱系爭協議書），以合作方式辦理花蓮縣光華工業區（現更名為花蓮縣光華樂活創意園區，下稱系爭園區）之開發工作，雙方合作模式：甲方（即被上訴人）之工作及權責為負責辦理系爭園區之土地取得、地籍整理等工作；乙方（即上訴人）之工作及權責為負責籌措系爭園區開發所需之土地取得及工程費等各項經費為本開發案債權債務之主體並負盈虧責任。嗣系爭協議書之開發期程屆滿，上訴人以102年11月20日102營運工業字第002657號函（下稱102年11月20日函），請求被上訴人依產業創新條例第47條規定，就區內未出售土地擇定以「囑託登記土地」方式處理，並獲被上訴人102年12月16日府建商字第1020231232號函（下稱系爭函或系爭處分）復以「主旨：有關貴公司為花蓮光華樂活創意園區（以下簡稱本園區）未售土地建議囑託登記一案，詳如說明，請查照。說明：一、依據貴公司102年11月20日102營運工業字第002657號函及產業創新條例第47條第2項第2款辦理。二、本府原則同意以產業創新條例第47條2項第2款囑託登記規定，處理本園區未售土地，惟貴公司仍需完全履行開發契約義務（如支付本府百分之二十之開發代辦費及完成後期污水管線建置）並依法完成開發成本法定查核程序，涉及後續公共設施維管等部分，本府將與貴公司另擇期召開會議進行研議。」上訴人先後再以103年4月9日103營運工業字第000882號函、103年5月27日103營運工業字第001361號函、103年7月24日103營運工業字第001981號函催請被上訴人辦理系爭園區內如原判決附表所示47筆未出售土地（下稱系爭土地）之登記事項，均未獲置理，上訴人乃依行政訴訟法第8條第1項規定，提起訴訟，經判決駁回，遂提起本件上訴。
二、本件上訴人主張：上訴人102年11月20日函，係請求被上訴人選擇以產業創新條例第47條第2項第2款囑託登記之方式處理系爭土地或基於雙方契約關係所為之要約，而被上訴人系爭函亦稱：「本府原則同意以產業創新條例第47條第2項第2款囑託登記規定，處理本園區未售土地」等語，清楚表明其決定依上開規定以囑託登記方式處理系爭土地，亦即被上訴人已就上訴人提出之要約為承諾之意思表示，且自雙方往來文件以觀，就公法上法律關係之設定，確已達成合意，符合行政契約之要式性，成立契約關係，被上訴人自應依產業創新條例第47條第2項第2款規定作成囑託登記之行政行為，始為適法。是若被上訴人再改依產業創新條例第47條第2項第1款規定以支付合理價格予上訴人之方式處理，即有違反信賴保護原則。又行政機關與人民締結行政契約，約定人民自行出資購買取得之不動產，委由機關出名，而登記於機關名下，核契約給付之標的屬勞務之提供，兩造間之契約性質上屬於公法上不動產借名登記之無名契約。基此，系爭協議書第3條第3項約定將上訴人取得實質所有權之系爭土地委由被上訴人出名辦理土地所有權登記之相關事項，實無違反獎勵投資條例（業於80年1月30日廢止）相關規定。且上訴人於系爭協議書簽訂當時係屬省營機構，其股權結構並未包括私人股權在內，應認與公法人相當，則系爭協議書約定系爭土地經被上訴人辦理徵收後由上訴人取得土地之實質所有權，並無違反獎勵投資條例或土地徵收條例之規定，與土地徵收之精神無違云云。為此，求為判決：（一）先位聲明：被上訴人應囑託花蓮縣花蓮地政事務所就系爭土地辦理所有權移轉登記予上訴人。（二）備位聲明：被上訴人應將系爭土地之所有權移轉登記予上訴人。
三、被上訴人則以：系爭土地連同已標售部分之土地，原為國有土地，嗣經被上訴人函請財政部依獎勵投資條例施行細則（業於80年4月24日廢止）第78條規定作價提供開發，經核准後，乃將該土地移轉登記為縣有，係經法定程序取得系爭土地所有權登記，並無借名登記之情事。至於系爭協議書第3條第3項約定，顯與法律規定不符，應屬無效。又產業創新條例第47條第2項第1款及第2款規定，乃主管機關行使裁量權優先順序之關係，被上訴人認為以該條項第1款規定辦理為當，並於104年7月30日、104年9月1日函知上訴人，上訴人即不得再要求被上訴人依同條項第2款規定辦理。就被上訴人歷次公文記載以觀，雖有表達原則上參考產業創新條例第47條第2項第2款之方式處理系爭土地，惟仍有諸多細節需再研議，應尚未達到要約或承諾之程度，上訴人應無公法上契約請求權足以行使。且兩造迄今並未針對移轉系爭土地及上訴人之各項義務簽立書面契約，既未符合要式性，當然不生效力云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按公法契約於行政主體與他造當事人就約定之內容達成協議，因意思表示合致而成立。而公法契約與私法契約之區別，係以其發生公法或私法上權利義務變動之效果為斷。對具體之契約予以判斷時，原則上應以其約定內容亦即所謂契約標的為準。上訴人與被上訴人於77年11月16日簽訂系爭協議書，綜觀該內容，乃被上訴人依據當時有效施行之獎勵投資條例第3章「工業用地取得」規定（含其施行細則），計畫開發工業用地為工業區，而依該條例第60條及相關規定與上訴人達成協議，訂立系爭協議書，委託上訴人以合作方式，共同辦理系爭工業區之開發工作，並約定雙方工作範圍及權責劃分、工作程序。開發完成後收入價款之處理為經奉核定之開發代辦費用，上訴人分配百分之80，被上訴人分配百分之20，並由上訴人按工業區土地已銷售比例分4次撥付，其中50%撥付花蓮縣工業發展投資策進會以作為發展地方工業之用，50%撥付被上訴人統籌發展地方之用及系爭協議書經兩造雙方換文同意生效並會銜呈報前臺灣省政府備查見證等公益與行政監督等特色，由以上訂約整體目的為獎勵投資，加速經濟發展，及約定之給付內容與效力綜合判斷，系爭協議書應屬公法契約（行政契約）甚明。㈡獎勵投資條例於80年1月30日經行政院公告廢止，另制定產業創新條例，該條例第68條則規定在獎勵投資條例廢止後，依原獎勵投資條例編定之工業用地或工業區，其土地之取得、租售、使用及管理，得以適用產業創新條例規定。而中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關委託公民營事業以自籌資金方式所開發之產業園區，因區內土地及建築物係由受託之公民營事業出資取得，並分別登記為國有或直轄市、縣（市）有，為解決開發契約期程屆期時所生區內未出租或未出售土地處理問題，產業創新條例第47條第2項爰規定相關處理機制。是開發契約期程屆滿時，受託之公民營事業就產業園區內未出租售之土地或建築物，得依產業創新條例第47條第2項規定向行政機關提出申請，請求為裁量處分，行政機關對該等申請，亦應以行政處分方式，依選擇裁量權作成准否之處分。又產業創新條例第47條第2項就產業園區內未出售土地應如何處理，使主管機關享有自由形成之空間，容許行政機關審酌具體個案而得選擇作成該條項第1、2款不同法律效果之行政處分，係屬以擇一方式所為裁量處分。主管機關於不違反行政處分之目的及具有正當合理關聯下，自得依其裁量權限及裁量結果，對於系爭土地申請處理方式所為之處分附加條款。㈢經查，觀諸上訴人102年11月20日函及系爭函，上訴人係主張開發契約期程屆滿，就系爭園區內未出租售之系爭土地，依產業創新條例第47條第2項規定向行政機關提出申請，請求行政機關擇定為囑託登記，被上訴人之函復則係有條件同意，故被上訴人前揭函原則同意依產業創新條例第47條第2項第2款囑託登記規定處理系爭園區未售土地，顯係對上訴人之申請囑託登記系爭土地之特定事件所為之主要規制，而為行政處分。被上訴人另以：「惟上訴人仍須完全履行開發契約義務（如支付本府百分之20之開發代辦費及完成後期污水管線建置）並依法完成開發成本法定查核程序，涉及後續公共設施維管等部分，本府將與貴公司另擇期召開會議進行研議。」等語，則係以附加規定對主要規制予以補充或限制，即行政處分之附款，是系爭函應屬附停止條件之授益行政處分。原審法院已闡明法律關係請兩造表示意見，惟上訴人仍主張系爭函為行政契約，被上訴人則抗辯係附有條件之觀念通知云云，均非可採。且系爭處分所為上開附款要求，其所欲達成塑造良好之產業發展環境，協助產業持續創新，提升產業競爭力，並作為工業生產直接或相關行業使用，以改善花蓮縣產業環境，提升產業競爭力之目的相符合，具有正當合理之關聯。因而被上訴人在裁量範圍內於系爭處分附加合理關聯之條件自為合法。㈣系爭處分於說明二所為附款具有實質之規制內容，並對上訴人設定一定之作為義務，非僅在重複法律原已明文規定的義務內容，或提醒上訴人注意不得違反法令之教示規定，自屬行政程序法第93條第2項第2款之條件，且係屬停止條件，於條件未成就前系爭處分本不生內部效力，待停止條件成就，系爭處分發生外部效力後，始有依系爭處分而囑託登記機關辦理轉移登記系爭土地予上訴人之事實行為。然依兩造後續往返之函文內容觀之，被上訴人於系爭處分作成後，對於上訴人所提書面承諾，被上訴人於內部研議後已函復上訴人：「因本案牽涉範圍複雜，本府將另行研商後再函復」，且就附款所定之停止條件部分，尚有環保中心用地未移交、後期公共設施維護管理2年部分尚未起算進行、後期生活污水管線修復工程部分尚未施作、開發成本雖已核定但尚未實際支付任何費用等條件未成就，是系爭處分於附款條件未成就前，自不生其外部效力。上訴人雖主張因被上訴人未配合辦理，致有上訴人尚未辦理附款所定之條件云云。惟依上兩造並未就附款部分達成一致，以致停止條件未成就，且上訴人復未舉證證明被上訴人有以不正當行為阻其條件之成就，亦難依行政程序法第149條準用民法第101條第1項規定，視為條件已成就。況被上訴人於附款條件未成就後，已於104年7月30日及104年9月1日函知上訴人，擇定就未出售系爭土地依產業創新條例第47條第2項第1款規定，按合理價格支付上訴人，而與系爭處分有所不同，上訴人自不得依系爭處分而為本件之請求。又系爭處分因附款之條件未成就，致未生行政處分之外部效力，系爭處分並未發生依產業創新條例第47條第2項第2款擇定囑託登記系爭土地予上訴人之效力，從而上訴人依行政訴訟法第8條規定，請求被上訴人應囑託花蓮縣花蓮地政事務所就系爭土地辦理所有權移轉登記予上訴人，難認有理由。㈤按借名登記契約係由借名者自行管理、使用、處分財產，出名者僅負有出借名義之義務，與財產登記名義人除出借名義外，尚具有一定經濟上或社會上目的之其他種類契約，並不相同。經查，系爭土地連同已標售部分之土地，原為國有土地，由行政院國軍退除役官兵輔導委員會管理，並由其所屬花蓮農場光華分場開發供榮民耕作之農地。嗣經被上訴人函請財政部依獎勵投資條例施行細則第78條規定作價提供開發，經核准後，乃將該土地移轉登記為縣有。可知，被上訴人係經作價取得系爭土地所有權登記，並非受上訴人委託而取得，即無所謂借名登記。再者，上訴人並非公法人，亦不因其設立之初具有公營機構之性質，即得認其為公法人，況依目前法規，均未有公有財產得借名登記之規定。上訴人主張兩造間應成立公法上借名關係云云，尚非可採。上訴人另主張獎勵投資條例並無就工業區土地所有權之歸屬為任何之限制云云，惟此亦不能反推公有財產即得為借名登記之情事，亦無足採。㈥系爭協議書第3條第3項規定：「本區土地依獎勵投資條例之規定取得後，乙方（即上訴人）委託甲方（即被上訴人）以甲方名義登記」，並未明定係借名登記或成立公法上之借名契約等語，自難依該規定推認成立借名契約。又原證3即102年1月14日研商「本府依獎勵投資條例與公民營企業簽訂合作開發協議書有關適用產業創新條例之疑義」會議紀錄（下稱102年1月14日會議紀錄），雖載稱：「本區土地依獎勵投資條例之規定取得後，台開公司委託花蓮縣政府以花蓮縣政府名義登記，是故花蓮縣政府為本園區土地名義登記人，台開公司為土地實質所有權人」等情，惟依系爭協議書第3條第5項第2款及獎勵投資條例施行細則第93條第1項、產業創新條例第47條第2項等規定，上訴人受託開發僅能取得代辦費，或於開發期程屆滿後請求就未出租售之土地或建築物擇一支付合理價格或辦理囑託登記，均無由導出被上訴人委託上訴人開發之初，上訴人即可取得開發土地之全部所有權。況土地價格隨時間久遠及開發歷程而飆漲，若有此約定，豈非使受託公民營事業獲取超過開發成本利益，實已違反獎勵投資條例及產業創新條例之立法意旨，是縱有上開會議結論，惟如有違反系爭協議書、獎勵投資條例及產業創新條例規定及立法意旨時，自非有效決議，被上訴人自可不受拘束，是自難執以遽認兩造就系爭土地已成立借名登記契約。上訴人以系爭協議書第3條第3項及上開會議紀錄主張兩造成立借名登記契約云云，尚無足採。是以，上訴人主張借名契約關係因開發期程屆滿或經終止而消滅後，其得依行政程序法第149條準用民法第529條、第549條第1項、第541條規定行使返還請求權，亦得類推適用民法第179條規定，以公法上不當得利請求權，命被上訴人將系爭土地移轉登記予上訴人，均為無理由等由，判決駁回上訴人之訴。
五、上訴理由略謂：㈠原判決業已認定系爭協議書之性質為行政契約，則兩造間基於系爭協議書之法律關係而為之履約、執行、結算及處理未出租售土地等事宜，當亦應遵循行政契約之法理為之，始符合學說與實務皆採納之「行政行為形式併用禁止原則」之要求。原判決未察產業創新條例第47條係在解決契約問題之立法意旨，逕以行政機關依據同條第2項規定有裁量權限，其決定有規制效果，即認系爭函之性質為行政處分云云，無異係使被上訴人在兩造以系爭協議書締結行政契約之法律關係後，仍可恣意改以行政處分之方式形成法律關係，實已違反行政行為形式併用禁止原則，顯有判決不適用法規之違法。㈡主管機關依產業創新條例第47條第2項規定擇定依同條項第1款以合理價格買回，或第2款囑託登記方式處理未出租售土地之行政行為，乃屬基於行政契約而為之意思表示，並非行政處分。上訴人以102年11月20日函請被上訴人依上開第2款規定處理系爭土地，被上訴人以系爭函業清楚表明其決定依其所請處理系爭土地，亦即被上訴人已就上訴人提出之要約為承諾，則雙方已就契約必要之點達成合意，系爭函之性質核屬行政契約甚明。迺原判決竟認定該函為行政處分，實與產業創新條例第47條第2項規定之文義與立法意旨相違，顯有判決適用法律不當之違背法令。㈢系爭函說明二後段所載內容，僅係被上訴人重申上訴人應確實履行之契約義務，要難認被上訴人有何就「以囑託登記方式處理系爭土地」之主要規制內容予以補充或限制之意，且觀諸兩造於103年1月24日「花蓮縣工業區土地或建築物租售審查小組第6次審查會議」會議紀錄，被上訴人已明確表示有關系爭函說明二後段所稱事項，僅係作為系爭協議書開發時程是否業已屆滿之輔助判斷基準，俾使符合產業創新條例第47條第2項規定之要求而已，是該後段所載內容之性質難認係屬行政處分之附款。且系爭函並無任何有關上訴人應完成說明二後段所載內容後被上訴人始得辦理囑託登記之記載，實難認被上訴人有何將該函之主要規制效力發生與否繫於後段所載內容是否成就之意而屬停止條件。原判決竟謂系爭函屬附停止條件之授益行政處分云云，而與系爭函、上開會議紀錄等卷證資料內容不符，顯有違反證據法則之違法；又原判決未細究條件、負擔之差異，復未於理由中說明何以系爭函說明二後段所載內容之性質非屬負擔，不符行政程序法第93條附款規定之立法意旨，實亦有判決適用法則不當、理由不備之違法。㈣行政處分一經合法通知即生外部效力，並無因內部效力尚未發生，即使外部效力亦未發生之法理依據，原判決指稱因系爭函之停止條件未成就，本不生內部效力，而無外部效力云云，顯自創見解，而與行政程序法第110條第1項、第3項規定有間，有判決不適用法規之違背法令。
㈤縱認系爭函之性質為附有停止條件之授益行政處分，且系爭函說明二後段所載內容之性質乃係屬停止條件，然系爭函既未經被上訴人廢止，被上訴人卻於系爭函停止條件成就前即逕自決議改依產業創新條例第47條第2項第1款方式處理系爭土地，而恣意變動其已確定之行政行為，實有違信賴保護原則，原判決不察，顯有判決不適用法則之違背法令。㈥上訴人於系爭協議書簽訂當時係屬省營金融機構，本得依國有財產法第50條第1項規定取得國有財產。詎料，原審法院未曉諭其已認定系爭土地屬國有土地，且國有土地不得借名登記等心證，亦未令上訴人說明得依據國有財產法取得系爭土地之依據為何，即率認上訴人並無逕行取得系爭土地所有權之法律依據，甚至謬稱兩造於系爭協議書第3條第3項約定已與產業創新條例第47條第2項規定之立法意旨相違云云，顯有判決不適用行政訴訟法第125條之闡明義務、國有財產法第50條、產業創新條例第47條第2項等規定之違法，而構成不適用法規之違背法令。㈦有關行政契約之容許性，行政程序法第135條規定明文採取除外說，亦即只要在不牴觸法規或法律關係性質之範圍內，均得有效成立行政契約。詎料原判決認定目前法規並無公有財產得借名登記之規定，是以上訴人主張獎勵投資條例並無就工業區土地所有權歸屬為限制，即得就公有財產為借名登記乙節為不足採云云，顯係認定公法上借名登記契約之成立以法律有明文授權者為限，實與行政程序法第135條規定相悖，而有判決適用法律不當之違法。㈧觀諸系爭協議書第3條第3項約定及102年1月14日會議紀錄第2點記載，業已表明上訴人將系爭園區土地委託被上訴人以被上訴人之名義登記，上訴人為系爭園區土地之實質所有權人，被上訴人僅為系爭園區土地之登記名義人，兩造間確有成立公法上借名登記契約關係。原判決竟謂系爭協議書第3條第3項規定無從推認兩造就系爭土地有成立借名契約云云，實已悖於系爭協議書之文義及當事人之真意相違，而有適用民法第98條解釋當事人真意法則不當之違法；又原判決認定須於契約中明確出現「借名登記」等用語始得認定成立公法上契約關係云云，亦與契約自由法理不符，實有認定事實違反論理法則之違法。㈨上訴人若辦理工業區開發完成，而受託出售一部分土地，就此部分上訴人得取得代辦費，惟若其餘土地於開發期程屆滿仍無法出售，上訴人非不得本於實質所有權人之地位，要求返還土地，以回收投入之土地成本，清算兩造間權利義務關係。是以，原判決以上訴人僅能取得代辦費，作為上訴人不得終止借名登記契約請求返還土地之理由，顯有違論理法則。又原判決未綜合考量其他影響土地價格之因素，而僅以時間經過、開發歷程即推論土地價格必然飆漲，顯已違背論理法則。且原審法院並未實際調查系爭土地之價值及上訴人支出之開發成本金額為何等節，即率認系爭土地之價值必定超過開發成本，甚而認定兩造間如於系爭協議書中約定借名登記契約關係，則上訴人勢將獲取超過開發成本之利益云云，復未說明其認定之依據為何，顯有應調查未調查證據、違反論理法則及理由不備之違法云云。
六、本院查：
（一）按「本條例所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「（第1項）中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關開發之產業園區，其資金全部由受託之公民營事業籌措者，於委託開發契約期間，其開發成本由各該主管機關認定；出售土地或建築物所得超過成本者，受託之公民營事業應將該差額之一定比率繳交至各該主管機關所設置之產業園區開發管理基金。但差額之一定比率，不得低於百分之50。（第2項）前項開發契約期程屆滿時，區內未出租售之土地或建築物，開發產業園區之各該主管機關得依下列方式之一辦理：一、按合理價格支付予受託之公民營事業。但合理價格不得超過未出租售土地或建築物所分擔之實際投入開發成本。二、通知所在地之直轄市、縣（市）政府囑託登記機關辦理移轉登記予受託之公民營事業。受託公民營事業仍應依產業園區規劃之用途使用及處分。（第3項）前2項開發成本之認定方式、差額之一定比率及合理價格之計算方式，由各該主管機關於委託開發契約中訂明。」「本條例施行前，依原獎勵投資條例或原促進產業升級條例編定之工業用地或工業區，其土地之取得、租售、使用及管理，適用本條例之規定。」分別為產業創新條例第3條、第47條及第68條所規定。依產業創新條例第68條立法理由「本條例施行前，依原獎勵投資條例或原促進產業升級條例編定之工業用地或工業區，其區內土地之取得、租售、使用及管理，仍應有法可循，爰明定適用本條例之規定。」可知產業創新條例公布後，依原獎勵投資條例或原促進產業升級條例編定之工業用地或工業區，仍在運作者，有產業創新條例規定之適用，以取得其法源依據，為立法者有意之安排。系爭協議書係兩造依獎勵投資條例第60條規定所簽訂，產業創新條例99年05月12日公布施行後，依產業創新條例第68條規定，關於系爭協議書所涉及管理之事項，於該條例施行後，應適用該條例之規定。又兩造簽訂以合作方式辦理系爭園區開發工作，於開發契約期程屆滿時，關於區內未出租或未出售土地之處理，應屬涉及依原獎勵投資條例編定之工業用地或工業區土地之管理事項，而有產業創新條例第47條第2項規定處理機制之適用。至產業創新條例第47條所稱「主管機關」，係指個案中實際委託公民營事業以自籌資金方式開發產業園區之經濟部、直轄市政府，或縣（市）政府。
（二）次按行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。又「政府計畫開發工業用地為工業區時，得委託公營事業或公營金融機構辦理土地收購、整理、劃分及出售等業務。」為兩造簽訂系爭協議書時之獎勵投資條例第60條規定。查「一、合作方式：（一）花蓮縣政府（以下簡稱甲方，即被上訴人）與台灣土地開發信託投資股份有限公司（以下簡稱乙方，即上訴人）依據獎勵投資條例等相關法令規定以合作方式辦理『光華工業區』之開發工作，并邀請有關機關派員組成『花蓮縣光華工業區開發工作委員會』，協調連繫以利工作推展。（二）本工業區因開發面積較小，故為有效利用土地，應不規劃住宅社區，以敷經濟效益。二、工作及權責劃分：（一）甲方負責辦理本工業區之土地取得、地籍整理等工作，其工作範圍及權責如左：1.花蓮溪鄰本工業區河川區域線之確定及本工業區於該區域線範圍內土地之勘界及地籍整理等工作。2.辦理有關本工業區土地及地上物之調查、估價、協議、補償及所有地上物之拆除等工作。3.辦理本工業區土地取得及協調溝通以及糾紛處理等工作。（進度表如附件－依序就工業用地範圍確定補樁及資料調查作業、地上物查估工作、土地取得工作、開發工程規則設計、開發工程發包施工、公用設施配合作業、地籍整理及登記、規定地價、成本計算及報核出售、計畫總進度等項目預定工作時間）。4.開發完成後區內全部土地之地籍整理及分割登記等工作。5.如有原有工廠，負責辦理開發完成後原有保留工廠建設費用之徵收工作。6.辦理本工業區區外排水用地之取得工作。7.協助有關單位辦理配合開發工業區有關事宜，如自來水、電力、電信之供應等工作。
8.甲方授權乙方於開發完成土地出售時發給承購人土地產權移轉證明書、土地使用證明書。（二）乙方工作範圍及權責如左：1.負責籌措本工業區開發所需之土地取得及工程費等各項經費（含補償費、工程費及行政作業費等）為本開發案債權債務之主體並負盈虧責任。2.全權負責辦理本工業區開發之規劃、設計、發包、施工、監造及開發完成後開發成本之核算送審及工業用地之出售處理等有關業務。3.依權責提供興辦工業人購地、建廠貸款。4.協助甲方辦理有關開發事項。三、工作程序：（一）本工業區土地取得補償費及地上物補償費經甲方與有關所有權人協議確定後由乙方乙次撥交甲方或甲方指定之機構由甲方辦理發放手續，其發放清冊及收據除依規定處理外並送乙方收存。（二）本工業區開發辦理地籍測量、分割、整理、登記等有關作業經費及開發委員會行政作業經費於預算製定並提報開發委員會議議決通過後，由乙方視需要分次墊撥本工業區開發委員會所設之專戶存儲統籌支用，並列入開發成本。（三）本區土地依獎勵投資條例之規定取得後，乙方委託甲方以甲方名義登記。（四）本工業區於開發完成後，由甲方依乙方所提供之坵塊規劃圖說及獎勵投資條例之規定辦理地籍測量、整理、分割、登記並造繪整理前後之土地對照清冊、地籍圖暨整理後之土地所有權狀，委由乙方依照規定報請主管機關核定地價後，辦理土地出售及核發產權移轉證明書、土地使用證明書。（五）開發完成後土地售價之擬定及收入價款之處理：1.工業區土地售價由乙方根據有關規定及成本項目核計擬訂出售價格並依獎勵投資條例第64條之規定辦理之。2.經奉核定之開發代辦費用，乙方分配百分之80，甲方分配百分之20，並由乙方按工業區土地已銷售比例分4次撥付，其中50%撥付花蓮縣工業發展投資策進會以作為發展地方工業之用，50%撥付花蓮縣政府統籌發展地分（方）之用。3.工業區內原有工廠，應依獎勵投資條例第63條規定編定之工業用地開發為工業區時，區內現有工廠按廠地面積比例負擔開發建設費用，其負擔標準由乙方按開發成本核計由甲方依法逐筆收取彙轉乙方解繳經濟部工業局基金保管運用委員會。四、其他：（一）本協議書經甲、乙雙方換文同意生效並會銜呈報臺灣省政府備查見證。（二）本協議書未定事宜得經雙方換文同意訂定之並與本協議書具相同效力。（三）本工業區分前後兩期開發（前期為甲方於74年公告編定在案部分，後期為面積調整擴增部分），本協議書各項條款適用於前後兩期之開發區。」為系爭協議書所約定。依上開約定，上訴人與被上訴人簽訂系爭協議書，係合作辦理系爭園區之開發工作，雙方合作模式為被上訴人之工作及權責為負責辦理系爭園區之土地取得、地籍整理等工作；上訴人之工作及權責為負責籌措系爭園區開發所需之土地取得及工程費等各項經費為本開發案債權債務之主體並負盈虧責任。是以，上訴人與被上訴人所簽訂系爭協議書之性質為行政契約。
（三）惟依產業創新條例第47條第2項立法理由：「中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關委託公民營事業以自籌資金方式所開發之產業園區，因區內土地及建築物係由受託之公民營事業出資取得，並分別登記為國有或直轄市、縣（市）有，為解決開發契約期程屆期時所生區內未出租或未出售土地處理問題，爰於第2項規定相關處理機制。」可知，該條項規定，旨在解決開發契約因期程屆滿而終止，所留下之未出租或未出售土地權利歸屬問題，並賦與個案中實際委託公民營事業以自籌資金方式開發產業園區之主管機關，得選擇該條項第1款或第2款方式，處理開發契約期程屆期時所生區內未出租售土地之裁量權限。又主管機關此一權限之行使，直接源於法律之規定，且系爭協議書，並未就開發契約期程屆期後，園區內未出租售土地權利應如何處理為約定，亦無以相關法令之規定，為契約內容之約定，自難認主管機關依產業創新條例第47條第2項規定所為之決定，屬行政契約之履約行為。主管機關依此規定作成之決定，核屬行政機關就公法上具體事件所為，並對外發生規制效力，性質為行政處分。被上訴人選擇以行政契約之方式，與上訴人簽訂系爭協議書為「光華工業區」之開發，並不影響被上訴人適用產業創新條例第47條第2項規定，係以行政處分對開發期程屆至後，所留未出租或未出售土地之處理作成決定，而不生與「行政行為形式併用禁止原則」衝突之問題。上訴意旨，以被上訴人依產業創新條例第47條第2項規定所為，係基於行政契約而為之意思表示，非行政處分，尚屬誤解，上訴人基於此一立論所為之主張，即無可採。
（四）又按行政程序法第93條第1項規定：「（第1項）行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。（第2項）前項所稱之附款如下︰……一、期限。二、條件。……」依此，主管機關依產業創新條例第47條第2項規定所為之決定，既有裁量權，則依該條項所為之行政處分，設有停止條件之附款，即為法之所許。原審以系爭處分依其文義，係以上訴人須完全履行開發契約義務，如支付被上訴人百分之20之開發代辦費及完成後期污水管線建置，並應依法完成開發成本法定查核程序，且涉及後續公共設施維管部分，兩造應另擇期召開會議進行研議，而有條件同意以產業創新條例第47條第2項第2款囑託登記規定，處理本園區未出售土地，為附停止條件之授益行政處分，並無不合。
（五）查系爭處分所附停止條件，至原審辯論終結時，尚有環保中心用地未移交、後期公共設施維護管理2年部分尚未起算進行、後期生活污水管線修復工程部分尚未施作、開發成本已核定，但尚未實際支付；且上訴人主張其已盡力配合辦理，係被上訴人未為配合辦理一節，並未據上訴人舉證證明係被上訴人以不正當行為阻其條件之成就等情，為原審依調查證據之結果，斟酌全辯論意所確定之事實。經核，原判決為上開事實認定，與卷附資料尚無不符，且無違背經驗、論理法則，自堪採認。基上事實，並揆諸前開規定及說明，難認被上訴人就系爭土地已有囑託登記機關辦理移轉登記予上訴人之義務。從而，上訴人於原審以系爭協議書屬行政契約，認系爭協議書之開發期程已屆滿，被上訴人已具體允諾依產業創新條例第47條第2項第2款規定，囑託登記機關辦理所有權移轉登記，依行政訴訟法第8條第1項規定，提起一般給付訴訟，請求被上訴人應囑託花蓮縣花蓮地政事務所就系爭土地辦理所有權登記予上訴人，應認上訴人於原審辯論終結時，尚無此請求權，而為無理由。
（六）另按稱「借名登記」者，謂當事人約定一方將自己之財產以他方名義登記，而仍由自己管理、使用、處分，他方允就該財產為出名登記之契約，其成立側重於借名者與出名者間之信任關係，及出名者與該登記有關之勞務給付，具有不屬於法律上所定其他契約種類之勞務給付契約性質。
是若登記名義人係因一定之法律關係存在，始登記為特定財產之所有人，則不問登記名義人對於財產之取得是否有實際之出資，均難認其係因「借名登記」而取得。查系爭協議書係上訴人與被上訴人依據獎勵投資條例等相關規定，以合作方式辦理「光華工業區」之開發，約定由被上訴人負責辦理該工業區之土地取得、地籍整理等工作；上訴人負責籌措工業區開發所需之土地取得及工程費等各項經費，為本開發案債權債務之主體並負盈虧責任，並約定本區土地依獎勵投資條例之規定取得後，上訴人委託被上訴人以被上訴人名義登記（分見系爭協議書之約定）。可知，上訴人與被上訴人間，係依獎勵投資條例等相關法令規定，合作方式辦理「光華工業區」之開發，而簽訂系爭協議書，系爭土地以被上訴人名義登記為所有人，係因兩造間存有法律上原因，而非屬因信任關係所成立之「借名登記」。上訴人主張系爭土地係因「借名登記」而登記為被上訴人所有，而據以依行政程序法第149條準用民法第529條、第549條第1項、第541條規定，行使返還請求權，及類推適用民法第179條規定，依公法上不當得利請求權，請求判命被上訴人將系爭土地移轉登記予上訴人，尚難認屬有據。
（七）綜上所述，原判決以系爭處分所附之條件未成就，且被上訴人已另以104年7月30日府觀商字第1040086619號及104年9月1日府觀商字第1040155341號函送達上訴人，表示被上訴人決議就未出售之系爭土地，依產業創新條例第47條第2項第1款規定，按合理價格支付上訴人方式處理，認系爭處分因作為附款之條件未成就，致未生行政處分之外部效力，而認上訴人依行政訴訟法第8條規定，請求被上訴人應囑託花蓮縣花蓮地政事務所就系爭土地辦理所有權移轉登記予上訴人，難認為有理由，駁回上訴人在原審請求之先位聲明部分，並無不合。原判決另以上訴人並未能舉證兩造間就系爭土地有借名登記之事實，而以上訴人備位聲明之請求，亦為無理由，而駁回上訴人在第一審之訴，認事用法，並無不合。上訴論旨，無非就原判決業已論駁之理由，以及原審認定事實之職權行使事項，執其歧異之見解，加以爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 9 月 8 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 樹 埔法官 江 幸 垠法官 楊 得 君法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 9 月 8 日
書記官 吳 玫 瑩