最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第478號上 訴 人 經濟部工業局大園工業區服務中心代 表 人 楊濟光訴訟代理人 汪團森 律師被 上訴 人 桃園市政府代 表 人 鄭文燦上列當事人間水污染防治法事件，上訴人對於中華民國105年3月10日臺北高等行政法院104年度訴字第1295號判決，關於其不利部分提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人為經濟部工業局大○○○區○○道系統之管理單位，負責管理○○○區○○○○道相關事宜，屬應設置環境保護專責單位之污水下水道系統，領有被上訴人核發之廢（污）水排放地面水體許可文件（證號：桃縣環排許字第H0035-07號），經被上訴人所屬環境保護局（下稱桃園市政府環保局）於民國104年3月12日20時32分許派員前往稽查，並於該下水道系統污水處理廠之放流口採樣送驗，結果分別查得化學需氧量為130毫克/公升（mg/L）、懸浮固體為51毫克/公升（mg/L），未符合放流水標準所定限值（污水下水道系統－專用下水道－石油化學專業區以外之工業區適用標準：化學需氧量100毫克/公升、懸浮固體30毫克/公升），違反水污染防治法第7條第1項規定，被上訴人乃依同法第40條第1項暨行政院環境保護署（下稱環保署）101年10月8日發布之違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）規定，以104年4月2日府環稽字第1040082701號函限期上訴人於同年5月5日前完成改善，並以104年4月30日府環稽字第1040098383號函，裁處新臺幣（下同）275,000元罰鍰及環境講習4小時(下稱原處分1）。另被上訴人並於104年4月24日14時17分至15時30分許再派員前往稽查，於該下水道系統污水處理廠之放流口採樣送驗，查得化學需氧量為157毫克/公升（mg/L）、懸浮固體為46毫克/公升（mg/L），仍未符合放流水標準，違反水污染防治法第7條第1項規定，乃再以104年6月11日府環稽字第1040145250號函，裁處320,000元罰鍰及環境講習2小時（下稱原處分2）。上訴人不服，提起訴願，經環保署104年7月2日環署訴字第1040041240號（下稱訴願決定1），及104年8月18日環署訴字第1040053341號（下稱訴願決定2），均為駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）經濟部工業局與被上訴人皆力求符合環保法令，保障放流水之水質，然若工程合約因承商出問題，造成機器或設施出錯或損壞，並非上訴人所願；被上訴人明知上訴人污水廠有此種問題存在，不應以稽查、採樣、檢測、處罰就能達成符合環保法令，保障放流水之水質等目的，而應由中央與市府協力，責成工程合約迅速處理、完工驗收，才能終局解決。又被上訴人曾於103年8月22日以府環水字第1030203338號函，針對上訴人檢送之「污水處理廠改善工程計畫書」，同意備查，並於說明一表示法令依據為「水污染防治措施及檢測申報管理辦法」（下稱管理辦法）第101條規定，即有採行工程改善措施之必要者，應於1年內完成改善。必要時，得向直轄市、縣（市）主管機關報請同意展延1年完成改善；說明二要求上訴人務必於103年9月30日前完成短期改善工程，於104（函中誤植為103）年2月28日前完成中期改善工程，於1年內（104年7月31日前）完成長期改善工程。但每月水量及水質變化檢討分析、收集及處理能力評估及因應措施執行情形應作成紀錄，並保存3年備查。而本案第一次稽查、採樣、檢測之時間為104年3月12日，第二次時間為104年4月24日，均是前揭准予備查並同意1年改善期內，被上訴人明知此段改善期限內採用罰鍰方法無法達成水質改善目的，原處分違反比例原則及誠信原則，應予撤銷。（二）被上訴人於104年4月2日以府環稽字第1040082701號函命限期於104年5月5日前完成改善，又於104年4月24日14時17分許派員至上訴人污水處理廠廢水放流口採樣，嗣以水樣檢驗結果未符合放流水標準，以原處分2裁處32萬元罰鍰及環境講習2小時，顯然違反水污染防治法第40條之規定。（三）依水污染防治法第66條之1，環保署訂定發布裁罰準則，係就個別違規處罰之條文法定罰鍰額度之最低、最高限額，授權主管機關制定量處之標準、項目；至於何種行為或結果屬違規、是否得處罰鍰，本應依水污染防治法條文判定。然裁罰準則第8條自訂「於改善期間，未進行污染改善及控管，經主管機關認定其違規行為仍持續或更形惡化者」之行為構成要件，除逾越母法授權外，亦與水污染防治法第40條規定相違背。縱認裁罰準則第8條規定合法、有效，觀其文義，處罰要件須具備「於改善期間，未進行污染改善及控管」，「經主管機關認定其違規行為仍持續或更形惡化」等要件。然查，比較桃園市政府環保局於104年3月12日20時32分許、104年4月24日14時17分許等2次採樣檢驗結果，104年4月24日之數值中，懸浮固體從51mg/L降為46mg/L，應非屬「未進行污染改善及控管」，故不應依裁罰準則第8條規定處罰等語，聲明求為判決：訴願決定1、2及原處分1、2均撤銷。
三、被上訴人則以：（一）查上訴人排放廢水不符合放流水標準，上訴人表示係因當日廢水處理設備終沉池（T01-17）污泥幫浦葉片鏽蝕致抽泥量不足所致，故依水污染防治法第7條第1項規定告發並無不妥，且依水污染防治法第59條規定可知，上訴人未踐行水污染防治法第59條所定之「立即向當地主管機關報備」、「減少或停止生產作業」、「5日內向當地主管機關提出書面報告」等措施，即無藉詞主張免責之餘地（本院98年度判字第1304號判決）。至於上訴人主張因污水處理廠發生承商違約及施工損害污水廠設備等節，惟查污水下水道系統排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準，是上訴人所稱縱然屬實，亦屬可歸責於己之事由，亦難免罰。（二）上訴人檢送「污水處理廠改善計畫書」，被上訴人依據管理辦法於103年8月22日府環水字第1030203338號函同意於104年7月31日前完成並備查在案，依管理辦法第101條規定之改善期限內，污水下水道系統排放廢（污）水於地面水體者，仍應符合放流水標準，為污水下水道系統管理單位應盡之義務，若有違反，即應受罰。（三）上訴人排放廢水未符合放流水標準，違反水污染防治法之事實明確，又上訴人前於104年3月12日20時32分因排放廢水之化學需氧量：130m g/L，不符放流水標準，經被上訴人依水污染防治法第7條第1項規定處分在案，今又違反同一法條，繼續排放不合格廢水危害河川生態，經被上訴人以104年4月2日府環稽字第1040082701號函，限期於104年5月5日前完成改善在案，惟上訴人於改善期間未積極進行污染改善及控管，致104年4月24日放流水質之化學需氧量：157mg/L，較104年3月12日之化學需氧量：130mg /L更形惡化，故被上訴人基於行政裁量，於裁罰準則規定之範圍內，於裁量因子B（不符合放流水標準或其他污染行為），依水污染防治法第40條第1項予以處分等語，資為抗辯。
四、原審為「原處分1、訴願決定1部分，上訴人之訴駁回；原處分2、訴願決定2部分撤銷」之判決，係以：（一）依水污染防治法第7條第1項，事業對其所排放之廢水，負有符合放流水標準之義務，且此項義務係附隨在事業排放廢水之行為上，事業就其排放之廢水自應使其隨時保持符合放流水標準之狀態。又事業排放不符合放流水標準廢水之行為雖具有繼續性，然參以事業排放之廢水係因營運中之生產、製造過程所產生，而事業之營運每以工作日為區分，其排放廢水之頻率則以日或時為單位，因此事業排放廢水之繼續行為即因每日最大水量之排放完畢而終了，翌日之排放行為要屬另一行為，若有違反法定義務，自得依法裁處，並無違反一行為不二罰之原則，是環保署83年3月5日環署水字第36729號、84年3月6日環署水字第07128號、96年2月13日環署水字第0960012363號等函釋，核與水污染防治法第7條規定及其立法精神無違，應可適用。另環保署91年9月16日環署水字第0910059734號、93年9月27日環署水字第0930070314號等函釋，均未逾越水污染防治法相關規定，亦無違反比例原則及法律保留原則之情事，故事業於環保機關開立之限期改善公文送達前，經稽查檢驗結果再次違反水污染防治法第7條規定，惟如其排放廢水水質並無惡化情事，亦即未超過前次限期改善之水質檢驗值，即不應再予處分（本院100年度判字第813號判決）。（二）依水污染防治法第66條之1之授權，僅授權中央主管機關就違規處罰條文法定罰鍰額度之最低、最高限額，制定量處之標準、項目，至於該行為是否可判斷為違規（例如於改善期間內得否再採樣處罰），仍應由各條文具體判斷，並非在水污染防治法第66條之1規定之授權範圍，是「於改善期間，得否採樣處罰」，既經環保署93年9月27日環署水字第0930070314號函釋規定「限期改善公文送達前，仍可以採樣，若稽查結果違犯情節相等或較輕微，不可處罰（意謂限期改善公文送達後至命改善期限屆滿前，不論污染情節是否更嚴重，基於誠信原則，均不得再採樣處罰）」，該函釋並經本院100年度判字第813號判決肯認，行政機關即應遵照此原則辦理。惟環保署依授權所制定裁罰準則第8條之規定，未區分採樣期間是否為「限期改善公文送達後至命改善期限屆滿前」，認「限期改善期間內，均可以再採樣處罰」，顯逾越母法（水污染防治法第66條之1）授權，非不得拒絕適用。（三）原處分1之部分：按污水下水道系統排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準，為法條明定污水下水道系統管理單位應盡之義務。上訴人為經濟部工業局大○○○區○○道系統之管理單位，負責管理○○○區○○○○道相關事宜，屬應設置環境保護專責單位之污水下水道系統，領有原處分機關核發之廢（污）水排放地面水體許可文件，既經查獲其下水道放流水未符標準，縱係承包廠商違約及施工損害污水廠設備所致，亦屬可歸責於上訴人之事由，難認其毫無過失，自不能免罰。又按水污染防治法第59條之規定，廢（污）水處理設施發生故障時，污水下水道系統必須完全踐行上述法定之措施，其所排放之廢（污）水，方得於故障發生24小時內，不適用放流水標準所定限值。另上訴人向原處分機關提出改善工程計畫書備查，並非水污染防治法第59條所定程序，上訴人既未踐行第59條規定之作為義務，自難據以免罰。至於所謂提出改善工程計畫書，本係上訴人基於污水下水道系統管理單位應盡之義務，上訴人為使其排放廢（污）水符合放流水標準，以免違章受罰而提出改善工程計畫，被上訴人自無不予備查之理，不能以該改善工程計畫經被上訴人備查，以此主張於工程施工期間均得豁免法定義務及責任，是被上訴人於104年3月12日前往採樣檢驗，因未符放流水標準，而予裁處，亦無不合。（四）原處分2之部分：依環保署93年9月27日環署水字第0930070314號函釋之意旨，限期改善公文送達後至命改善期限屆滿前，不論污染情節是否更嚴重，基於誠信原則，均不得再採樣處罰。本件被上訴人於104年3月12日前往採樣送驗，發現上訴人有違反水污染防治法第7條第1項規定情事，以104年4月2日府環稽字第1040082701號函限期上訴人於同年5月5日前完成改善，該函業於104年4月9日送達，則被上訴人自應靜待上訴人改善結果，茍104年5月5日屆滿後經採樣送驗仍未改善，始再予裁罰，方合於誠信原則。詎被上訴人於104年4月24日改善期限屆至前，即又派員前往稽查，並以原處分2裁處320,000元罰鍰及環境講習2小時，於法即有未合等詞，為其判斷之基礎。
五、上訴意旨略謂：（一）被上訴人曾於103年8月22日以府環水字第1030203338號函，針對上訴人檢送之「污水處理廠改善工程計畫書」，同意備查，並於說明二要求上訴人分別於103年9月30日、104年2月28日、104年7月31日前完成短、中、長期改善工程，而被上訴人第一次稽查時間為104年3月12日，第二次稽查時間為同年4月24日，均在同意備查1年改善期限內，顯違反誠信原則及比例原則，惟原判決僅以所謂「污水處理廠改善工程計畫書」不是水污染防治法第59條所定程序，上訴人既未踐行該條規定之作為義務，自難據以免罰，完全沒有對上訴人主張之原處分違反誠信原則及比例原則之攻防方法為審查及論述，顯有不備理由之違法。（二）依水污染防治法第59條規定之情形，相對於管理辦法第101條之規定，其設施故障情節較輕，則依舉輕以明重，經主管機關准予全區設施於1年改善工程期內，當然亦得不適用主管機關所訂之標準，而免予處罰，然原判決認上訴人不得豁免法定義務及責任，顯已誤解管理辦法第101條之規範意旨。另上訴人於原審程序中業已提出大園工業區服務中心污水處理廠改善工程計畫書，其內容載明相關改善工程；詳言之，依管理辦法報備核准之大園工業區服務中心污水處理廠改善工程計畫書，當然較之水污染防治法第59條之臨時及特定單一設備故障情況更為嚴重，故司法審查自應依比例原則判斷此時稽查、裁罰是否合法合理。惟原判決逕認此種情況不符第59條規定得免罰之情形，故原裁罰處分合法妥當，顯有適用法規不當之違法等語。
六、本院按：（一）上訴人代表人原為林輝政，於105年1月16日變更為楊濟光，有經濟部工業局函附卷可稽，茲上訴人代表人於上訴時具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。又本件訴願決定2及原處分2經原判決予以撤銷後，被上訴人並未提起上訴，該部分已告確定，核先敘明。（二）水污染防治法第7條第1項規定：「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」第40條第1項規定：「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7條第1項或第8條規定者，處新臺幣6萬元以上2千萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰；情節重大者，得令其停工或停業；必要時，並得廢止其水污染防治許可證（文件）或勒令歇業。」第59條第1項規定：「廢（污）水處理設施發生故障時，符合下列規定者，於故障發生24小時內，得不適用主管機關所定標準：一、立即修復或啟用備份裝置，並採行包括減少、停止生產或服務作業量或其他措施之應變措施。二、立即於故障紀錄簿中記錄故障設施名稱及故障時間，並向當地主管機關以電話或電傳報備，並記錄報備發話人、受話人姓名、職稱。三、於故障發生24小時內恢復正常操作或於恢復正常操作前減少、停止生產及服務作業。四、於5日內向當地主管機關提出書面報告。五、故障與所違反之該項放流水標準有直接關係者。六、不屬6個月內相同之故障……。」管理辦法第101條第1項規定：「污水下水道系統應每月分析檢討水量及水質變化，並評估污水下水道系統收集及處理能力。經評估檢討有收集及處理能力不足之虞者，應以書面通知直轄市、縣（市）主管機關，並採取因應措施。有採行工程改善措施之必要者，應於一年內完成改善。必要時，得向直轄市、縣（市）主管機關報請同意展延一年完成改善。」（三）依水污染防治法第7條第1項及第40條第1項規定，只要污水下水道系統排放廢（污）水於地面水體者，不符放流水標準，主管機關即應依裁罰準則第2條規定，裁處6萬元以上2千萬元以下罰鍰，除有免除處罰之法定事由外，主管機關並無不予裁罰之自由。本件上訴人所管理之污水下水道系統排放廢污水於地面水體，超過放流水標準─化學需氧量為130毫克/公升（mg/L）、懸浮固體為51毫克/公升（mg/L），為原審依法所確定之事實，被上訴人依經水污染防治法第66條之1授權之裁罰準則，以原處分1處上訴人275,000元罰鍰及環境講習4小時。上訴意旨雖援引管理辦法第101條第1項規定，主張被上訴人曾於103年8月22日以府環水字第1030203338號函，針對上訴人檢送之「污水處理廠改善工程計畫書」，同意備查，並於說明二要求上訴人於104年7月31日前完成改善工程，被上訴人竟於改善期限內之104年3月12日、4月24日兩度稽查，並採樣送驗、裁罰，顯違反誠信原則及比例原則云云。惟查管理辦法第101條第1項係關於污水下水道系統應採行水污染防治措施中有關收集及處理能力有不足之虞時之因應及改善措施，完全未涉及水污染防治法第7條第1項規定排放廢污水應符合放流水標準之行政法上義務之減輕或免除，亦未規定命改善期間不得再次稽查或處罰；上開同意備查函說明二雖提及請上訴人於104年7月31日前完成短、中、長期改善工程，惟此係管理辦法第101條第1項所明定之完成改善期間，為上訴人經常性之法定義務（應每月分析檢討水量水質變化，如有收集及處理能力不足之虞時，採取因應及改善措施，並於1年內完成改善），並非被上訴人另為處分所定之改善期間，被上訴人予以備查，僅表示被上訴人知悉上訴人所提之工程改善計畫，且須於1年內完成改善，此外並不生其他法律效果；此與被上訴人以104年4月2日府環稽字第1040082701號函限期上訴人於同年5月5日前完成改善，係屬督促其完成改善之行政處分，在改善期限內原則上不得再予稽查處罰，其性質完全不同；自不能謂被上訴人於同意備查函之1年改善期間內，不得對上訴人稽查處罰，亦不生違反誠信原則之問題。況污水下水道系統本應具備足夠之功能及設備，俾在最大產能或服務規模下均能使處理後之廢污水符合相關法令規定，此觀管理辦法第12條規定自明，上訴人係屬應設置環保專責單位之污水下水道系統，具備並維持污水下水道系統之功能與設備，本為其基本之法定義務，不因上訴人是否有陳報工程改善計畫，或該改善計畫有無備查，而影響其所應負之行政法上義務；若謂上訴人一陳報工程改善計畫，主管機關又無不予備查之理（因不予備查表示被上訴人不同意上訴人之工程改善計畫，上訴人即有理由不予改善，嗣被上訴人對上訴人裁罰，即有違反誠信原則之嫌），倘認上訴人即可在改善期間內不受處罰，則上訴人只要每個月陳報工程改善計畫，在1年改善期間內，被上訴人將永無裁罰上訴人之機會，將使水污染防治法第40條成為具文，殊非立法之本意，是上訴人自不能以被上訴人之備查主張豁免應負之行政法上義務；上訴意旨主張原處分1違反誠信原則及比例原則，核屬無據。（四）上訴意旨另主張比較水污染防治法第59條及管理辦法第101條之規定，前者故障情節較輕，且屬臨時及特定單一設備故障情況，後者涉及工程改善計畫，且故障情節較重，依舉重以明輕之法理，被上訴人亦得不適用主管機關所訂之標準而免予處罰云云，惟查水污染防治法第59條係規定廢污水處理設施發生故障而無法運作時，應採取立即修復或啟用備份裝置等措施，如符合該條各款之規定時，於故障發生24小時內，得不適用主管機關所定標準予以裁罰，而管理辦法第101條則係規定污水下水道系統尚未發生故障，惟收集及處理能力有不足之虞時，應採行之水污染防治因應措施，兩者規範之對象與效果均不相同，自不能混為一談，且水污染防治法第59條之情形係已達廢污水處理設施發生故障而無法運作之程度，而管理辦法第101條之情形係污水下水道系統尚未發生故障尚能繼續運作，惟收集及處理能力有不足之虞時，前者故障情節顯較後者為重，上訴意旨主張前者故障情節顯較後者為輕，有舉重以明輕原則之適用云云，顯與上開兩條文規範之意旨不符，不足採取。（五）綜上所述，原判決業已說明其判斷之依據及得心證之理由，經核並無違誤。雖未就是否違反誠信原則及比例原則、是否有舉重以明輕原則之適用特別加以論述，惟對於判決結果尚不生影響。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 9 月 13 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 沈 應 南法官 楊 得 君法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 9 月 13 日
書記官 伍 榮 陞