最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第493號上 訴 人 洪振剛訴訟代理人 沈泰基 律師被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 林佳龍上列當事人間不動產估價師法事件，上訴人對於中華民國105年1月7日臺中高等行政法院104年度訴字第318號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人經營之華聲科技不動產估價師事務所受理臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院）102年度訴字第366號共有物分割事件委託不動產估價案，經民眾檢舉設立分事務所及未於估價報告書簽名，涉有違反不動產估價師法第9條第2項及第19條第2項規定。案經提送臺中市不動產估價師懲戒委員會（下稱懲戒委員會）民國104年第1次會議審議，經上訴人提出書面答辯及到場陳述意見後，以上訴人違反不動產估價師法第9條第2項及第19條第2項規定屬實，被上訴人乃依同法第36條第1款及第2款規定，以104年3月19日府授地價一字第1040061370號函附104年度估懲字第2號懲戒決定書處上訴人警告及申誡各1次（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願，經訴願駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。
二、本件上訴人主張：司法院釋字第711號解釋係針對專門職業人員藥師，就藥事法執業處所以1處為限之規範，宣告違憲，足見行政機關不應為配合其管理之便利，而犧牲憲法所保障不動產估價師之工作自由，被上訴人就原處分所適用之不動產估價師法第36條、第9條及第19條，應有牴觸憲法第15條、第23條規定，呈請原審法院依行政訴訟法第178條之1規定聲請司法院大法官解釋並裁定停止訴訟程序。又依直轄市縣（市）不動產估價師懲戒委員會組織規程（下稱組織規程）第2條規定，其組織成員不動產估價師之職業團體代表僅1人，依司法院釋字第378號解釋理由書意旨，顯無法達同業參與監督之效果，而有違職業團體自治原則之授權目的，違反授權明確性。縱認上開規程無違憲之虞，惟其牴觸不動產估價師法第37條及司法院釋字第378號解釋理由書之規範目的，仍屬無效，則依該規程組成之懲戒委員會作成之懲戒處分，自屬違法不當。況該懲戒委員會委員王俊傑及朱南玉於召開會議當日請假，當日僅有委員李順吉具備不動產估價之相關知識，被上訴人稱委員有6名具估價專業背景，顯與事實不符，是其作成之懲戒處分即屬違法不當。又由證人陳碧玉、石培霖、王惠霞之證詞，可知上訴人雖有於華聲企業發展鑑定顧問有限公司（下稱華聲公司）臺南之址設處暫時借用人員，以作為助手協助其作文件之發送、資料之收集、裝訂成冊，惟此均不涉及不動產價值決定之核心事項。且該等人員，均係接受上訴人之一時性工作指派，而於上訴人指揮監督下完成，並由上訴人就其結果審查檢閱，足見該等人員均僅作為上訴人手腳之延伸，本質上與上訴人自行完成行為無異，並無不動產估價師法第9條規定之禁止行為。且103年7月16日（103）華聲龍字第90739號華聲科技不動產估價師事務所不動產鑑定報告書（下稱鑑定報告書）雖載有臺中市、臺南市、高雄市3址，惟均屬華聲公司之址，乃為通訊便利而設，被上訴人僅以該鑑定報告書載有上開地址，未調查是否確有執行業務行為，即認有設立分事務所之情事，應屬違背法令。退步言，縱認上訴人與不動產估價師法第9條之禁止規定相符，惟被上訴人未予以勸導改善即逕課以懲戒處分，亦有違比例原則。再者，鑑定報告書雖漏未核蓋上訴人之印文，惟於首頁已核蓋有華聲科技不動產估價師事務所之代表印文，並載明估價師為上訴人之名義，已堪認定該鑑定報告書之製作人。且本件鑑定屬法院委託辦理，得追溯查認由何人承辦，並得透過直接訊問，獲正確性及專業性之擔保。是雖不完全相符簽名之形式，惟顯無無法究責之疑慮，應足認與表彰估價事務辦理人之簽名具同等效力。又被上訴人竟將同一鑑定報告書割裂細分為數部分，而就各構成動作單獨認定其違法而為不利益處分，實有違禁止雙重處罰原則及行政罰法第24條規定云云。為此，求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：不動產估價師法第9條第2項不得設立分事務所之規定，係主管機關基於管理需要，並為確認不動產估價師若有相關責任時之主管權責機關，並不限制其執行業務區域，應無妨礙營業自由之疑義。又律師法第39條、會計師法第61條、建築師法第46條、醫師法第25條及藥師法第21條規定，與不動產估價師法同視違反規定之情形，而給予被懲戒人相當之懲戒，並無牴觸憲法及違反比例原則之疑義。又被上訴人依組織規程第2條規定遴聘委員共計9人，其中具不動產估價專業背景之委員，共計6人，已超過委員人數2分之1，並無委員不具不動產估價專業背景之疑慮。另依證人陳碧玉及石培霖之證述，上訴人有時會請華聲公司之臺南員工代為辦理會勘等業務，非全部親自執行，足見上訴人以華聲公司臺南分址為聯絡處而行辦事處之實，不符內政部102年12月4日台內地字第1020358874號函（下稱內政部102年12月4日函）意旨，違反不動產估價師法第9條第2項規定，故被上訴人依同法第36條第1款規定課以警告1次之處分，並無違誤。再者，上訴人業申請變更華聲科技不動產估價師事務所地址，惟鑑定報告書上仍載明有臺中、臺南、高雄等3處未予修正，亦未向臺南地院申請鑑定人地址變更，致該院函文通知之地址仍為臺南市，而非開業地址。又被上訴人至華聲科技不動產估價師事務所進行業務檢查，抽查本案之鑑定報告書，上訴人原表示無該案件，經提示後方表示事後補送資料。況被上訴人至臺南華聲公司進行業務檢查時，上訴人於現場表示本案之鑑定報告書為臺南的小姐漏蓋估價師的章，足見上訴人於臺南設立分事務所辦理估價業務之事實極為明確。再者，依內政部103年12月22日台內地字第1030329421號函（下稱內政部103年12月22日函）意旨，不動產估價師可於估價報告書中以簽名、簽名章或以機械方法大量簽名之方式，對估價報告書內容負完全責任，核與僅於鑑定報告書記載鑑定人員有所差別。又上訴人違反不動產估價師法第9條第2項及第19條第2項規定，各有不同之立法理由及處罰目的，被上訴人分別課予上訴人警告及申誡各1次之處分，並無違誤云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠有關違反不動產估價師法第9條第2項規定部分：按不動產估價師法第9條及第22條之立法理由，是以不動產估價師法第9條第2項不得設立分事務所之規定，除係主管機關基於不動產估價師管理上之需要，亦可作為不動產估價師應加入何處公會及遵守該公會執業行為之依據，並藉此規範其執行業務疏失時責任歸屬之管轄機關。經查，上訴人為不動產估價師，其開業設立事務所名稱為華聲科技不動產估價師事務所，原事務所地址為臺中市○區○○路○○號6樓之3，嗣於102年間變更為臺中市○區○○路0段000號9樓之1。依上訴人於原審法院審理時自承內容，核與證人即華聲公司之代表人陳碧玉（即上訴人之配偶）、員工石培霖及員工王惠霞於原審法院審理時之證詞大致相符，復參酌臺南地院委託上訴人辦理土地分割案件鑑定之函文通知地址為臺南市○區○○路0段000號7樓之1；而上訴人所製作之鑑定報告書亦記載華聲科技不動產估價師事務所住址有臺中、臺南及高雄3處。顯見上訴人在內政部102年12月4日函發布前後，確實在登記之事務所以外處所設立據點作為營業處所，接受民眾及法院委託，並指示該據點之相關人員會同或單獨辦理與不動產估價相關之業務，雖無設立分事務所之名，但行設立分事務所之實，是被上訴人認定上訴人違反不動產估價師法第9條第2項規定，尚非無據。本件既經查明上情，即符合事務所係指辦理事務的處所之概念，實質上已屬在主事務所之外設立分事務所之行為。又上訴人既係指示上開據點之相關人員會同或單獨辦理與不動產估價相關之業務，均與該分事務所之地理位置產生一定之聯繫關係，當不論上訴人是否親自為之，皆不影響其在該分事務所辦理事務之客觀事實。故上訴人有關華聲公司員工，僅是擔任助手協助上訴人發送文件、收集資料、裝訂成冊，均不涉及不動產價值決定之核心事項，且均係接受上訴人之一時性工作指派，於其指揮監督下完成，並由上訴人就其結果審查檢閱，本質上與上訴人自行完成行為無異等主張，及證人陳碧玉及王惠霞有利於上訴人之證詞部分，或與事實不符，或純係其主觀認知，或屬迴護偏頗之詞，俱難憑採。㈡有關違反不動產估價師法第19條第2項規定部分：1、經查，本件上訴人之鑑定報告書未依規定簽名，且上訴人事後另函知因該公司作業疏失，請求加蓋簽名印章。惟依不動產估價師法第19條第2項之立法理由及內政部103年12月22日函意旨，該條項規定不動產估價師受託辦理估價，應在所製作之估價報告書上簽名後交付委託人，而所謂簽名，係指於文書親署姓名，或使用簽名章及以機械方法大量簽名等親自簽證而言，俾便估價成果發生錯誤等情事而致委託人權益受損時，得以釐清並追究其責任，自不允許僅以鑑定報告書核蓋事務所印文，或在鑑定人員欄位載明估價師姓名及證書字號所可取代。上訴人主張鑑定報告書第2頁已載明姓名及證書字號，足以確保該報告係上訴人製作，自未違反追究責任之立法意旨云云，即非可採。故被上訴人認定上訴人違反不動產估價師法第19條第2項規定，亦無不合。2、依行政罰法第7條、第24條第1項、第2項及第25條規定，違反行政法上義務之行為有出於故意或過失者，即應予以處罰。經查，本件上訴人確實有設立分事務所及未於其所製作之估價報告書上簽名，分別違反不動產估價師法第9條第2項及第19條第2項規定等客觀行為，而上開違章行為之構成要件及法律效果，上訴人從事不動產估價師之業務多年，為專業人員，實難諉為不知，其違法設立分事務所違反不動產估價師法第9條第2項規定，應有違章之故意，而未於所製作之估價報告書上簽名，違反不動產估價師法第19條第2項規定，則依其情節應有過失，亦可認定，均應加以處罰。又設立分事務所與未於估價報告書上簽名係屬2行為，各違反不同行政法上義務，依行政罰法第25條規定，自應分別處罰。上訴人訴稱原處分有違禁止雙重處罰原則及行政罰法第24條規定云云，容有誤解。
另違反不動產估價師法第9條第2項及第19條第2項，應依同法第36條第1款及第2款處罰，並未有處罰前應先行勸導改善之規定，是上訴人主張被上訴人未予以勸導改善即逕課以懲戒處分，有違比例原則云云，亦有所誤解。從而，被上訴人依據不動產估價師法第36條第1款及第2款規定，分別依其違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響等違章情節，各處以法定最輕之懲戒罰警告及申誡，自難謂為不法。3、不動產估價師法第37條、組織規程第2條規定不動產估價師懲戒委員會委員之組成，係由與不動產估價有關之學者、不動產估價師公會代表及與建築、估價相關之建築及地政主管人員為基本成員，並輔以地方公正人士及具法律背景之專家學者所共同組成，符合司法院釋字第378號解釋理由意旨，組織規程自屬合法有效之行政命令，難謂違反授權明確性。又懲戒委員會之組成員多與不動產估價之專業有關，並非僅有不動產估價師公會代表1人知悉該專門職業之特性，且既稱不動產估價師公會代表，當具有職業團體之自治色彩，不以參與者需多人為必要。是上訴人所稱不動產估價師之職業團體代表僅1人，有違職業團體自治原則之授權目的云云，要屬其主觀認知或期待，委非可採。4、再查，本件懲戒委員會組成委員人數共計9人，其中具建築（臺中市政府都市發展局為建築管理之主管機關）、地政之專業背景之委員，共計6人，已超過委員人數2分之1，並無上訴人所稱本件不動產估價師懲戒委員不具不動產估價專業背景之疑慮。雖本件懲戒案開會時，有3位委員請假未出席，而由其餘6位委員作成決議，惟此仍符合組織規程第5條規定，上訴人亦出席該次會議並未就此表示意見，且出席委員就不動產估價的專業事項亦多所討論，顯非有上訴人所稱出席委員未具備不動產估價相關專業知識之情形。5、上訴人引用司法院釋字第711號解釋，認為不動產估價師法第36條、第9條及第19條規定，違反比例原則，與憲法保障工作權之意旨相牴觸，請依行政訴訟法第178條之1規定，裁定停止訴訟程序，聲請司法院大法官解釋云云。然查，司法院釋字第711號解釋係以原藥師法第11條規定，未設必要合理之例外規定，強加限制藥師之執業處所應以1處為限，已對藥師執行職業自由形成不必要之限制，與憲法第23條比例原則及第15條保障工作權之意旨相牴觸。然不動產估價師執行業務，並未限制其執行業務區域，為不動產估價師法第9條立法理由揭示明確，其規定不動產估價師開業設立事務所應以1處為限，不得設立分事務所，並基於有利管理之整體考量，係屬必要合理之限制，此情形與前揭藥師法第11條規定之限制有別，要無上訴人所述有妨礙不動產估價師營業自由及據以確信有牴觸憲法之疑義。是原審法院適用不動產估價師法第9條、第19條、第36條規定，並未滋生牴觸憲法之疑義情事，並無停止訴訟程序聲請釋憲之必要，上訴人此部分聲請，核無理由等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。
五、上訴理由略謂：㈠不動產估價師法第9條所禁止之行為，乃在避免借牌執業，有無設立分事務所之認定，應作目的性限縮解釋僅限於設立其他非由不動產估價師本人執行業務，而以不動產估價師本人之名義，實際由他人執行不動產估價之場所而言，並不包括不動產估價師本人親自於主事務所以外執行職務之場所，否則即無允許不動產估價師全國均可執行職務之可能。原判決僅以華聲公司於臺南之址有執行業務之實，即認上訴人違反不動產估價師法第9條規定，顯然違背立法目的，且有違司法院釋字第711號解釋文闡明之工作權。又原判決先認不動產估價師執行業務未限制執行業務區域，後又認不動產估價師不得於主事務所外之其他處所接受民眾或法院之委託，或指示人員辦理業務，其判決理由顯相互矛盾。㈡不動產估價師應於估價報告書簽名後交付委託人，目的在於追究責任，足見簽名，應以足以辯識為何人製作即已足。上訴人之事務所名稱為華聲科技不動產估價師事務所，依該事務所之印文已足以辨明為上訴人一人主持之事務所，足以代表為上訴人之名義而無頂替冒用辯解空間，符合不動產估價師法第19條之立法目的，是原判決認事務所之印文不足以等同不動產估價師法規定之簽名，顯然與立法目的相互矛盾。另上訴人就估價報告書記載事務所地址、製作報告之人等資訊，僅為鑑定報告書製作之階段行為，且各階段之行為，合成一整個製作報告書之意思及行為，自不容分割。原判決就完成一完整之鑑定報告書之各階段行為，單獨認定屬獨立之行為，而分別為不利益之處分，實有違禁止雙重處罰之原則，且有違行政罰法第24條之規定，自有判決適用法規不當之違背法令云云。
六、本院查：
（一）按「（第1項）不動產估價師開業，應設立不動產估價師事務所執行業務，或由2個以上估價師組織聯合事務所，共同執行業務。（第2項）前項事務所，以1處為限，不得設立分事務所。」「（第1項）不動產估價之作業程序、方法及估價時應遵行事項等技術規則，由中央主管機關定之。（第2項）不動產估價師受託辦理估價，應依前項技術規則及中央主管機關之規定製作估價報告書，於簽名後交付委託人。」「不動產估價師違反本法規定者，依下列規定懲戒之︰一、違反第9條第2項、第10條至第12條或第15條規定情事之一者，應予警告或申誡。二、違反第18條或第19條第2項規定情事之一者，應予申誡或停止執行業務。……」分別為不動產估價師法第9條、第19條第1項、第2項及同法第36條第1款、第2款所規定。以不動產估價師法第9條前開規定，立法者應係明文禁止不動產估價師於所設立之事務所以外之地點執行業務，是不動產估價師於事務所以外地點為業務之實際執行，不問是否以分事務所之名稱對外為之，均不影響要件之合致；依其文義，亦難將之解為僅限於由第三人借牌，而非由不動產估價師本人執行業務之情形，有其適用。
（二）次按憲法第15條規定，人民之工作權應予保障，其內涵包括人民之職業自由。法律若課予人民一定職業上應遵守之義務，即屬對該自由之限制。法律對職業自由之限制，因其內容之差異，在憲法上有寬嚴不同之容許標準。關於從事工作之方法、時間、地點等執行職業自由，立法者為追求公共利益，對之所採之限制手段如屬必要，即難謂與憲法第23條比例原則之要求有悖。不動產估價師法第9條規定不動產估價師開業，應設立不動產估價師事務所，並以設立之事務所以1處為限，固屬對不動產估價師執行職業之方法、地點所為之限制；而不動產估價師執業之範圍為受委託辦理土地、建築改良物、農作改良物及其權利之估價業務（不動產估價師法第14條第1項參照），又因不動產估價師執行業務，並不限制其執行業務區域，且該業務之執行，不因執業場所之不同，影響不動產估價師專業知識之可能。是以，限制不動產估價師執行業務處所於一處，揆其立法目的，係為防止租借牌照執業之不法情事（該條立法理由參照），核與不動產估價師法以不動產估價師係須具高度技術之專門職業人員，為確保其估價技術水準，以保障委託人權益之目的相符。從而，立法者衡量限制不動產估價師執行業務處所，對不動產估價師執行職業自由所生之影響，與防止不動產估價師租借牌照執業，所追求確保不動產估價師估價技術水準，以保障委託人權益所涉之公共利益，基於公共利益之考量，將不動產估價師執行業務處所限於一處，所採之限制手段尚屬必要，難謂與憲法第23條比例原則之要求有違。至司法院釋字第711號解釋，以藥師法第11條規定有違憲法第23條比例原則，與憲法第15條保障工作權之意旨相牴觸，係因藥師法第11條規定將藥師執業處所限於一處，固有助於推行藥師專任之政策及防止租借牌照營業之不法情事等立法目的之達成。
惟藥師依法本得執行各種不同之業務，社會對執行不同業務藥師之期待因而有所不同，且因執業場所及其規模之差異而應有彈性有效運用藥師專業知識之可能。又於醫療義診，或於缺乏藥師之偏遠地區或災區，配合巡迴醫療工作及至安養機構提供藥事諮詢服務等活動，由執業之藥師前往支援，並不違反上揭立法目的，實無限制之必要，該號解釋乃認藥師法第11條規定，未就藥師於不違反該條立法目的之情形下，或於有重大公益或緊急情況之需要時，設必要合理之例外規定，已對藥師執行職業自由形成不必要之限制。惟不動產估價師執行之業務，與藥師執行之業務，性質並不相同，尚無如藥師有因重大公益或緊急情況下執行業務之情形，亦無執業場所及其規模之差異有彈性有效運用專業知識之需要。因此，尚難以藥師法第11條規定，未設必要合理之例外規定，經司法院釋字第711號解釋，認有違憲法第23條比例原則，並與憲法第15條保障工作權之意旨相牴觸，而推認不動產估價師法第9條第2項規定，未設必要合理之例外規定，亦牴觸憲法第15條、第23條規定。又不動產估價師法並未限制不動產估價師執行業務區域，即不動產估價師無執行業務區域之限制，此與不動產估價師法第9條規定，不動產估價師開業，應設立不動產估價師事務所執行業務，且限制事務所以1處為限，二者規範之意旨不同。上訴意旨，以原判決認上訴人違反不動產估價師法第9條，其適用法律顯然侵害憲法第15條保障之工作權；並以原判決先以不動產估價師執行業務未限制執行業務區域，後又認不動產估價師不得於主事務所外之其他處所接受民眾或法院之委託，或指示人員辦理業務，理由顯相互矛盾，尚屬誤解，而不足採。
（三）再按「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」為行政罰法第25條之規定。核其立法意旨，係以行為人所為數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或數行為違反同一之規定時，與前條單一行為之情形不同，為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰（該條立法理由參照）。查不動產估價師法第9條第2項明定不得設立分事務所，係在避免借照執業；同法第19條第2項規定：不動產估價師受託辦理估價，應依前項技術規則及中央主管機關之規定製作估價報告書，於簽名後交付委託人，立法理由為：「……二、不動產估價師受委託辦理業務，應交付委託人不動產估價報告書，並應親自簽證，俾便估價成果發生錯誤等情事而致委託人權益受損時，得以追究其責任。」二者，規範目的不同，對不動產估價師違反前開行政法上義務所為之處罰，自係基於不同之制裁目的，不動產估價師如於設立之事務所外，接受委託執行業務，並於交付委託人不動產估價報告書上，未親自簽證，係以先後二行為違反行政法上義務，依行政罰法第25條規定，應對之分別處罰，並無行政罰法第24條第1項規定之適用。
（四）查上訴人為不動產估價師，其開業設立事務所名稱為華聲科技不動產估價師事務所，原事務所地址為臺中市○區○○路○○號6樓之3，嗣於102年間變更為臺中市○區○○路0段000號9樓之1，上訴人在內政部102年12月4日函發布前後，在登記之事務所以外處所設立據點作為營業處所，接受民眾及法院委託，並指示該據點之相關人員會同或單獨辦理與不動產估價相關之業務之情形；又上訴人受臺南地方法院委託於103年8月25日製作之（103）華聲龍字第90739號不動產鑑定報告書，未依規定簽名，已為原審所確定之事實。經核，原審為上開事實認定，並無未依證據，或採證與經驗法則、論理理法則相違背情事，自堪作為本院判決之基礎。基上事實，原判決以被上訴人認上訴人違反不動產估價師法第9條第2項及第19條第2項規定屬實，依同法第36條第1款及第2款規定，以原處分處上訴人警告及申誡各1次，訴願決定予以維持，均無違誤，揆諸前揭規定及說明，並無不合。
七、綜上所述，原審認事用法均無不合；原判決駁回上訴人在第一審之訴，已對上訴人於原審所為之主張，何以不足採之理由，於理由中，詳予論述。上訴論旨，無非就原判決業已論駁之理由，以及原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，執其歧異之見解，加以爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 9 月 22 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 樹 埔法官 江 幸 垠法官 楊 得 君法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 9 月 22 日
書記官 吳 玫 瑩