最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第429號上 訴 人 黃明宗訴訟代理人 廖湖中 律師被 上訴 人 新竹縣竹東鎮公所代 表 人 徐兆璋訴訟代理人 蔡伊雅 律師
參 加 人 李新城上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國105年3月2日臺北高等行政法院104年度訴字第1649號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣上訴人承租參加人所有坐落新竹縣○○鎮○○段○○○○○○○○○○號（面積0.036851、0.000112公頃）2筆土地（下稱系爭耕地），訂有耕地三七五租約（新竹縣○○鎮000000000號私有耕地租約，下稱系爭耕地租約），租期至民國103年12月31日屆滿。上訴人於104年2月5日申請續訂租約，惟參加人於104年2月4日以所有收益不足以維持一家生活為由，申請收回耕地。案經被上訴人104年5月11日竹鎮民字第1040026500號函核定，准由參加人依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第1項規定，收回上開耕地自耕，並報經新竹縣政府以104年5月26日府地權字第1040064469號函同意備查，被上訴人乃以104年6月22日竹鎮民字第1045004203號函（下稱原處分）通知上訴人。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。
二、本件上訴人主張：新竹縣○○鎮○○段○○○○號土地（下稱112地號土地），99年9月至11月間即由林明憲賣給曾秀女，權利範圍1/2，再由曾秀女賣給參加人，權利範圍1/8，參加人需有新臺幣（下同）7,500,000元方能購買，其顯然投機炒作該筆土地，參加人於102年即不足以維持一家生活，顯然違反經驗法則。又參加人於99年11月25日以8,800,000元出售坐落新竹市○○路○段○○○巷○○○號房地，以該資金購買耕地，仍剩餘1,300,000元；又參加人購買112地號土地，較之當年度公告土地現值，每平方公尺高出約5倍；又其所有坐落新竹縣○○市○○路○○○巷○○○○號房屋（下稱竹北市房屋）係位於重劃區之豪宅，按實價登錄比例，約值13,317,816元；且依其102年度所得資料清單並推算，參加人夫妻除擁有千萬豪宅外，亦有為數不少之股票及存款，更為自己及子女規劃信託財產，被上訴人認參加人收益不足以維持一家生活，顯不符事實。又上訴人與配偶張淑惠不同戶，其所得係自行管理使用，並未交付上訴人，依民法規定夫妻雖互負扶養義務，但實際未必如此，參加人收回耕地，將致上訴人失其家庭生活依據，有減租條例第19條第1項規定之情事，出租人不得收回自耕。本件若適用內政部103年7月28日訂頒之「私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」（下稱工作手冊），違反經驗論理法則，且與司法院釋字第422號解釋意旨有違，被上訴人應核實認定。再者，參加人住所與系爭耕地相距甚遠，根本不可能自任耕作，若其以通勤耕作，顯違反經驗法則。況參加人因眼睛黃斑部病變治療中，無工作，證明其無法自任耕作云云。為此，求為判決：1、訴願決定及原處分均撤銷。2、被上訴人對上訴人於104年2月5日申請續訂耕地三七五租約事件，應作成准予就系爭耕地續訂私有耕地三七五租約（竹山字第125-2號）之行政處分。
三、被上訴人則以：依工作手冊所示，減租條例第19條第1項第2款所稱出租人所有收益足以維持一家生活者，係謂租約期滿前1年（即102年）參加人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額足以支付參加人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出者而言，參加人99年間之購地價金，非屬審查範疇，故未納入租約期滿前1年（102年）出租人之收支計算。另有關自任耕作能力，被上訴人訪視參加人結果，參加人不致因眼疾問題而無耕作能力，且其申請收回耕地自耕已提供出租人自任耕作切結書，故認參加人能自任耕作。再依減租條例第19條第1項第3款規定，以出租人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據為要件，自應以承租人一家為核算範圍。上訴人配偶屬民法共同生活之家屬，縱其配偶所得為自行管理使用，仍應納入核算。又被上訴人依工作手冊所定標準，審核上訴人及其配偶與同一戶內之直系血親102年度綜合所得總額足以支付上訴人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出，而認出租人收回耕地不致使承租人失其家庭生活依據云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、參加人則以：竹北市房屋為參加人目前自住房屋，參加人可以自任耕作。股票部分是之前上班時投資，後來陸續出脫，只剩少部分投資利息收入，內政部訂頒之標準對參加人及上訴人一致適用，對雙方是公平的云云。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠減租條例第19條、第20條規定之出租人於租約期滿時，如不符收回自耕要件，而應與原繼續承租之承租人續訂租約，乃對出租人之契約自由及財產權行使為限制，應有比例原則之適用，以在照顧農民生活情形下，亦兼顧出租人財產權保障。是減租條例第19條第1項第2款既以出租人所有收益而非以出租人所有財產，足以維持一家生活者，作為出租人不得收回自耕之條件，則自依其收入及財產孳息為據，而非將所有財產納入考量。又同條項第2款、第3款所指之一家、家庭，應依民法第1122條規定，以永久共同生活為目的而同居之親屬團體，而非以戶為判斷標準，故減租條例第19條第1項第2款要件是否該當，自應以出租人一家，即與出租人以永久共同生活為目的而同居之親屬團體為範圍核實認定；同條項第3款規定有關是否致承租人失其家庭生活依據者，所謂家庭範圍亦然，免使出租人或承租人，得經由戶籍登記之刻意安排，而得脫法規避減租條例之強行規範。㈡本件參加人及上訴人分別提出自任耕作切結書，向被上訴人為收回系爭耕地、續訂系爭耕地租約之申請。經被上訴人依工作手冊審核標準核算參加人（即出租人）及上訴人（即承租人）之收益及生活費用如下：１、參加人102年底本人及其配偶與同一戶內之直系血親共計8人，包括參加人、李榮松（父）、李吳玉妹（母，以上3人籍設桃園市中壢區）、（下列5人籍設竹北市房屋）蕭秀卉（配偶）、李雅縈（長女）、李明臻（次女）、李佳昀（三女）、李育銘（長子）。⑴收益部分：①102年度全家綜合所得稅所得總額389,072元。②訪談查得之其他收入189,000元。③加總出租人一家收入578,072元。⑵支出部分：①基本生活費用之計算：準用衛生福利部公告之102年度臺灣省最低生活費核計生活費用（10,244元/月），102年度生活費用為每人122,928元，總計983,424元。②醫療費用11,480元。③健康保險費42,472元。④國民年金費用12,448元。⑤加總出租人一家年支出1,049,824元。⑶參加人102年度收支為578,072-耕地收入1,000-1,049,824= -472,752元。
因認參加人所有收益不足以維持一家生活。２、上訴人102年底本人及其配偶與同一戶內之直系血親共計6人，包括上訴人（本人）、王秀春（母，以上2人籍設臺灣省新竹縣竹○鎮00000000000000市○區○○街○○○號）張淑惠（配偶）、黃彥豪（長子）、黃彥傑（次子）、黃彥晨（三子）。⑴收益部分：①102年度全家綜合所得稅所得總額1,203,505元。②訪談查得之其他收入84,000元。③加總承租人一家收入1,287,505元。⑵支出部分：①基本生活費用之計算：臺灣省102年度生活費用為每人122,928元，總計737,568元。②醫療費用6,390元。③勞保費用33,720元。④健康保險費40,800元。⑤加總承租人一家支出818,478元。
⑶承租人102年度收支為1,287,505-818,478=469,027元。因認參加人收回耕地，不致使上訴人失其家庭生活依據。㈢上訴人主張參加人於99年間以7,500,000元取得112地號土地，其所有竹北市房屋市價千餘萬，依其與家人所獲股利、利息推算，復有為數不少之股票、存款等財產，被上訴人認參加人收益不足以維持一家生活，顯然不符事實，被上訴人應再向國稅局調閱財產總歸戶資料，即可證參加人所有收益足以維持其一家生活云云。惟減租條例第19條第1項第2款明定以收益而非財產判斷是否足以維持一家生活，就租賃雙方而言，並無不同。況參加人於原審已陳明：其購買耕地資金來自出售房屋之價金收入，其居住於竹北市房屋內，至股票乃係其之前上班時之投資餘額等語；另參加人竹北市房屋係其於88年取得所有權，距系爭耕地租約租期屆滿時日久遠，核與其於系爭耕地租約租期屆滿之收益判斷無關。此外，上訴人未舉出參加人其他收益經其隱匿而未經審核計算情事，是上訴人上開主張，尚難採據。再戶籍之設定與家庭成員之判定並無必然關聯；而夫妻、父母子女且均經列於民法親屬中，是上訴人另稱其妻張淑惠與上訴人不同戶，其所得係自行管理使用，並未交付上訴人云云，並無礙其妻係屬其家人之判斷，此參上訴人稱其需撫養照顧2名家庭成員即未成年兒子，係與其妻同戶籍甚明。又上訴人既證明其家庭生活究有何其他費用之支出未經列計，是其主張被上訴人適用工作手冊之結果，違反經驗論理法則及司法院釋字第422號解釋意旨云云，要無可取。㈣參加人於被上訴人訪談時固陳明：參加人夫妻目前均無工作，其眼睛黃斑部病變治療中，家中僅利息、股息收入及父母所領老農津貼等語。惟眼睛黃斑部病變並不影響參加人之行動能力，亦查無其有何肢體殘疾致影響其耕作能力情事。再以道路建設與交通運輸之便捷性，縱參加人居住於竹北與耕地所在之竹東鎮有所距離，亦難認不在自耕能力範圍內，而有礙其從事農務。況所謂自任耕作不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。上訴人主張參加人因眼睛黃斑部病變治療中，足證其無法自任耕作，而通勤耕作亦違反經驗法則云云，尚無可採。㈤依司法院釋字第422號解釋意旨，倘猶認計算收益時，應將出租人全部財產納入考量，豈非認出租人應變賣其原有財產以維持一家生活，而無法收回其自有耕地為耕作，顯然逾越減租條例第19條限制出租人財產權之必要範圍，有違比例原則。本件出租系爭耕地之參加人其所有收益不足以維持一家生活，又查無不能自任耕作情事，而承租之上訴人復不致因參加人收回耕地，失其家庭生活依據。是被上訴人准由參加人收回系爭耕地自耕，而未准上訴人續訂系爭耕地租約之申請，於法有據等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。
六、上訴理由略謂：㈠原判決認定減租條例第19條第1項第2款、第3款規定之一家、家庭，係以永久共同生活為目的而同居之親屬團體。惟參加人及其父母設籍於桃園市中壢區，其配偶及4名子女設籍於竹北市房屋，兩地相距遙遠，並非與參加人以永久共同生活為目的而「同居」；上訴人及其母設籍於新竹縣竹東鎮，上訴人配偶及3名兒子則設籍於新竹市，為不同鎮市，並非與上訴人以永久共同生活為目的而「同居」；原判決逕認參加人及上訴人家庭成員如上，認定之事實顯與理由不相符，而有理由矛盾之當然違背法令。且若以參加人家庭成員為參加人及其父母等3人計算102年度家庭生活收支，則為37,466元，參加人所有收益足以維持一家生活；以上訴人家庭成員為上訴人及其母等人計算102年度家庭生活收支，則為-210,859元，承租人所有收益不足以維持一家生活，顯足以影響判決結果。㈡工作手冊未慮及民法雖規定夫妻互負扶養義務，但實際未必如此，更以固定不變之金額標準，推計出、承租人之生活費用，其所謂加計租用房屋費用、醫藥及生育支出、災害損失支出、勞工保險、全民健康保險費用，而未斟酌家庭生活之具體情形及實際所生之困窘狀況，難謂切近實際，與憲法保障農民之意旨不符，並造成「一家」親屬團體範圍認定矛盾。被上訴人適用工作手冊，違反經驗論理法則，又與司法院釋字第422號解釋意旨有違。上訴人於原審主張被上訴人應向國稅局調閱參加人及其配偶之財產總歸戶資料，即可證明參加人所有收益足以維持一家生活，原判決對上開主張未加以調查，亦未記明理由，顯有理由不備及不適用行政訴訟法第189條第1項規定之違背法令。㈢原判決認定出租人自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。惟委託代耕者顯非自任耕作，原判決顯有理由矛盾之違誤。㈣參加人99年間有7,500,000元鉅款購買系爭耕地，短短3年即不足以維持一家生活，顯然違反經驗法則。且參加人夫妻擁有千萬豪宅，更是炒作系爭耕地之高手，並有能力為自己及子女規劃信託財產，及為數不少之股票，足證參加人一家之生活優渥，被上訴人認參加人收益不足以維持一家生活，顯與事實不符。原判決對上情未加調查，顯有理由不備、不適用行政訴訟法第189條第1項規定、適用減租條例第19條第1項規定及司法院釋字第422號解釋不當之違背法令云云。
七、本院查：
（一）按「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。（第3項）出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。（第4項）出租人不能維持其一家生活而有第1項第3款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」減租條例第19條、第20條分別定有明文。又所謂「家」者，依民法第1122條規定，乃以永久共同生活為目的而同居之親屬團體；至所謂「戶」，參諸戶籍法第3條：
「（第1項）戶籍登記，以戶為單位。（第2項）在一家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為一戶，以家長或主管人為戶長；單獨生活者，得為一戶並為戶長。（第3項）一人同時不得有兩戶籍。」之規定，可知，於戶籍法「戶」之意涵與民法所稱之「家」，並非完全相同；亦即於戶籍登記是否屬同一戶，固得作為認定是否以永久共同生活為目的而同居一「家」之參考，但尚非於戶籍法上之同一戶者即當然屬民法所稱之同一「家」，或非同一戶籍者即當然非屬民法所稱之同一「家」。
減租條例第19條第1項第2款規定，既以出租人所有收益是否足以維持「一家」生活為要件，故此款要件之是否該當，自應以出租人「一家」，即與出租人以永久共同生活為目的而同居之親屬團體為範圍核實認定；同條項第3款規定有關是否致承租人失其「家庭」生活依據者，所謂之「家庭」範圍亦然。
（二）次按，工作手冊係主管機關內政部為利其下級行政機關為減租條例第19條規定之執行，依行政程序法第159條第2項第2款規定，所訂立作為認定事實準則之行政規則，是工作手冊規定之內容不得與減租條例第19條規定之意旨有悖。查工作手冊第6點以減租條例第19條第1項第2款所稱「出租人所有收益足以維持一家生活者」，係謂租約期滿前1年出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出者而言；同條項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，係指租約期滿前1年承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出者而言之規定，於個案適用結果，如與本院前開見解不合時，工作手冊第6點之該部分，即與減租條例第19條第1項第2款、第3款規定意旨不符，在此範圍，應不予適用。
（三）經查，參加人李新城與其父李榮松，母李吳玉妹設籍桃園市中壢區，其配偶蕭秀卉、長女李雅縈、次女李明臻、三女李佳昀、長子李育銘則設籍臺灣省新竹縣○○市○○路○○○巷○○○○號，僅此事實，尚難即認參加人李新城與其父李榮松，母李吳玉妹、配偶蕭秀卉、長女李雅縈、次女李明臻、三女李佳昀、長子李育銘等人有共同生活，而得認與參加人屬「一家」之事實。又上訴人黃明宗與其母王秀春設籍臺灣省新竹縣○○鎮○○路○段○○○巷○○○○○號，上訴人之配偶張淑惠則與其長子黃彥豪、次子黃彥傑、三子黃彥晨另設籍臺灣省新竹市○○街○○○號，未見原判決於理由說明，何以認上訴人與其母王秀春，配偶張淑惠，及長子黃彥豪、次子黃彥傑、三子黃彥晨有以永久共同生活為目的而同居之事實。揆諸前開減租條例第19條第1項第2款、第3款規定之說明，原判決以上訴人102年底本人及其配偶與同一戶籍內之直系血親計6人，及參加人102年底本人及其配偶與同一戶籍內之直系血親計8人，分別作為本件系爭耕地承租人及出租人收益與支出之計算範圍為基礎，並判斷本件出租系爭耕地之參加人其所有收益不足以維持一家生活，而承租之上訴人復不致因參加人收回耕地，失其家庭生活依據，自嫌速斷，並有理由不備，與未依職權調查事實之違背法令情事。上訴人主張原判決此部分違誤，自屬有據。從而，上訴論旨，指摘原判決違法，求予廢棄，為有理由。因本件事實未臻明確，本院無從逕為判決，有由原審法院再為調查審認之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 8 月 18 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 闕 銘 富法官 楊 得 君法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 8 月 18 日
書記官 吳 玫 瑩