最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第542號上 訴 人 卓如意訴訟代理人 魏光玄 律師被 上訴 人 勞動部勞動力發展署技能檢定中心代 表 人 林宏德訴訟代理人 林玉梅
朱良杰郭玉燕上列當事人間政府資訊公開事件，上訴人對於中華民國105年6月22日臺中高等行政法院105年度訴字第119號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、上訴人於民國104年7月4日以申請書向被上訴人申請提供其委託國立臺中高級家事商業職業學校（下稱臺中家商）辦理「103年度第3梯次全國技術士技能檢定（會計事務－人工記帳－乙級）術科測試」之合約書（下稱合約書）及附件「103年度第3梯次全國技術士技能檢定術科測試委託單位協調會會議紀錄」（下稱會議紀錄）各1份（下稱系爭資訊1）；嗣上訴人於同年11月16日再以申請書向被上訴人申請提供其辦理「104年度第3梯次全國技術士技能檢定（會計事務－人工記帳－乙級）術科測試」之「術科測試閱卷承辦單位須知」1份（下稱系爭資訊2），經被上訴人分別以104年11月27日技檢字第1041904892號函及104年11月20日技發字第1041301305號函（下分別稱原處分1及原處分2）否准所請。上訴人不服，提起訴願後認訴願管轄機關勞動部勞動力發展署逾期不為決定，遂向臺中高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟（嗣勞動部勞動力發展署分別以105年4月8日發法字第1056500244號訴願決定將原處分1訴願決定駁回、同日發法字第1056500245號訴願決定將原處分2訴願決定駁回，上開訴願決定分別稱訴願決定1及訴願決定2），經原審以105年度訴字第119號判決（下稱原判決）駁回後，上訴人仍不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）合約書及系爭資訊2等資訊均非「有關學識技能檢定及資格審查之資料」，被上訴人稱依檔案法第18條第4款否准提供該等資訊，即屬無據；即便該等資訊與學識技能檢定及資格審查有關而得豁免公開，被上訴人仍應依政府資訊公開法第18條第2項規定，採分離原則就其他部分公開或提供之。上訴人所申請之資訊均非技術士技能檢定作業及試場規則第22條第1項各款列舉之政府資訊，被上訴人引以為否准提供系爭資訊2之依據，於法不合。（二）依技術士技能檢定作業及試場規則第49條之1規定，系爭資訊2屬「術科測試採筆試非測驗題方式者」之試題一部分，故測試後即應主動公開，即便系爭資訊2含有政府資訊公開法第18條第1項各款限制公開或不予提供之事項者，被上訴人亦應依同條第2項規定，採分離原則就其他部分公開或提供之。被上訴人稱依「技術士技能檢定術科題庫命製作業須知」，系爭資訊2為試題之一部分，故不公開，惟上開作業須知並無法律依據，且職業訓練法第33條並未授權中央主管機關及被上訴人另訂上開作業須知，上開作業須知明顯違反司法院釋字第524號解釋意旨等語，求為判決訴願決定1、2及原處分1、2均撤銷；被上訴人對於上訴人104年7月4日、同年11月16日之申請，應分別作成准予提供上訴人系爭資訊1及系爭資訊2之行政處分。
三、被上訴人則以：（一）依法務部102年7月16日法律字第10200134080號函意旨，上訴人申請合約書部分應優先適用檔案法規定，而依檔案法第18條第4款規定，合約書屬有關學識技能檢定及資格審查之資料，被上訴人否准上訴人申請提供合約書，並無不當。（二）上訴人所申請之系爭資訊2，屬試題之第一部分係規範辦理單位辦理人工閱卷之流程與注意事項，基於閱卷公平、正義及保密之作為，及為恐影響術科閱卷承辦單位之獨立、公正、客觀作為，並使集中閱卷作業隔絕利害關係人或外界干擾，故依檔案法第18條第4款、政府資訊公開法第18條第1項第5款及技術士技能檢定作業及試場規則第22條規定，被上訴人不予提供，於法有據。為使應檢人可於法令規定期限內提出試題疑義申請，故被上訴人於測試後已採分離原則，於全國技術士技能檢定各梯次學科測試及術科採紙筆測試辦理完竣隔日，於被上訴人網站「熱門主題/歷屆試題」公告各該梯次各職類級別學科試題、參考答案及術科測試採筆試非測驗題之試題，惟公告內容為檢定當日應檢人應試試題，不包括試題使用說明、監場人員注意事項、閱卷承辦單位須知及試題參考答案等全套試題內容等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：（一）關於系爭資訊1之合約書及會議紀錄部分，被上訴人為辦理「103年度第3梯次全國技術士技能檢定（會計事務－人工記帳－乙級）術科測試」作業，乃委託臺中家商辦理該試務作業，屬彼此間依行政程序法第135條規定所訂定之行政契約，合約書係屬立契約雙方當事人間為辦理特定事務，應共同遵守事項之權利及義務依據，並非對外關係文書，又關於會議紀錄，屬被上訴人決策或意思決定形成前之內部意見，或與其他機關間之意見交換或協調性質，符合政府資訊公開法第18條第1項第3款所稱政府機關作成意思決定前之準備作業，且無對公益有必要須予以提供之情形。又合約書之內容有其特殊及專業性，亦不屬一般契約之定型化條款，無從採分離原則，被上訴人不得依政府資訊公開法第18條第2項規定，將其中部分公開或提供，被上訴人以原處分1否准上訴人提供系爭資訊1，自屬有據。至被上訴人否准理由引用檔案法第18條第4款規定雖未盡妥適，但不影響該處分之合法性。（二）關於系爭資訊2部分，會計事務人工記帳項乙級技術士技能檢定術科測試試題，第一部分全套試題，雖包含試題使用說明、監場人員注意事項、閱卷承辦單位須知、測試試題、測試試題答案紙及試題參考答案等資料，第二部分為應檢人參考資料，有應檢人須知及評審注意事項。依行政院勞工委員會101年12月24日勞中二字第1010203695號公告（下稱勞委會101年12月24日公告）之附件一覽表，會計事務人工記帳職類乙丙級術科測試試題，屬全套不公開之職類級別，應保守秘密不得公開，系爭資訊2係屬試題之第一部分，因該部分試題既應保守秘密不得公開，則規範辦理單位辦理人工閱卷之流程與注意事項之系爭資訊2，自亦不得公開，與政府資訊公開法第18條第1項第5款規定及檔案法第18條第4款規定之情形相符，上訴人稱被上訴人仍應依政府資訊公開法第18條第2項規定，採分離原則，就其他部分公開或提供之，亦屬無據。又術科題庫命製作業係辦理試務單位之權責，於不違背考試之公平、公正及公開原則，自得訂定「技術士技能檢定術科題庫命製作業須知」，供術科題庫命製作業人員遵守與執行，並非如上訴人所稱須有法令之依據，方得訂定之情形，被上訴人以原處分2否准上訴人提供系爭資訊2，亦屬正當等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：（一）按「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」、「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」、「（第1項）本法所稱政府機關，指中央、地方各級機關及其設立之實(試)驗、研究、文教、醫療及特種基金管理等機構。（第2項）受政府機關委託行使公權力之個人、法人或團體，於本法適用範圍內，就其受託事務視同政府機關。」、「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」、「政府資訊之主動公開，除法律另有規定外，應斟酌公開技術之可行性，選擇其適當之下列方式行之：一、刊載於政府機關公報或其他出版品。二、利用電信網路傳送或其他方式供公眾線上查詢。三、提供公開閱覽、抄錄、影印、錄音、錄影或攝影。四、舉行記者會、說明會。五、其他足以使公眾得知之方式。」、「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。持有中華民國護照僑居國外之國民，亦同。」、「申請提供之政府資訊已依法律規定或第8條第1項第1款至第3款之方式主動公開者，政府機關得以告知查詢之方式以代提供。」、「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……五、有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定等有關資料，其公開或提供將影響其公正效率之執行者。……（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」分別為政府資訊公開法第1條、第3條、第4條、第5條、第8條第1項、第9條第1項、第13條第2項、第18條第1項第5款及第2項所明定。另按「為實施職業訓練，以培養國家建設技術人力，提高工作技能，促進國民就業，特制定本法。」、「本法所稱主管機關：在中央為勞動部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「（第1項）為提高技能水準，建立證照制度，應由中央主管機關辦理技能檢定。（第2項）前項技能檢定，必要時中央主管機關得委託或委辦有關機關（構）、團體辦理。」、「（第1項）技能檢定合格者稱技術士，由中央主管機關統一發給技術士證。（第2項）技能檢定題庫之設置與管理、監評人員之甄審訓練與考核、申請檢定資格、學、術科測試委託辦理、術科測試場地機具、設備評鑑與補助、技術士證發證、管理及對推動技術士證照制度獎勵等事項，由中央主管機關另以辦法定之。（第3項）技能檢定之職類開發、規範製訂、試題命製與閱卷、測試作業程序、學科監場、術科監評及試場須知等事項，由中央主管機關另以規則定之。」為職業訓練法第1條、第2條、第31條及第33條所明定。再按「本辦法依職業訓練法第33條第2項規定訂定之。」、「中央主管機關掌理事項如下：……二、技能檢定學科、術科題庫之建立。三、技能檢定學科、術科收費標準之審定及支出之規定。四、技能檢定監評人員資格甄審、訓練、考核及發證。五、技能檢定術科測試場地及機具設備之評鑑及發證。
六、全國技能檢定計畫之訂定、公告及辦理。七、技能檢定之專案辦理及委託辦理。八、技術士證與證書之核發及管理。九、技術士證照效用之協調推動。十、辦理技能檢定優良單位及人員之獎勵。十一、其他技能檢定業務之推動、辦理、監督、協調、稽核及考評。」、「（第1項）同一職類級別之技能檢定學科測試成績及術科測試成績均及格者為檢定合格。（第2項）前項成績僅學科或術科測試一項及格者，該項測試成績自下年度起，3年內參加檢定時，得予保留。（第3項）不適用前2項規定之職類，由中央主管機關公告檢定合格方式。……」、「中央主管機關得委任所屬下級機關或委託其他機關（構）、學校或法人團體辦理技能檢定學、術科測試試務。」為技術士技能檢定及發證辦法第1條、第2條、第10條及第12條第3項所明定。（二）本件原審本於職權調查證據後，以被上訴人為辦理「103年度第3梯次全國技術士技能檢定（會計事務－人工記帳－乙級）術科測試」作業，乃委託臺中家商辦理該試務作業，屬彼此間依行政程序法第135條規定所訂定之行政契約，合約書內容有履約期間與地點、委託工作內容、一方應辦理與注意事項、稅捐扣繳、委託經費請撥、契約執行與變更、安全保密義務、智慧財產權歸屬、契約終止及爭議處理等事宜，合約書係屬立契約雙方當事人間為辦理特定事務，應共同遵守事項之權利及義務依據，並非對外關係文書，又關於合約書之附件會議紀錄，係被上訴人與臺中家商為辦理該試務作業，於執行中遇有細節及技術性之問題，有討論及處理之必要，乃召開會議作成決議及臨時動議，再作為後續作業之依據，均屬被上訴人決策或意思決定形成前之內部意見，或與其他機關間之意見交換或協調性質，符合政府資訊公開法第18條第1項第3款所稱政府機關作成意思決定前之準備作業，且無對公益有必要須予以提供之情形甚明。又合約書之內容有其特殊及專業性，亦不屬一般契約之定型化條款，無從採分離原則，被上訴人亦不得依政府資訊公開法第18條第2項規定，將其中部分公開或提供；而系爭資訊2係辦理試務作業單位依規定遴聘監評人員，召開閱卷前協調會議，閱卷單位辦理人工閱卷之流程與注意事項，其內容有閱卷前及場地佈置注意事項及閱卷後注意事項，該注意事項顯係閱卷人員對於考場佈置及閱卷前後，應遵守之事項及程序之依據，事關考試評分過程之公正及明確。會計事務人工記帳項乙級技術士技能檢定術科測試試題，第一部分全套試題，雖包含試題使用說明、監場人員注意事項、閱卷承辦單位須知、測試試題、測試試題答案紙及試題參考答案等資料，第二部分應檢人參考資料，有應檢人須知及評審注意事項，而第一部分全套試題，於試題命製完成後，併同入庫通知單簽請單位主管核准，送題庫管理人員點收，又依勞委會101年12月24日公告之附件一覽表，會計事務人工記帳職類乙丙級術科測試試題，屬全套不公開之職類級別，應保守秘密不得公開，系爭資訊2係屬試題之第一部分，因該部分試題既應保守秘密不得公開，則規範辦理單位辦理人工閱卷之流程與注意事項之系爭資訊2，自亦不得公開，核與政府資訊公開法第18條第1項第5款規定：
「有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定等有關資料，其公開或提供將影響其公正效率之執行。」及檔案法第18條第4款規定：「有關學識技能檢定及資格審查之資料者。」之情形相符，又系爭資訊2分為閱卷前及場地佈置注意事項有8款；閱卷後注意事項有2款，其內容均與上開辦理人工閱卷之流程與注意事項息息相關，無從區分何款係與政府資訊公開法第18條第1項第5款及檔案法第18條第4款之規定不合，另被上訴人於測試後，於其網站「熱門主題/歷屆試題」有公告各該梯次各職類級別學科試題、參考答案及術科測試採筆試非測驗題之試題。又術科題庫命製作業係辦理試務單位之權責，於不違背考試之公平、公正及公開原則，自得訂定「技術士技能檢定術科題庫命製作業須知」，供術科題庫命製作業人員遵守與執行，並非須有法令之依據，方得訂定之情形為由，認定原處分1及原處分2均無不法，因而維持原處分1、2及訴願決定1、2，並駁回上訴人在原審之訴，固非全然無見。惟按行政訴訟法第125條規定：「（第1項）行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。（第2項）審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。（第3項）審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。……。」原判決於理由欄六㈤載明：關於合約書之附件會議紀錄，符合政府資訊公開法第18條第1項第3款所稱政府機關作成意思決定前之準備作業，且無對公益有必要須予以提供之情形。被上訴人否准之理由雖引用檔案法第18條第4款規定：「有關學識技能檢定及資格審查之資料者」雖未盡妥適，但不影響該處分之合法性等情，並執為原處分1合法之理由，已如前述。然查，被上訴人於原審所提書狀並未主張此部分之事實，亦未曾援引政府資訊公開法第18條第1項第3款之規定，原審於準備程序及言詞辯論期日受命法官及審判長亦未就此部分命兩造為法律上及事實上之主張或陳述，遽以上開理由駁回上訴人請求撤銷原處分1及訴願決定1部分，不僅有違反闡明義務之違法，且有對上訴人突襲裁判之嫌，自屬違背法令。（三）上訴人於原審審理中即已主張：除政府資訊公開法第18條第1項各款規定有豁免公開之情形者外，政府機關應受人民依法申請而公開，合約書及系爭資訊2等資訊均非有關學識技能檢定及資格審查之資料，並非檔案法第18條第4款所規定得否准提供；另系爭資訊2屬術科測試採筆試非測驗題方式者之試題一部分，應於測試後併同試題主動公開，縱使該等資訊與學識技能檢定及資格審查有關而得豁免公開，被上訴人仍應依政府資訊公開法第18條第2項規定，採分離原則就其他部分公開或提供之等情。且上訴人於原審言詞辯論期日請被上訴人舉例試題於「測試前」列入保密之職類及級別，被上訴人之訴訟代理人即舉「會計事務人工記帳」為例，原判決既認系爭資訊2係屬試題之第一部分，復認「因該部分試題既應保守秘密不得公開，則規範辦理單位辦理人工閱卷之流程與注意事項之閱卷須知，自亦不得公開。」非無判決理由矛盾之違法；且依前揭政府資訊公開法第18條第2項規定，政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。原判決逕認系爭資訊2為試題一部分，復認試題於「事後」亦不得公開，進而以原處分2並未違法為由，駁回上訴人此部分之訴，亦有適用法規不當之違法。（四）上訴人執前開各節指摘原判決違背法令，經核其上訴為有理由，應將原判決廢棄，發回原審法院另為適當之裁判。另上訴人提出之上訴理由狀指稱原審之言詞辯論筆錄就多處重要陳述漏未記載，原審於更行審理時，自應一併注意及之，合此敘明。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 10 月 26 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 劉 介 中法官 吳 東 都法官 帥 嘉 寶法官 鄭 忠 仁以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 10 月 26 日
書記官 蘇 婉 婷