最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第543號上 訴 人 臺東縣政府代 表 人 黃健庭訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師上 訴 人 美麗灣渡假村股份有限公司代 表 人 黃春發訴訟代理人 王寶玲 律師
劉昌坪 律師被 上訴 人 劉烱錫
廖秋娥賴進龍陳藍姆洛周蘭妹林金蒂鄭萬全余忠國共 同訴訟代理人 柯劭臻 律師上列當事人間有關建築事務事件，上訴人對於中華民國104年9月3日高雄高等行政法院102年度訴字第252號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決除確定部分外廢棄。
廢棄部分被上訴人在第一審之訴駁回。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔。
理 由
一、緣㈠上訴人即原審參加人美麗灣渡假村股份有限公司（下稱美麗灣公司）於民國93年12月14日與上訴人即原審被告臺東縣政府（下稱臺東縣政府）簽訂「徵求民間參與杉原海水浴場經營案興建暨營運契約」，以BOT方式於臺東縣○○鄉○路○段○○○○○○○○○○號土地（面積合計59,956平方公尺，編定為風景區遊憩用地之山坡地，所有權人為臺東縣，管理機關為臺東縣政府，94年5月2日前揭土地合併分割為同段346及346-4地號，96年11月15日經地籍圖重測編為富山段459及499地號，98年6月4日再將富山段459及499地號合併為富山段459地號）進行開發（即美麗灣渡假村開發案），依行為時「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」（下稱認定標準）第31條第1項第13款第5目規定，應實施環境影響評估。其後美麗灣公司以「因應開發需要」為由，於94年2月21日以（94）灣字第00000000號函請臺東縣政府所屬旅遊局（已更名為臺東縣政府觀00000000000路○段0000000000號土地，再分割成加路蘭段346及346-4地號土地，將美麗灣公司實際之建築基地（即346-4地號土地，面積9,997平方公尺）分割出來，經臺東縣政府以「配合開發需要」理由，以94年3月8日府旅企字第0940015147號函同意辦理土地合併及分割作業，並於94年5月2日完成分割登記，因346-4地號土地面積未達1公頃，經認定免實施環境影響評估，美麗灣公司於94年10月7日取得在上開346-4地號土地興建旅館之府城建字第0947005050號建造執照後，隨即進行施工。嗣經原審原告台灣環境保護聯盟（下稱台灣環保聯盟）發現上情，乃於96年5月11日依環境影響評估法（下稱環評法）第23條第8項規定，函請臺東縣政府應依同法第22條規定，對美麗灣公司裁罰及命其立即停工，因臺東縣政府未依其請求執行，遂向高雄高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟請求判命臺東縣政府執行，經原審96年度訴字第647號判決臺東縣0000000000000路○段000○0○號土地上之一切開發施作工程行為，且臺東縣政府應給付台灣環保聯盟新臺幣（下同）6萬元後，臺東縣政府及美麗灣公司不服，提起上訴，經本院99年度判字第403號判決廢棄發回原審更為審理。嗣經原審99年度訴更一字第8號判決臺東縣0000000000000路○段000○0○號（重測後併入富山段459地號）土地上之一切開發施作工程行為，且臺東縣政府應給付台灣環保聯盟6萬元，臺東縣政府及美麗灣公司仍不服，再提起上訴，復經本院100年度判字第1451號判決將前揭原審更一審判決廢棄，發回原審更為審理。嗣經原審100年度訴更二字第36號判決臺東縣政府應作成命000000000000縣○○鄉○路○段○○○○○○號（重測後併入富山段459地號）土地上實施開發行為之行政處分，且臺東縣政府應給付台灣環保聯盟6萬元，臺東縣政府及美麗灣公司猶表不服，再提起上訴，經本院101年度裁字第1888號裁定駁回其上訴而確定。㈡又美麗灣公司於94年10月7日取得上開建造執照後，旋於94年10月13日與臺東縣政府簽訂「杉原海水浴場經營案第一次變更投資執行計畫書」，將客房數由73間增為80間，基地位置則因土地重新分割，變更為「本基地包含加路蘭段346及346-4地號等2筆土地」，美麗灣公司並於95年9月26日以擴建規劃別墅區增加開發範圍為由，申請開發「美麗灣渡假村新建工程」（下稱系爭開發案，全區開發範圍包括加路蘭段346及346-4地號土地，面積合計59,956平方公尺），並檢具環境影響說明書送審，經臺東縣政府環境影響評估審查委員會審查後，於97年6月15日第5次審查會議作成「有條件通過環境影響評估」之結論（下稱97年環評結論），臺東縣政府並以97年7月22日府環水字第0000000000B號公告之。被上訴人等8人不服，循序提起行政訴訟，經原審98年度訴字第47號判決撤銷訴願決定及原處分，臺東縣政府及美麗灣公司不服，提起上訴，經本院101年度判字第55號判決駁回其上訴而確定。其後，美麗灣公司再於101年4月20日申請進行環境影響評估，臺東縣政府環境影響評估審查委員會於101年12年22日第7次會議作成「有條件通過環境影響評估審查」之審查結論，臺東縣政府以102年2月1日府授環水字第0000000000B號公告之，林淑玲等14人（含本件被上訴人林金蒂、鄭萬全、陳藍姆洛、劉炯錫、廖秋娥、賴進龍等6人）循序提起行政訴訟，經原審102年度訴字第228號判決撤銷訴願決定及原處分（臺東縣政府102年2月1日府授環水字第0000000000B號公告），臺東縣政府不服提起上訴（原判決誤載美麗灣公司亦提起上訴），復經本院105年度判字第123號判決駁回其上訴而確定。㈢另美麗灣公司前獲臺東縣政府核發94年10月7日府城建字第0947005050號建造執照興建地上5層地下1層之系爭建物，因該建造執照有效期間經過（96年8月29日）尚未申報完工，經美麗灣公司之申請，臺東縣政府乃再於99年8月11日核發府城建字第Z0000000000號建造執照（下稱原處分一），並於99年9月21日核發府城建字第Z0000000000號系爭建物之使用執照（下稱原處分二）。台灣環保聯盟及被上訴人共9人因上開97年環評結論，業經原審98年度訴字第47號及本院101年度判字第55號判決撤銷確定，且原審100年度訴更二字第36號判決臺東縣政府應作成命美麗0000000000縣○○鄉○路○段○○○○○○號（重測後併入富山段459地號）土地上實施開發行為之行政處分，亦經本院101年度裁字第1888號裁定駁回臺東縣政府及美麗灣公司之上訴而確定，而認依環評法第14條第1項規定，原處分一及原處分二已失所附麗而為無效，系爭建物屬違章建築應予拆除，乃繕具訴願書經由臺東縣政府向內政部提起訴願，請求確認原處分一及原處分二無效，並請求臺東縣政府應命美麗灣公司於102年1月5日內拆除系爭建物，逾期即強制拆除，臺東縣政府如怠於強制拆除，內政部應代行處理。經內政部102年4月25日台內訴字第1020146534號訴願決定不受理，台灣環保聯盟及被上訴人等8人不服提起行政訴訟，聲明：⒈⑴先位聲明：確認原處分一及原處分二均無效；⑵備位聲明：訴願決定及原處分
一、原處分二均撤銷。⒉被告（即臺東縣政府）應依原告（即台灣環保聯盟及被上訴人等8人）之申請，就系爭建物作成訂定拆除計畫限期拆除之行政處分。經原審於104年9月3日以102年度訴字第252號判決（下稱原判決）確認原處分一及原處分二均無效，暨駁回台灣環保聯盟及被上訴人等8人其餘之訴。上訴人臺東縣政府及美麗灣公司對原判決不利於其部分不服，乃提起上訴（至台灣環保聯盟及被上訴人等8人向本院提出「行政答辯暨陳報狀」，核其內容，渠等並未就原判決關於上開聲明⒉及台灣環保聯盟非適格原告等不利部分為不服之表示，則該不利部分即已確定。台灣環保聯盟雖仍具狀提出答辯，爰不列其為本件之被上訴人）。
二、被上訴人起訴主張：臺東縣政府於97年7月22日以府環水字第0000000000B號公告「有條件通過環境影響評估」之結論，業經本院101年度判字第55號判決撤銷確定，依環評法第14條第1項規定，臺東縣政府於99年8月11日及同年9月21日所核發之原處分一及原處分二，即失所附麗而無效確定。系爭建物為既存於山坡地之違章建築，應有立即危險或致生水土流失之虞而影響公共安全，臺東縣政府為建築主管機關，其疏於依違章建築處理辦法第11條之1執行拆除，受害人民或公益團體自得敘明疏於執行之具體內容（應訂定拆除計畫限期拆除），以書面對臺東縣政府提起訴願，而依環評法第23條第8項、第9項規定，臺東縣政府於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，被上訴人自得對臺東縣政府怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行等語，求為判決：⒈⑴先位聲明：確認原處分一及原處分二均無效；⑵備位聲明：訴願決定及原處分一、原處分二均撤銷。⒉臺東縣政府應依被上訴人之申請，就系爭建物作成訂定拆除計畫限期拆除之行政處分。
三、上訴人臺東縣政府則以：㈠依臺中高等行政法院103年度訴字第140號判決意旨，被上訴人等就原處分一、二皆不具利害關係，即無即受確認判決之法律上利益。況縱認原處分一及二為環評法第14條第1項所規範「目的事業主管機關」之「開發行為之許可」，惟本件並非自始從未完成環評審查，而係完成「97年環評結論」後，為本院判決撤銷「97年環評結論」之公告，故其並非「環境影響說明書未經完成審查」後所為之處分，而無該條項之適用。㈡依本院93年度判字第1585號判決、99年度裁字第4號裁定及原審法院99年度訴字第534號判決意旨，即便確有被上訴人所述遞交違章建築檢舉函等情，非謂被上訴人有請求臺東縣政府為一定作為之法律上依據，或得逕提起行政訴訟，訴請拆除系爭建物，況臺東縣政府係合法核發建築執照及使用執照，被上訴人等無由主張臺東縣政府應予拆除系爭建物。再者，系爭建物領有合法之建造執照與使用執照（即原處分一及二），並非違章建築。退步言之，縱認原處分一及二因97年環評結論經法院撤銷而有狀態上之變化，依本院103年度判字第324號判決、99年度判字第709號判決意旨，被上訴人並無由主張系爭建物應予拆除等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。
四、上訴人美麗灣公司則以：依臺北高等行政法院99年度訴字第1179號判決、本院100年度判字第2263號判決意旨，目的事業主管機關所核發之許可，方屬環評法第14條第1項所指之開發許可，非由目的事業主管機關所核發之許可，縱與開發行為有關，亦不能無限上綱，而主張一律有環評法第14條第1項規定之適用。本件開發案之目的事業主管機關為臺東縣政府觀光旅遊處，然原處分一及二卻係由臺東縣政府建設處建築管理科核發，是原處分一及二顯非環評法第14條第1項所稱由目的事業主管機關作成之開發行為許可，被上訴人主張本件開發案之環評結論經行政法院撤銷後，原處分一及二依環評法第14條第1項規定應為無效云云，顯係將本件開發案之目的事業主管機關與原處分機關混為一談，實無足採。嗣「97年環評結論」雖遭行政法院撤銷，然此與環評法第14條第1項規定「未經完成環境影響評估審查」之情形，顯然有別。另被上訴人請求臺東縣政府應作成訂定拆除計畫限期拆除之行政處分，顯不符合環評法第23條第8項及第9項所規定之構成要件等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠程序部分：被上訴人就其提起確認原處分一、二無效訴訟，已於起訴前在其所提出之訴願請求書主張原處分一、二均無效，且臺東縣政府亦已於訴願答辯書主張原處分一、二均為有效，足徵在被上訴人起訴前，原處分一、二業經臺東縣政府為實質審查確認並非無效，應認被上訴人在提起本件確認原處分一、二無效之訴訟前，已向臺東縣政府請求確認無效而未被允許，臺東縣政府及美麗灣公司主張被上訴人未踐行行政訴訟法第6條第2項規定之行政程序，其提起本件確認訴訟不符實體判決要件，尚有誤解。㈡實體部分：⒈關於原處分一及二是否無效之判斷：⑴依本院101年度裁字第2217號裁定意旨，被上訴人等8人既為系爭開發案之開發行為可能影響範圍內之當地居民，應保障渠等之個人權益，則渠等不僅為先前作成之97年環評結論處分之利害關係人，具有當事人適格，得請求撤銷97年環評結論處分，亦應係後續作成之系爭原處分一及二之利害關係人，具有當事人適格，得請求確認原處分一及二無效，如此方得以保障渠等之個人權益；至原審原告台灣環保聯盟因非系爭開發案之開發行為可能影響範圍內之當地居民，並無個人權益受損之事實，自非原處分一及二之利害關係人，即非適格原告，自應駁回其訴。⑵依環評法第14條規定可知，環評法乃係在既有各種開發行為有關的專業行政法律之外，基於環境保護之目的所特設的篩選機制，而構成各種專業許可程序的前提樞紐，故凡與開發行為有關之任何許可、核准、同意等行政處分（包括允許建築之建造執照及使用執照之發給），皆應屬環評法第14條第1項所稱開發行為之許可；又該條第1項所稱「環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可」，不僅適用在「自始未通過環境影響評估」之情況，尚包括「環評結論經行政法院撤銷」之情形。美麗灣公司前以擴大開發範圍為由，於95年9月26日申請開發「美麗灣渡假村新建工程」（即系爭開發案），於97年6月15日第5次審查會議作成「有條件通過環境影響評估」之97年環評結論，然經被上訴人循序提起撤銷訴訟，案經原審98年度訴字第47號判決撤銷臺東縣政府公告之97年環評結論，臺東縣政府及美麗灣公司不服，提起上訴，業經本院101年度判字第55號判決駁回其上訴確定，為兩造所不爭執。是臺東縣政府縱使曾經針對系爭開發案作成有條件通過環境影響評估之97年環評審查結論，然該結論既經原審及本院認為違法而撤銷確定，系爭開發案即屬未通過環境影響評估，美麗灣公司自不得在加路蘭段346及346-4地號土地上實施開發行為，應可認定（此業經原審100年度訴更二字第36號判決「被告應作成命參加人停止在坐落臺東縣○○鄉○路○段○○○○○○號（重測後併入富山段459地號）土地上實施開發行為之行政處分」）。再系爭開發案之整體開發面積高達59,956平方公尺，依行為時認定標準第31條第1項第13款第5目及第33條規定，應實施環境影響評估，否則不得為開發許可，故其所需之建造執照及使用執照，亦屬應獲許可之事項，於環評審查完成前，亦不應核發。系爭開發案之97年環評結論既經原審及本院判決撤銷確定，應屬環評法第14條第1項所稱「環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可」之情形，臺東縣政府所核發之建築執照，依環評法第14條第1項規定，自屬無效，則被上訴人先位聲明訴請確認原處分一及原處分二均無效，即有理由。⒉關於被上訴人訴請臺東縣政府應依其申請，就系爭建物作成訂定拆除計畫限期拆除之行政處分，有無理由之判斷：依環評法第22條、建築法第25條、第73條第1項、第97條之2、違章建築處理辦法第5條、第6條規定、本院93年度判字第1585號判決、99年度裁字第4號裁定意旨，美麗灣公司所有系爭建物雖因其建造執照無效而屬違章建築，因臺東縣政府遲未拆除，被上訴人認為臺東縣政府應作為而不作為，乃依訴願法第2條規定提起訴願，請求臺東縣政府應命美麗灣公司於102年1月5日內拆除系爭建物，臺東縣政府如怠於強制拆除，內政部應代行處理，經訴願決定不受理後，提起訴訟請求判命臺東縣政府應依被上訴人之申請，就美麗灣公司所有之系爭建物，作成訂定拆除計畫限期拆除之行政處分。然建築法第25條、第73條及違章建築處理辦法等規定係授權國家對建築管理所為之規定，而非屬授予人民得向主管機關為一定行政行為或請求拆除違章建築之法律依據。被上訴人訴請判命臺東縣政府應依被上訴人之申請，核係向臺東縣政府檢舉系爭建物為違建之意，尚難認被上訴人有向臺東縣政府請求為一定行為之請求權存在。從而，被上訴人請求臺東縣政府應就系爭建物作成訂定拆除計畫限期拆除之行政處分，應認為無理由等語，因而確認原處分一及原處分二均無效，暨駁回被上訴人其餘之訴。
六、本院查：
甲、原判決廢棄部分（即確認無效訴訟部分）：程序方面：
㈠按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認
其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」行政訴訟法第6條第2項定有明文。其目的在於先由原處分機關自行審查及自行確認其所作成之行政處分是否無效。是以此種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而係以在起訴前經原處分機關為實質審查確認行政處分並非無效為已足。經查，本件被上訴人就其提起確認上訴人臺東縣政府99年8月11日府城建字第Z0000000000號建造執照（即原處分一）、99年9月21日府城建字第Z0000000000號使用執照（即原處分二）無效訴訟，已於起訴前在其所提出之訴願請求書主張原處分一、二均無效，且上訴人臺東縣政府亦已於訴願答辯書主張原處分一、二均為有效，此為原審所認定之事實堪認為實。足徵在被上訴人起訴前，原處分一、二業經上訴人臺東縣政府為實質審查確認並非無效，依前述說明，應認被上訴人在提起本件確認原處分一、二無效之訴訟前，已向上訴人臺東縣政府請求確認無效而未被允許，上訴人臺東縣政府及美麗灣公司主張被上訴人未踐行行政訴訟法第6條第2項規定之行政程序，其提起本件確認訴訟不符實體判決要件，尚有誤解。
㈡經查，被上訴人劉烱錫等8人既為系爭開發案之開發行為可
能影響範圍內之當地居民，應保障渠等之個人權益，則渠等不僅為先前作成之97年環評審查結論處分之利害關係人，具有當事人適格，得請求撤銷97年環評審查結論處分，亦應係後續作成之系爭原處分一及原處分二之利害關係人，具有當事人適格，得請求確認原處分一及原處分二無效，以保障渠等之個人權益。上訴人主張被上訴人劉烱錫等8人就原處分一及原處分二皆不具利害關係，故無即受確認判決之法律上利益一節，亦不可採。
實體方面：
㈠按環評法第4條第1款規定：「本法專用名詞定義如下：⒈開
發行為：指依第5條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。」第5條第1項第6款及第2項規定：
「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：．．．。」「前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後1年內定之，送立法院備查。」第14條第1項規定：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」原判決認：環評審查結論既經法院判決撤銷，溯及既往失效，即屬環評法第14條第1項所稱「環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可」之情形，而為被上訴人有利之判決，固非無見。惟查：
1、行政機關作成行政處分，將其就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施對外表示，使之發生一定之法律效果，既有行政處分之外觀形式存在，並對外發生法律效力，所以行政處分成立生效後經撤銷溯及失效，與根本未作行政處分或無行政處分存在，全然不同。環評法第14條第1項係明定「環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可」等文句，此從文義解釋，因明顯有「未經」二字，顯係指未曾經完成審查或未經認可之情形，並不包括開發案已通過之環評審查結論嗣後遭撤銷之情形，於完成環境影響評估審查後方作成之其他開發許可，即使該環境影響評估審查嗣後遭撤銷，亦無環評法第14條第1項規定之適用。
2、再者，行政處分係行政機關行使公權力所為之意思表示，經作成即具有存續力，基於法律安定性之要求暨保護行政處分相對人信賴利益，自不宜輕易認定為無效之行政處分，若認行政處分從事後因為違法而被撤銷，亦不失其曾經具存續力之事實；更何況行政處分無效係自始、當然、絕對無效，其影響法律安定性甚大，除極例外情形外，不應輕易解釋為無效，是以本件「97年環評審查結論」係嗣後遭行政法院撤銷，與環評法第14條第1項所規範自始未辦理環評或未能通過環評審查之情形迥異，並無解釋成：環評審查結論經法院判決撤銷溯及失效，即屬環評法第14條第1項所稱「環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可」之空間。
3、再從立法經過言之：我國環評法係於83年間制定，同年12月30日公布施行，其第14條原規定：「（第1項）目的事業主管機關於環境影響說明書或評估書未經完成審查前，不得為開發行為之許可，其經許可者無效，並由主管機關函請目的事業主管機關註銷之。（第2項）經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案重新送主管機關審查。」；嗣為配合行政程序法之施行，92年1月8日修正第14條為：「（第1項）目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。（第2項）經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案，重新送主管機關審查。（第3項）開發單位依前項提出之替代方案，如就原地點重新規劃時，不得與主管機關原審查認定不應開發之理由牴觸。」（即現行法條文）。修正理由略以：「一、依本法第7條規定，環境影響說明書『經主管機關作成審查結論後，即完成審查』；至於評估書部分，依本法第13條規定，應『經主管機關認可後，才視為完成審查』。爰將第1項修正為『未經完成審查或評估書未經認可前』。二、有關『許可後無效之處理，應回歸行政程序法規定』，故將第1項後段『並由主管機關函請目的事業主管機關註銷之』予以刪除。．．．」。又依立法資料顯示，環評法第14條於制訂之初，行政院所提草案條文內容原係：
「目的事業主管機關於環境說明書或評估書未經完成審查前，不得為開發行為之許可，其經許可者，由主管機關函請目的事業主管機關撤銷之。」；行政院之說明則為：「明定開發行為之目的事業主管機關於評估程序終結前，不得為開發行為之許可，以免忽略環境因素之考量」。案經立法院審查後，始變更其內容如上開83年12月30日公布施行之第14條原條文所示。．．．揆諸前揭環評法第14條制定、修正之過程，可知，環評法第14條立法本意，在於應先完成環境影響評估審查，目的事業主管機關始得為後續之開發許可，亦即時間上有其先後順序，主管機關不得在未完成環境影響評估審查前，逕為開發許可，否則，該開發許可自始無效，不待撤銷，以促使目的事業主管機關尊重環境影響評估之審查判斷。至於「已完成環境影響評估審查後」，作成之開發許可，嗣後因環境影響評估審查結論遭撤銷，產生如何之影響，該開發許可是否亦屬無效，無論是環評法於83年制定時，抑或於92年修正時，顯然均非立法者所預見，亦無相應之規定，依立法解釋，殊難認屬環評法第14條第1項規範之範疇。
4、上開見解，業經本院100年度判字第2263號判決維持臺北高等行政法院99年度訴字第1179號判決明確認定在案，本院重申維持此一見解。此外，亦有法務部99年6月25日法律字第0999020964號函釋所解釋「本條項之立法意旨應僅限於自始未辦理環評之情形」之見解，亦採相同見解可資參照。
5、經查，美麗灣公司前以擴大開發範圍為由，於95年9月26日申請開發，於97年6月15日第5次審查會議作成「有條件通過環境影響評估」之97年環評結論，然經被上訴人循序提起撤銷訴訟，案經原審98年度訴字第47號判決撤銷臺東縣政府公告之97年環評結論，臺東縣政府及美麗灣公司不服，提起上訴，業經本院101年度判字第55號判決駁回其上訴確定，此為原審所認定之事實，且為兩造所不爭執。是臺東縣政府確曾經針對系爭開發案作成有條件通過環境影響評估之97年環評審查結論，係「已完成環境影響評估審查」，雖然該結論經原審及本院認為違法而撤銷確定，但系爭開發案仍非屬「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可」之情形；原處分一、二作成時，客觀上確存在一個已經合法通過之環評結論，且依文義解釋、法律明確性及信賴保護原則、修法歷程觀之，均足以說明環評法第14條第1項所定「環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可」，不包含開發案已通過之環評結論嗣後遭撤銷之情形；惟原判決徒以維護環評法規範功能為由，擴大解釋環評法第14條第1項所定無效之情形，逕認本件有環評法第14條第1項之適用，而為被上訴人劉烱錫等8人請求確認原處分一、二均無效部分為有理由，而予准許一節，有適用法規不當之違法，應由本院將此部分原判決予以廢棄。
6、至於原判決所引本院98年度判字第1119號判決，乃係關於從未經完成審查或評估書未經認可之事例，與本件並不相同，是以該判決「凡與開發行為有關之任何許可、核准、同意等行政處分，包括允許建築之建造執照及使用執照之發給，皆應屬環評法第14條第1項所稱開發行為之許可」之見解，並無深究之必要，附此敘明。
乙、原判決確定部分及被上訴人第一審之訴駁回部分：本件被上訴人於原審係提出變更及追加其訴之聲明，經原審整理，其訴之聲明應為：(一)1、先位聲明：確認原處分一及原處分二均無效；2、備位聲明：訴願決定及原處分一、原處分二均撤銷。(二)上訴人臺東縣政府應依被上訴人之申請，就系爭建物作成訂定拆除計畫限期拆除之行政處分。玆以上開原審所確定之被上訴人在原審訴之聲明，分述如下：
1、原判決對原審原告不利，未經上訴已確定部分：①原審原告台灣環保聯盟部分，原判決認定：因非系爭開發案
之開發行為可能影響範圍內之當地居民，並無個人權益受損之事實，自非原處分一及原處分二之利害關係人，其提起本件訴訟請求確認原處分一及原處分二無效，並非適格原告，而予駁回。
②另關於原審訴之聲明(二)上訴人臺東縣政府應依被上訴人之
申請，就系爭建物作成訂定拆除計畫限期拆除之行政處分部分。經原判決以：被上訴人請求上訴人臺東縣政府應就系爭建物作成訂定拆除計畫限期拆除之行政處分，應認為無理由而予駁回。
③以上二部分，均未經上訴而確定。至於，原審原告台灣環保
聯盟雖經上訴人美麗灣公司之上訴狀列名被上訴人（記載為台灣環境保護聯盟等九人字句），在被上訴人於答辯狀上列名被上訴人，但台灣環保聯盟並未受原審有利之判決，自非被上訴人，且依答辯狀上之聲明或文字，並無上訴之意旨，台灣環保聯盟顯係贅列被上訴人於上訴答辯狀，附此敘明。
2、被上訴人第一審之訴駁回部分：原判決係以：本件被上訴人先位之訴既有理由，則其備位之訴關於撤銷訴訟部分即無庸再為審究，則備位之訴既未經原審裁判，上訴至本院者，僅先位之訴部分，又因本院非事實審法院，無從續行原審之辯論程序，本院無從就備位之訴為裁判。惟本件先位聲明部分既經本院認上訴人之主張為有理由，而廢棄原判決，且符合行政訴訟法第259條第1款情形，應自為判決，則本院自應就先位之訴部分為原審原告（即被上訴人）敗訴之判決，即駁回被上訴人在第一審之訴。因先位之訴即敗訴確定，依備位之訴停止條件成就之法理，原審原告訴之聲明備位聲明部分並未經原審調查審認，應由本院將本案卷宗送交原審，由原審再為調查審認，本院自無從就備位之訴部分為任何諭知，爰將原判決對上訴人不利部分廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴；就原審備位聲明部分，由原審收受本案卷宗後為辯論裁判。原審自應就備位之訴撤銷訴訟之合法及實體要件詳加審酌，並應考量本件系爭建造執照、使用執照與97年環評結論之多階段關係，且前案係因主管機關應迴避而未迴避程序瑕疵致「有條件通過環境影響評估」之結論被撤銷，系爭處分係屬授益處分究有無信賴保護之適用，亦應注意及之。
七、據上論結，本件上訴有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 10 月 26 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 鄭 忠 仁法官 吳 東 都法官 帥 嘉 寶法官 劉 介 中以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 10 月 26 日
書記官 張 雅 琴