最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第552號上 訴 人 李孝麟
李汝霖瞿慧恒林愛平共 同訴訟代理人 蔡進良律師
董彥苹律師被 上訴 人 國防部代 表 人 馮世寬訴訟代理人 張靈秀
徐克銘律師
參 加 人 國家安全局代 表 人 彭勝竹上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國104年11月5日臺北高等行政法院103年度訴字第1599號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人李孝麟於民國66年間、上訴人瞿慧恒之父瞿立恆、林愛平之父林祥光、李汝霖之配偶李劍照之母李章繼昭（李由農遺眷）於63年間經被上訴人所屬前總務局分配於門牌號碼臺北市○○○○○路○○○○○區○○路○○段○巷○○號、l4號、16及17號、10號眷舍（下稱系爭房舍）居住。嗣被上訴人於74年間將系爭房舍移交參加人接管、又以86年8月13日（86）祥祉字第8330號令（下稱被上訴人8330號令）同意參加人所報上訴人李孝麟及訴外人李章繼昭、瞿立恆、林祥光（下稱李孝麟等人）依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第3條第2項規定，納入懷仁新村改建計畫予以安置。
上訴人前於102年7月1日、7月16日申請被上訴人儘速辦理安置，並於103年1月15日以被上訴人逾期未為准駁（應作為而不作為）為由逕行訴願。被上訴人嗣以103年3月21日國政眷服字第1030003626號函（下稱原處分）復略以：系爭房舍於74年移交參加人時已終止使用借貸契約關係，眷舍居住憑證自應失其效力，上訴人不符眷改條例第3條所稱原眷戶要件等語。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原判決駁回後，復行上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠上訴人依被上訴人8330號令得以納入懷仁新村改建計畫請求安置，而懷仁新村之改建因故停止，被上訴人已核定該村遷建區位調整至木柵營區。而原處分否准上訴人所為「安置至已完成改建基地」之請求，屬剝奪上訴人之原眷戶權益，致其無法依眷改條例第5條第1項規定享有輔助購宅等權益。如原處分遭撤銷，上訴人自得依行政訴訟法第8條、眷改條例第5條第1項規定及被上訴人8330號令，請求被上訴人回復原已執行之法律關係，使上訴人得繼續於木柵營區重建基地進行輔助購宅程序，爰為如先位聲明之請求。㈡被上訴人以原處分停止已進行之安置改建計畫，使上訴人依法所享有之原眷戶權益存否不明，致其公法上之地位有受侵害之虞，上訴人自有提起確認訴訟之利益。依本院102年10月份第2次庭長法官聯席會議決議（下稱系爭聯席會議決議）意旨，主管機關主張終止契約、註銷眷舍居住憑證，並不等同或發生註銷原眷戶權益之效果，尚須另作成侵益處分，被上訴人對於上訴人既未為終止借貸契約之意思表示，亦未為註銷原眷戶權益之處分，則兩造間之眷舍借貸關係仍存在，上訴人仍享有原眷戶權益。另上訴人瞿慧恒、林愛平及李汝霖係主張分別於88年4月22日、91年7月23日、101年2月3日經被上訴人核准承受瞿立恆、林祥光、李章繼昭之原眷戶權益，被上訴人主張彼等未當然承受原眷戶權益，應提起課予義務訴訟，否則有違確認訴訟之補充性云云，並不足採。㈢李孝麟等人於受配系爭房舍時，即領有被上訴人前總務局核發之眷舍居住憑證，並經被上訴人以8330號令確認具有原眷戶資格，依眷改條例第5條第1項規定，自享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，被上訴人亦將之納入懷仁新村眷改案執行。縱瞿立恆、林祥光、李章繼昭先後去世，然彼等原眷戶資格及權益仍經被上訴人核准由上訴人瞿慧恒、林愛平、李汝霖承受，上訴人並以原眷戶身分參與懷仁新村改建事宜相關會議，亦依法定程序完成認證手續，並經被上訴人於100年7月20日確認。豈料懷仁新村眷改案終止進行，上訴人於102年7月1日、7月16日請求被上訴人安置至已改建完成之臺北市住宅，被上訴人卻以原處分否定上訴人原眷戶之資格，等同否定上訴人依眷改條例第5條第1項規定所得享有並已執行之權利，實質上已發生註銷上訴人原眷戶權益之法律效果，應屬侵益處分。㈣上訴人促請被上訴人儘速將渠等安置於已改建完成之臺北市住宅，並無其所稱「上訴人請求納入國軍老舊眷村改建總冊辦理改建」之問題，其顯刻意扭曲事實，被上訴人雖以102年11月28日國後政眷字第1020022971號函認定上訴人之眷舍居住憑證已失其效力，惟旋以103年1月27日國後政眷字第1030001723號函撤銷該函，且未終止與上訴人間眷舍使用借貸契約或註銷上訴人眷舍居住憑證。又系爭房舍雖於74年間由被上訴人移歸參加人列管，然仍屬國軍老舊眷村，且自被上訴人網站上所列國軍列管眷村中仍包含參加人列管之眷村，被上訴人既以8330號令確認李孝麟等人之原眷戶資格，並受理上訴人瞿慧恒、林愛平、李汝霖承受瞿立恆、林祥光、李章繼昭之原眷戶身分，進而透過參加人函知上訴人配合辦理相關認證程序及懷仁新村改建作業，參加人亦未曾否認兩造間就系爭房舍之使用借貸關係，足證被上訴人始為系爭房舍相關原眷戶權益之權責單位，被上訴人曲解審計部之函文意旨並擴張解釋為「只要是參加人列管中之眷舍，均非屬國軍老舊眷村，其住戶亦不具有原眷戶資格及權益」，於法無據。㈤被上訴人將系爭房舍移交由參加人列管時，並未註銷李孝麟等人之原眷戶權益，且以8330號令納入懷仁新村之改建案，亦分別核定由上訴人瞿慧恒、林愛平、李汝霖承受原眷戶權益，上開事實足使上訴人信賴自身具有原眷戶資格並享有原眷戶權益，並因此參與懷仁新村之改建案及配合完成相關認證之法定程序，足認上訴人有信賴表現，應認上訴人就原眷戶資格所享有之權益已具信賴保護之要件。被上訴人逕以原處分註銷上訴人之原眷戶權益，顯違反信賴保護原則。又被上訴人僅因系爭房舍公物管轄權移轉，即否定上訴人原眷戶權益，衡量其所欲維護公益及上訴人權益所受之損害，自應採存續保障始為適法。況其早已知悉系爭房舍公物管轄權變更，遲至103年3月21日始作成原處分，顯逾行政程序法第121條第1項規定之時效，亦屬違法。縱認系爭房舍因移交由參加人列管而變成非眷舍，被上訴人既未於移交時即註銷李孝麟等原眷戶權益，卻於經過長達約30年後以原處分註銷上訴人原眷戶權益，實有違誠信原則。甚者，上訴人事實上一直居住於系爭房舍，即使被上訴人有終止系爭房舍借貸契約之權利，亦因其長期不行使而不得再主張，否則即有權利濫用之情形。㈥依眷改條例第3條及國軍軍眷業務處理作業要點第貳.二.㈣點規定之文義及體系解釋，凡領有被上訴人核發之眷舍居住憑證之住戶即為原眷戶，不以任軍職並具有軍官官階者為限，被上訴人已核發眷舍居住憑證予已故之瞿立恆、李由農，並確認彼等具有原眷戶資格，即使彼等之編階為無階級及中將，仍無礙彼等原眷戶資格之認定及眷舍之配住等語。求為「㈠先位聲明：⑴訴願決定、原處分均撤銷。⑵被上訴人應將上訴人安置於木柵營區重建基地並繼續辦理輔助購宅作業。㈡備位聲明：確認兩造間依眷改條例第5條第1項規定之法律關係存在。」之判決。
三、被上訴人則以：㈠被上訴人提供眷舍予國軍人員借用，此種眷舍配住關係並非具有高權性，亦非基於優勢地位而為之公權力行為，係基於平等地位成立之使用借貸契約。上訴人取得國軍眷村之原眷戶資格，係基於眷舍配住關係，為被上訴人基於管理財物之國庫行政而發生，所涉兩造間之眷舍使用借貸關係是否存在，則屬私法關係，非行政法院審判權所及，上訴人遽以提起行政訴訟，非法之所許。又原處分僅就被上訴人所屬前總務局與李孝麟等人間就系爭房舍之使用借貸關係為說明，並述及該借貸關係證明文件之居住憑證已失其效力，且請參加人處理後續問題，並未對外產生法律效果，非屬行政處分，上訴人訴請撤銷，於法不合。另系爭房舍非眷改條例所稱之軍眷住宅，李孝麟等人非眷改條例所稱原眷戶，上訴人亦無請求被上訴人繼續執行懷仁新村改建計畫之公法請求權，是其訴請被上訴人繼續執行懷仁新村之改建計畫，即無理由。㈡李孝麟等人雖於63年、66年間受配系爭房舍並持有居住憑證，然該憑證僅為彼等就系爭房舍存在使用借貸關係之證明文件，被上訴人既於74年間將系爭房舍移交參加人管理，兩造間之使用借貸關係即告終止，李孝麟等人即無從執該居住憑證主張為眷改條例之原眷戶並享有原眷戶權益。上訴人李汝霖、瞿慧恒及林愛平亦無從持居住憑證承受原眷戶權益，本件顯無上訴人所稱法律關係存否不明確致生公法上地位受有危險之情事。至眷改條例第5條第1項所稱之原眷戶權益，亦非當然由原眷戶之配偶及子女繼承，上訴人李汝霖、瞿慧恒及林愛平如欲取得眷改條例第5條第1項所稱原眷戶權益之地位，亦應依眷改條例第5條第1項及第2項規定，依法承受原眷戶權益；倘向主管機關申請而遭拒絕或怠為處理，應以課予義務訴訟尋求救濟，僅提起確認公法上關係存在之訴，無由除去此公法上地位之危險，是其提起確認訴訟即欠缺確認利益，且違反確認訴訟補充性原則。㈢系爭房舍係國防研究院於44年興建，原由被上訴人所屬總務局列管，然已於74年間移歸參加人列管，參加人並非被上訴人所屬單位，系爭房舍自斯時起即無從認係屬軍眷住宅，李孝麟等人並非眷改條例所稱之原眷戶。㈣被上訴人8330號令、前總政治作戰局91年7月23日（91）祥祉字第7806號函及被上訴人101年2月3日國政眷服字第1010001510號函，僅為參加人與被上訴人間機關往來內部函文，均未送達上訴人，不具外部性，非屬對上訴人之請求有所准駁而生法律上效果之行政處分，上訴人主張為確認處分，應屬誤會。另被上訴人所屬軍事情報局100年7月20日國報政綜字第1000003922號函，僅就李孝麟等人之認證結果及眷籍補正資料作成統計表而為內部處理情形之說明，屬被上訴人內部眷籍相關資料之統整，未就原眷戶資格及權益作成任何確認、設定、變更或消滅之法律效果，非屬行政處分。而原處分僅就前總務局與李孝麟等人或上訴人間就系爭房舍之使用借貸關係為說明，未對外產生法律效果，亦非屬行政處分，無從作為信賴基礎。至上訴人主張彼等得承受原眷戶應有之權益，僅係單方之期待利益；縱非僅屬期待利益，亦未見其基於前揭函文而有實際規劃其生活或財產之變動並形諸於外，難謂有信賴表現。另系爭房舍既非眷改條例所稱之軍眷住宅，李孝麟等人即非眷改條例所稱之原眷戶，縱屬前曾認定彼等符合原眷戶資格且同意列入懷仁新村改建案、准許承受原眷戶權益、有關審查原眷戶認證結果及眷籍補正資料等函文，即非適法，無足憑採。且上訴人對前揭函文之違法，應有明知或有重大過失而不知之情形，其信賴亦不值得保護。㈤李由農係任職於中國國民黨所屬之革命實踐研究院，係比照簡任職等之輔導委員退休，而中國國民黨屬人民團體法之政治團體，非被上訴人所屬機關單位，故李由農非屬國軍軍事學校編制內之文職教員；瞿立恆係任職於前國防研究院專門委員，該院隸屬於總統府，亦非被上訴人所屬機關，故其亦非屬軍事學校編制內聘任之文職教員，彼等顯無申請輔助貸款購宅之權益等語，資為抗辯。
四、參加人則以：參加人並未核發眷舍居住憑證予上訴人，86年間始知上訴人領有被上訴人核發之居住憑證，彼等茍無居住憑證，即不能使用系爭房舍等語。
五、原判決係以：㈠眷改條例所稱之國軍老舊眷村乃指於69年12月31日前，經政府興建分配、中華婦女反共聯合會捐款興建、眷戶於政府所提供土地自費興建完成之軍眷住宅，或其他經被上訴人認定之軍眷住宅，始足當之。且被上訴人為眷改條例之主管機關，倘非被上訴人及其所屬機關管有之房舍，自非該條例第3條第1項所稱之國軍老舊眷村。而國軍老舊眷村住戶欲享有眷改條例所稱之原眷戶權益，固應提出領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證、公文書等證明，然經核准配住宿舍之人並非當然符合眷改條例原眷戶資格，亦即並非持有眷舍居住憑證即屬眷改條例第3條第2項所指之原眷戶，仍應以其所配眷舍係該條例第3條第1項所定之國軍老舊眷村始足當之。又依系爭聯席會議決議意旨，眷改條例第5條第1項規定原眷戶享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，乃眷改條例直接賦予具有原眷戶資格者之公法上權益，而非得由該條例之主管機關以行政處分創設之。故是否符合眷改條例第3條第1項之國軍老舊眷村之規定，應依其法定要件為審核，主管機關並無裁量權限，縱有作業疏失而誤將不符要件者報請行政院核准列入眷改總冊，因其申報及行政院之核准僅屬內部作業規劃之進行而已，並非對外發生效力之行政處分，亦不得因此而認符合眷改條例第3條第1項國軍老舊眷村之條件。另因職務關係而獲配宿舍，該受配人與其所屬單位間就宿舍之使用，係屬私法上之使用借貸關係，並無疑義。然因眷改條例之公布施行，賦予符合眷改條例規定之原眷戶享有包括承購依眷改條例興建之住宅、輔助購宅款等權益，被上訴人係該條例之主管機關，於審核配住戶是否符合眷改條例所規定之原眷戶資格或相關權益致生爭議時，自屬公法上之爭議，此與配住宿舍之使用借貸關係所生糾紛不同。㈡先位聲明部分：⑴系爭房舍於63年、66年分配予李孝麟等人居住時，固由被上訴人所屬前總務局管理，惟被上訴人已於74年間將之移歸參加人接管，參加人非隸屬被上訴人，則系爭房舍自非屬被上訴人所轄之軍眷住宅。依系爭聯席會議決議意旨，眷改條例第5條第1項規定原眷戶享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，乃眷改條例直接賦予具有原眷戶資格者之公法上權益，非得由被上訴人以行政處分創設之。是以，85年眷改條例制定公布時，系爭房舍並不符眷改條例第3條第1項所定「軍眷住宅」要件，非屬於該條項所稱之國軍老舊眷村，其住戶亦非同條例第3條第2項所稱之原眷戶，自無從依眷改條例取得所謂原眷戶資格之公法上權益，於眷改條例制定公布前，亦無從基於該條例而取得所謂原眷戶資格之相關公法上權益。被上訴人所屬前總務局於63年、66年核發之眷舍居住憑證，僅單純證明當時配住系爭房舍之私法上使用借貸關係，與眷改條例下之原眷戶資格無涉。從而，上訴人於102年7月1日及7月16日請求被上訴人依眷改條例辦理安置，被上訴人認其不符眷改條例所稱原眷戶要件而否准，自非無據，上訴人訴請撤銷原處分及訴願決定，並無理由。⑵被上訴人8330號令並非因上訴人申請而為，而係回復參加人以86年7月26日（86）知勢字第301號函所為將李孝麟等人納入國軍老舊眷村改建總冊案之建請案，故該8330號令之受文者為參加人（正本）及總政戰部（副本），主旨為同意所報李孝麟等人依眷改條例第3條第2項規定納入改建計畫予以安置，說明欄第2點並載明系爭房舍土地屬陽明山國家公園一般管制區，不宜納入改建總冊等語，顯見被上訴人8330號令為機關內部間往來之函文，未對外發生法律效力，非屬行政處分，不得作為信賴保護原則之信賴基礎。又眷改條例第5條第1項規定，原眷戶享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，乃眷改條例直接賦予具有原眷戶資格者之公法上權益，非得由該條例之主管機關以行政處分創設之。故縱認被上訴人8330號令為行政處分，亦無從以作成確認上訴人具眷改條例所定原眷戶身分及輔助購宅權益之行政處分，達到創設原眷戶身分及輔助購宅權益之規制效力。⑶訴外人李章繼昭（李由農遺眷）、瞿立恆、林祥光既非眷改條例所定之原眷戶，亦未享有輔助購宅權益，自無從認上訴人李汝霖、瞿慧恒、林愛平基於被上訴人101年2月3日國政眷服字第1010001510號、前總政治作戰部88年4月22日
（88）祥祉字第4585號、前總政治作戰局91年7月23日（91）祥祉字第7806號等准予承受之函文即可享有原不存在之原眷戶資格及輔助購宅權益。又眷改條例第3條第1項已明定限於軍眷住宅始符要件，系爭房舍既不符上開規定，上訴人即非同條第2項之原眷戶，自無從享有該條例第5條之權益，且人民不得主張不知法律規定而不必遵守，故上訴人有關信賴保護原則之主張縱然屬實，其信賴亦不值得保護。⑷上訴人先位聲明另項「被上訴人將上訴人安置於木柵營區重建基地並繼續辦理輔助購宅作業。」請求，係以具有眷改條例原眷戶資格為前提，惟其並無原眷戶資格，亦無訴請被上訴人將其安置於木柵營區重建基地之請求權基礎，縱以其所提被上訴人所屬軍事情報局100年7月20日國報政綜字第1000003922號函曾將上訴人編入「懷仁新村改建基地」基本資料統計表及102年2月26日國報政戰字第1020001169號函通知上訴人李孝麟有關懷仁新村聯建小組會議暫停之事實，均無從推認上訴人具有請求被上訴人將其安置於木柵營區重建基地並繼續辦理輔助購宅作業之權利。㈢備位聲明部分：上訴人所為備位「確認上訴人與被上訴人間依眷改條例第5條第1項規定之法律關係存在。」聲明，其主張之事實及理由，與先位聲明並無不同。而系爭房舍既不符國軍老舊眷村之要件，上訴人自不具眷改條例原眷戶之權益，是其訴請確認與被上訴人間具有眷改條例第5條第1項規定之法律關係存在云云，亦為無理由。㈣綜上所述，上訴人先位聲明之撤銷訴訟及給付訴訟與備位聲明之確認訴訟，均無理由等詞，資為論據，駁回上訴人在原審之訴。
六、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠被上訴人是否確於74年將系爭房舍及其坐落之土地移交由參加人列管，其移交或列管之法律依據及效力為何，程序是否合法，均影響系爭房舍是否為國軍眷舍之認定。原判決僅憑被上訴人提出所屬前總務局73年12月28日（73）松栓字第5602號函（下稱前總務局5602號函），即認定系爭房舍已於74年移歸參加人接管，非屬被上訴人所轄之軍眷住宅，進而認定上訴人非眷改條例第3條第2項規定之原眷戶，顯屬率斷。觀諸前總務局5602號函，並未檢送相關附件，該函內具體建物建號、相關土地是否為系爭房舍所坐落之土地、被上訴人是否已完成移交及參加人對系爭房舍或其坐落土地之法律權限為何，均不明確。且參加人亦不認為被上訴人有將系爭房舍移交給其列管，即使有移交，似已於82年特殊任務結束後回歸被上訴人管理，故85年眷改條例公布施行時，系爭房舍究由誰列管並不明確。況參加人於83年始法制化，83年前並不具行政機關地位，則被上訴人移交系爭房舍是否合法，即有可議。原判決未就上開事實詳加調查，未審酌上訴人之主張及就移交效果所提出之重要攻擊防禦方法為判斷，亦未究明前總務局5602號函所載事實之差異，違反行政訴訟法第125條、第133條規定，且與論理及證據法則有違，並有判決不備理由之違法。㈡眷改條例第3條第1項就「軍眷眷舍」之定義，只要求符合特定之興建時間及方式，並未區分眷舍之列管機關為何，而於同條第2項就「原眷戶」之定義，始特別要求應領有國防部或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證。故只要居住之房舍興建方式符合眷改條例第3條第1項所列各款規定，且興建於69年12月31日前，並領有國防部或其所屬機關核發之眷舍居住憑證，即具有原眷戶資格，不因嗣後列管機關之變更，喪失原眷戶之資格。原判決以眷舍之管理機關作為判斷眷舍是否為國軍老舊眷村之依據，增加眷改條例第3條第1項規定所無之限制，不僅有違眷改條例照顧軍眷之目的，且有適用眷改條例第3條第1項規定不當之違背法令。㈢形式上被上訴人8330號令雖係回復參加人之陳報之建請案，且受文者並非上訴人，惟其內容實係參加人應李孝麟等人之請求，代為請求被上訴人核准及確認李孝麟等人原眷戶資格及可享有之原眷戶權益，參加人亦將被上訴人上開核准結果轉知，使該核准結果對李孝麟等人發生確認原眷戶之權利義務關係之法律效果，自屬行政處分。原判決未就被上訴人8330號令之內容（包括參加人陳報之目的及被上訴人做成決定之對象及所欲發生之效果等）為實質認定，率以片面文字曲解被上訴人決定之真意，核有解讀證據資料及認定事實違反證據、經驗法則之違法。另得作為人民信賴基礎之行政行為並不以行政處分為限，原判決認定被上訴人8330號令非行政處分，不得作為信賴保護原則之信賴基礎，顯限縮信賴基礎之解釋，有適用信賴保護原則不當之違背法令。㈣倘上訴人依法得認定為原眷戶而得享有原眷戶權益，被上訴人若作成認定上訴人具有原眷戶資格之決定，即屬確認處分；反之，上訴人依法不應認定為原眷戶，而被上訴人仍作成認定上訴人具有原眷戶資格之決定，則該決定即屬形成處分，顯見被上訴人非不得以行政處分創設或確認上訴人之原眷戶資格。至該行政處分是否違法得撤銷，則屬另外一事。原判決誤將「行政行為是否屬行政處分」、「行政處分是否得撤銷」兩個不同層次之問題混為一談，顯違反論理法則，且誤解系爭聯席會議決議意旨，該決議並未探討原眷戶資格及權益有疑義之情形，僅單純說明眷改條例第5條第1項規定之權益係法律規定所賦予，而非因行政機關作成授益處分而享有，故行政機關註銷原眷戶權益並非廢止授益處分，僅係侵益處分。另主管機關非不得依眷改條例第3條第1項第4款之規定，自行裁量認定軍眷住宅，且主管機關准予將特定建物納入改建總冊，並報請行政院核定後轉知該建物之住戶，亦難謂非行政處分。原判決認主管機關並無裁量權，且申報行政院核准之行為僅屬內部作業規劃之進行，並非行政處分等語，實與眷改條例第3條第1項第4款規定不符，且有未依行政程序法第92條規定判斷行政行為是否為行政處分之違背法令。㈤上訴人於原審已主張李汝霖、瞿慧恒、林愛平於眷改條例施行後經被上訴人核准之權益承受為行政處分，並主張上開行政處分如屬違法，亦有信賴保護原則適用而不得撤銷。即便為得撤銷，被上訴人亦已罹於2年除斥期間，且違反誠信原則，其權利已失效。惟原判決並未說明被上訴人核准上訴人承受權益部分是否為行政處分，亦未論斷被上訴人撤銷上訴人原眷戶權益是否符合行政程序法第117條、第119條及第121條第1項等規定，顯有判決不備理由之違法。又上訴人本合法取得眷舍居住憑證，且自眷改條例公布施行後，被上訴人多次以行政處分確認上訴人之原眷戶資格及權益，甚至使上訴人參與已執行10餘年之配住作業，被上訴人遲至上訴人信賴其所形成之既定眷改法秩序近20年後，突以系爭房舍於30年前已移交由參加人列管之未明確之事實，否定上訴人之原眷戶權益，顯造成上訴人權益重大損害，於利益衡量下，應採取存續保障始為適法等語。
七、本院查：㈠被上訴人之代表人原為高廣圻，105年5月20日改由馮世寬擔
任，茲據新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。㈡按「本條例主管機關為國防部。」「本條例所稱國軍老舊眷
村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：政府興建分配者。中華婦女反共聯合會捐款興建者。政府提供土地由眷戶自費興建者。其他經主管機關認定者。本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」眷改條例第2條、第3條、第5條第1項分別定有明文。依上開規定可知，適用眷改條例之老舊眷村，係以由國防部或其所屬權責機關列管，於69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅始足當之。次按，國防部為安定國軍在臺眷屬生活，使官兵無後顧之憂，以振奮士氣，提高戰力，於45年1月11日制定發布「國軍在臺軍眷業務處理辦法」（86年1月20日修正名稱為「國軍軍眷業務處理辦法」，嗣於91年12月30日廢止），依71年6月8日修正施行之國軍在臺軍眷業務處理辦法第122條「本辦法所稱眷舍，係指由公款所建，及產權屬於國（公）有，分由各軍種單位管理或指定其所屬單位代管者為限。」規定，無論依國軍在臺軍眷業務處理辦法或眷改條例，所謂軍眷住宅應以由國防部或其所屬權責機關列管之眷舍為限。凡符合上開要件之軍眷住宅，且住戶領有國防部或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書者，始該當眷改條例第3條第2項所定之原眷戶。眷改條例第3條既就「國軍老舊眷村」「原眷戶」為定義，則審酌系爭房舍及其住戶是否符合其要件，應就構成要件是否該當為判斷，縱主管機關誤為錯誤之處理，亦無從據以認定符合上開規定之要件而取得原眷戶之資格。又「眷改條例第5條第1項規定，原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，乃法律直接賦予具有原眷戶資格者之公法上權益。此項公法上權益以具該條項所稱之『原眷戶』資格為其要件。所稱『原眷戶』，依同條例第3條第2項規定，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。其資格之取得，實由於主管機關配住而來，此配住關係為行政機關基於管理財物之國庫行政而發生，係私法關係，非公權力之作用。是原眷戶領有眷舍居住憑證，享有承購住宅及輔助購宅款之權益，並非行政機關行使公權力所創設，……。」亦經系爭聯席會議決議在案。是以，軍眷獲配居住軍方所管理眷舍之法律關係，乃私法上使用借貸關係，主管機關或其所屬權責機關所核發之居住憑證雖係公文書，然僅係單純配住關係之私權證明文件，並非領有眷舍居住憑證即該當前開規定之「原眷戶」。上訴人主張被上訴人非不得以行政處分創設或確認上訴人之原眷戶資格云云，於法無據。
㈢經查，系爭房舍係由政府單位興建，原由被上訴人所屬前總
務局管理，於63年、66年間分配予上訴人李孝麟及已故之瞿立恆、林祥光、李由農居住，並由被上訴人所屬前總務局核發居住憑證在案。嗣被上訴人所屬前總務局於74年間將系爭房舍移歸參加人接管，而參加人非隸屬被上訴人之事實，為原判決經調查證據、言詞辯論後依職權所認定，核與卷證資料相符，亦與證據法則無違。則系爭房舍自參加人於74年間接管後，即非屬被上訴人或其所屬單位列管，依上開規定及說明，即非屬眷改條例所定之「軍眷住宅」。原判決據以認定系爭房舍非屬眷改條例第3條第1項所定「軍眷住宅」，故無該條例之適用，核其法律見解並無不合。上訴人指摘原判決以眷舍之管理機關作為判斷眷舍是否為國軍老舊眷村之依據，增加眷改條例第3條第1項規定所無之限制，不僅有違眷改條例照顧軍眷之目的，且有適用眷改條例第3條第1項規定不當之違背法令等語，核屬其歧異之法律見解，委無足取。另原判決已就上訴人主張李孝麟等人於63年、66年間獲配系爭房舍並領有被上訴人所屬前總務局核發居住憑證，上訴人瞿慧恒、林愛平及李汝霖分別於88年4月22日、91年7月23日、101年2月3日經被上訴人核准承受瞿立恆、林祥光、李章繼昭原眷戶權益等情，依行政訴訟法第8條、眷改條例第5條第1項規定及被上訴人8330號令，所為先位聲明之請求；暨依眷改條例第5條第1項規定所為備位聲明之請求等如何不足採之論證取捨等事項，論明無訛，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形，核無違誤。
㈣又事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實之認定符合證據
法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為判決有違背法令之情形。經查，國家所有財產均屬國有，所區別者為其管理即使用單位不同而已，而國有財產究歸何單位使用及管理，法律定有負責之權責單位，如有變更管理或使用單位之必要，亦有相關之程序規定足資遵循，惟此均非無關之單位或個人所得置喙。被上訴人主張系爭房舍因坐落於陽明山國家公園管制區，鄰近陽明山賓館，為安全之故，已於74年間由前總務局以5602號函移歸參加人列管，並有參加人提出之卷證資料可稽，上訴人於原審審理時，就上開事實並無爭議，從而原判決為此認定，自與證據法則相符，亦無未盡調查義務之情形。上訴人於上訴後始質疑系爭房舍移交列管程序及其效力並參加人對系爭房舍或其坐落土地之法律權限，甚且主張參加人亦不認為被上訴人有將系爭房舍移交給其列管，即使有移交，似已於82年特殊任務結束後回歸被上訴人管理等語，主張原判決違反行政訴訟法第125條、第133條規定，且與論理及證據法則有違，並有判決不備理由之違法乙節，核屬其上訴後所為，並為其主觀見解，且徒言即使有移交，似已於82年特殊任務結束後回歸被上訴人管理，未能舉證證明，所為主張，自無足採。
㈤眷舍之改建乃事實行為，被上訴人為踐行眷舍改建，內部須
進行呈報行政院核准與相關單位間公文往返、對外則須為公告並就相關事項為調查或認證手續，甚至召開與興建事宜有關之會議，惟前述行為均屬改建過程之事實行為，甚至改建區域之調整與納入亦同。就上訴人李孝麟而言，系爭房舍自移交參加人列管後，除參與懷仁新村改建程序進行之各項事實行為外，被上訴人未曾對之就公法上具體事項為對外直接發生法律效果之行為。對於上訴人瞿慧恒、林愛平、李汝霖等人，被上訴人除於88年、91年、101年核准由彼等分別承受瞿立恆、林祥光、李章繼昭之眷戶資格外，亦同。然如前所述，系爭房舍自74年移交參加人列管後，已不符眷改條例所謂「軍眷住宅」要件而無該條例之適用，李孝麟等人已無從因眷改條例之公布施行而取得該條例之原眷戶資格及權益。且原眷戶之權益無從由主管機關以行政處分創設，故縱使被上訴人曾核准由上訴人瞿慧恒、林愛平、李汝霖承受瞿立恆、林祥光、李章繼昭之眷戶資格，亦無從據以取得眷改條例第3條第2項之原眷戶，進而享有同條例第5條之權益，自無信賴保護之適用。原判決就此部分之理由雖與本院不盡相同，然並無礙判決結果。上訴人指摘原判決有適用信賴保護原則不當之違法情事，亦非可採。
㈥如前所述，系爭房舍於74年移歸參加人接管前，固符合當時
有效即71年6月8日施行之國軍在臺軍眷業務處理辦法第122條所定之「眷舍」條件，然移歸參加人管理後，即非屬被上訴人或所屬機關列管之眷舍，並未該當眷改條例第3條第1項第4款之條件，自非該條所稱之國軍老舊眷村。原判決依構成要件為判斷，自屬有據。上訴意旨指摘原判決認定主管機關並無裁量權，與眷改條例第3條第1項第4款規定不符，且有未依行政程序法第92條規定判斷行政行為是否為行政處分之違背法令，亦非有理。又系爭聯席會議決議已闡述眷改條例第5條所定之原眷戶權益之取得係因眷改條例之賦予，而非主管機關得以所謂之授益處分為創設。系爭房舍既非眷改條例所定之國軍老舊眷村，上訴人亦非該條例第3條第2項之原眷戶，無從取得同條例第5條規定之權益。被上訴人僅說明所屬前總務局核發之居住憑證因系爭房舍移交列管而失其效力，未承認上訴人主張之原眷戶資格，並非註銷前開居住憑證，上訴人主張係撤銷之前所為授益處分，無足憑採。是以，其有關原判決未審酌被上訴人所為是否罹於2年除斥期間、違反誠信原則及是否符合行政程序法第117條、第119條及121條第1項等規定，而有原判決理由不備之違法等主張，亦無理由。
㈦綜上所述，上訴人既非眷改條例第3條第2項之原眷戶，亦無
該條例第5條所定之權益，對於被上訴人即無為先位聲明之請求權。又行政訴訟法給付訴訟之類型包含同法第8條之一般給付訴訟及第5條之課予義務訴訟，其間之區別在於前者無庸先經申請及訴願之程序即得直接提起，而人民之請求事先應由行政機關審核者則屬後者。然無論何者，其本質上均含有先行確認之意涵，故給付訴訟之請求既屬無理由，豈有再行訴訟確認之必要。原判決據以駁回上訴人之訴，其認事用法並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 10 月 27 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 文 舟法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 10 月 27 日
書記官 莊 俊 亨