最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第57號上 訴 人 郭希汾訴訟代理人 田俊賢 律師被 上訴 人 國防部代 表 人 高廣圻上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國104年9月17日臺北高等行政法院103年度訴字第1424號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、訴外人蒲公玉（上訴人之母，於原審起訴前之民國103年9月16日死亡）及上訴人分別為訴外人郭石堅之配偶及子，郭石堅於40年4月20日向訴外人葉人雄購入門牌號碼臺北市○○區○○路○○巷○○號房舍（嗣改編為中華路1段95巷11號，土地為國有，下稱系爭房舍），至86年10月20日郭石堅死亡後，蒲公玉於91年間曾向臺北市後備司令部（嗣改為臺北市後備指揮部，下稱北市後指部）陳情，將系爭房舍納入合法散戶資格。北市後指部嗣以93年12月9日昂忠字第0930012517號書函復稱因其無法提具相關居住文件或證明為合法眷戶身分，故僅能以違占戶身分辦理補件作業。上訴人復於102年7月25日函請被上訴人審認其母蒲公玉核配眷宅等事件，上訴人再於102年10月19日向被上訴人陳情，以郭石堅於40年間經前臺灣省保安司令部（下稱保安司令部）配給系爭房舍，該房舍於98年間遭被上訴人違法出售予皇翔建設股份有限公司（下稱皇翔公司），嗣遭非法毀損，其與蒲公玉均未獲任何補償，要求承認郭石堅原眷戶資格等語。被上訴人於102年12月11日以國政眷服字第1020016189號函（下稱原處分）復上訴人，以被上訴人前於95年2月21日勁勢字第0950002448號令核定上訴人補件為違占建戶，另被上訴人後備指揮部亦以102年9月9日國後政眷字第1020017366號函復說明系爭房舍非屬該部列管有案之公有房舍。又上訴人所檢附郭石堅之獎章執照與國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）據以認定眷村原眷舍資格之公文書性質不同，乃認郭石堅未具備原眷戶資格等語。蒲公玉及上訴人不服，提起訴願，亦遭駁回，上訴人提起本件行政訴訟，經原審判決駁回。
二、上訴人起訴主張：（一）郭石堅具有原眷戶資格，其過世後由配偶蒲公玉承受原眷戶資格。郭石堅取得系爭房舍係保安司令部所授意，實與配住眷舍之情形相同。前臺北市團管區司令部（下稱臺北市團管部）於88年10月30日寄發存證信函（下稱88年存證信函）予上訴人，依其內容可知，前臺北市團管部係依88年1月22日修正國軍軍眷業務處理辦法或78年6月26日修正之國軍在臺軍眷業務處理辦法，認定上訴人為原眷戶。（二）郭石堅在40年4月20日取得系爭房舍時尚無發布國軍軍眷業務處理辦法，且係保安司令部以便宜行事之方式為之，故在原眷戶資格認定上，應許以郭石堅之光華獎章執照、戶籍謄本、讓渡書及存證信函等作為眷改條例第3條第2項所規定之公文書，以確認上訴人具有原眷戶資格，維護上訴人權利。（三）縱被上訴人所屬機關於先前協調會上表示將以違占戶方式處理本案，依眷改條例第23條第1項規定，亦應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄市、縣（市）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。然上訴人迄今並未收到任何補償金，被上訴人後備指揮部更訛稱補償金及相關資料已寄送予上訴人。而系爭房舍建物所有權為上訴人所有，被上訴人未得上訴人同意，竟擅自售予皇翔公司，且誆騙皇翔公司已依法補償上訴人，並在無取得任何法院執行名義之情形下，逕行拆毀系爭房舍，被上訴人並未依法行政。（四）北市後指部嗣以93年12月9日昂忠字第0930015217號書函，主旨是「更正本部88年10月30日存證信函筆誤案」，已撤銷88年存證信函，即有行政程序法第121條2年除斥期間之適用，88年存證信函既已證明上訴人有眷戶身分，北市後指部並非認定原眷戶之權責單位，故北市後指部93年12月9日昂忠字第0930015217號函，謂上訴人為違占建戶而非原眷戶，對上訴人不生任何法律效力。（五）上訴人的鄰居均為早期安排分配的散戶，在臺北市○○路○段○○巷○○○巷的眷舍中除了1號的訴外人易光漢早已將眷舍頂讓給商人而無原眷戶資格外，其餘劉、任、黃、姚、蕭、熊、莊姓等7眷戶均獲原眷戶資格且得到應有的補償，如今上訴人未獲有原眷戶資格。（六）依證人翁勝吉證詞，88年存證信函並無筆誤之情。又蒲公玉收受88年存證信函後，即依指示要求房客搬遷，應已有信賴表現，而有信賴保護原則適用。另翁勝吉證稱，法令頒布前即獲眷舍之眷戶，於無法獲得相關文件下，連「警察局開的（便）條子」亦可作為證明，基於平等原則，既可接受警察局開的（便）條子，遑論郭石堅所有之光華獎章執照等語，求為判決：1.訴願決定、原處分均撤銷。2.確認上訴人具有合法承受原眷戶權益。
三、被上訴人則以：（一）上訴人未提出證明郭石堅具備原眷戶資格之公文書，且系爭房舍非為被上訴人列管有案之公有房舍，並無證明郭石堅為原眷戶之資料，被上訴人認定上訴人並無原眷戶資格，並無不合。88年存證信函內容係通知蒲公玉不得為違法之（出租）行為，與被上訴人核發之國軍眷舍居住憑證或公文書有間；郭石堅之獎章執照，係授與甲種二等光華獎章之證明，與國軍眷舍居住憑證或公文書無涉。被上訴人審認郭石堅不具備原眷戶資格，尚無不當。（二）上訴人主張被上訴人應作成確定上訴人為眷改條例中所稱之「原眷戶」而提起課予義務訴訟，本件訴訟審查範圍應限於原眷戶資格之審認。上訴人主張被上訴人尚未核發拆遷補償費即拆除系爭房舍，有違法之情事云云，與本案無涉。（三）且88年存證信函內容係為，單純為事實之敘述與通知停止出租，尚未涉及公權力行使或具備法規拘束之效力，性質應屬觀念通知，並非行政處分。（四）被上訴人不受不法之平等原則之拘束，是縱被上訴人確實給予位於中華路1段95巷與93巷等7戶原眷戶資格，被上訴人亦無對上訴人作成相同處分之義務等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）眷改條例所稱之國軍老舊眷村乃指於69年12月31日以前，經政府興建分配、中華婦女反共聯合會捐款興建、眷戶於政府所提供土地自費興建完成之軍眷住宅，或其他經被上訴人認定之軍眷住宅，始足當之；而國軍老舊眷村住戶欲享有眷改條例所稱之原眷戶權益，應提出所領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證、公文書等以為證明。（二）上訴人主張系爭房舍係郭石堅於40年間自訴外人葉人雄買受所取得，被上訴人亦認系爭房舍自始即非其列管有案之公有房舍，顯非屬眷改條例第3條第1項所稱之軍眷住宅。且蒲公玉實係違占建戶，並非合法之國軍老舊眷村住戶。又上訴人提出之郭石堅之勳章獎章執照等資料，與系爭房舍是否為列管有案之軍眷住宅無涉，難認其為主管機關所核發相當於國軍眷舍居住憑證之公文書。88年存證信函內容純係就蒲公玉於系爭房舍違規使用情形之通知及法律依據之引用或說明，並非對人民之請求有所准駁，其並未發生認定蒲公玉係眷改條例上原眷戶之法律效果，性質上非屬行政處分，亦無從作為認定上訴人或蒲公玉享有原眷戶權益之依據。北市後指部嗣以93年12月9日昂忠字第0930012517號書函更正其內容，亦非主管機關所核發相當於國軍眷舍居住憑證之公文書。上訴人既未能提出主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書，自無從認其為眷改條例所稱之原眷戶，被上訴人認定郭石堅未具備原眷戶資格，自非無據。（三）眷改條例所稱之原眷戶，係指「領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶」，至其配偶與子女，僅得於原眷戶死亡後依眷改條例第5條以書面申請承受原眷戶權益。是縱認郭石堅為原眷戶，其於86年10月20日死亡後，其配偶蒲公玉亦應依法辦理原眷戶權益之承受，惟蒲公玉並未提出承受郭石堅原眷戶權益之申請，嗣於103年9月16日蒲公玉死亡後，上訴人雖於104年1月30日提出承受原眷戶權益之申請，然為被上訴人後備指揮部104年5月1日國後政眷字第1040008288號函否准，上訴人至本件言詞辯論終結前，仍未對該函提起訴願，其非本件爭訟之範圍。然則，就原眷戶權益提出承受之申請，並獲被上訴人核准之前，亦無從逕以提起確認訴訟之方式請求確認上訴人具有合法承受原眷戶權益之餘地。況郭石堅本無眷改條例所規範之原眷戶資格，上訴人亦無從據以承受其原眷戶權益，上訴人有關確認具有合法承受原眷戶權益之主張，並無可採。
（四）88年存證信函內容係通知蒲公玉不得為違法之（出租）行為，原即非屬行政處分，自難認更正其內容之北市後指部93年12月9日書函具行政處分之性質。縱認其為行政處分，然上訴人或其母蒲公玉亦未於救濟期間對該書函表示不服，上訴人之姐郭鍾瑜雖提起訴願，經被上訴人94年決字第49號訴願不受理後，因未提起行政訴訟而告確定，已不得就其內容再為爭執。又證人即臺北市團管部88年存證信函之承辦人翁勝吉於104年7月1日到庭作證，認其於88年存證信函中使用「配住」2字應更正為「住用」。是上訴人主張臺北市團管部作成88年存證信函之前，業依國軍軍眷業務處理辦法或國軍在臺軍眷業務處理辦法認定郭石堅係經配住於系爭房舍，具有原眷戶資格云云，自非可採。（五）本院102年10月份第2次庭長法官會議決議係認原眷戶資格之取得，實由於主管機關私法上之配住關係而來，惟本件被上訴人並無將系爭房舍配住予上訴人之父郭石堅之事實，與配住關係為私法或公法性質之爭議無涉等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：（一）依上訴人所提郭石堅戶籍資料可證明當時是符合有眷無舍要件，而光華獎章及兩項特別戶籍資料證明郭石堅獲所服務單位保安司令部安排協助。而88年存證信函亦證明系爭眷舍自始即為核配。依本院102年10月份第2次庭長法官聯席會議意旨可推知，證明配住關係標準不高，只要行政機關與住戶間有合意或在相當時期內有可認為承諾之事實時，配住關係即存在。因此被上訴人以公文書之性質或目的否認其可證明配舍關係的原則，自無可採，被上訴人復不接受讓渡書或戶籍資料為分配眷舍的證明，以其非被上訴人所製作的規則，亦非可採。原判決未查，自有違誤。（二）88年存證信函是由國防部所屬團管區司令部承辦員翁勝吉合法製作。原判決同意被上訴人所稱系爭眷舍非配住且非列管有案之說，與證人翁勝吉之證詞矛盾。（三）老舊眷村住戶中有不少類此案之情形，很難領有公文書證明眷舍之核配，所以補件之資料得包括戶籍文件、警局登記資料，甚至連訪問四鄰所得之資料均可，證人翁勝吉及之後的承辦員均未對系爭眷舍做補件程序，可見郭石堅從未真正被判定為違占建戶。原判決未查，亦未就有關被上訴人應如何處理在相關法令頒布前已獲配舍而無法證明之眷戶為說明，亦有違誤。（四）上訴人不認為上訴人鄰舍7戶為不法獲得原眷戶之資格，因此並未要求不法之平等，調閱之目的只是證明翁勝吉從寬處理的原則確實存在於該7戶，原判決未查，對於被上訴人關於認定證據的標準有差別待遇並未說明，違反平等原則。（五）原判決對被上訴人諸多不誠實行為並未調查，逕接受被上訴人不合習慣且乏依據亦未舉證的主張，忽略對上訴人諸多有利之主張，有違背法令之違誤等語。
六、本院查：
（一）按眷改條例第2條第1項規定：「本條例主管機關為國防部。」第3條規定：「（第1項）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。四、其他經主管機關認定者。（第2項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」第4條第1項規定：「國軍老舊眷村土地及不適用營地之名稱、位置，主管機關應列冊報經行政院核定。」第5條第1、2項規定：「（第1項）原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。（第2項）前項子女人數在2人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡之日起6個月內（90年5月30日修正前為3個月內），以書面協議向主管機關表示由1人承受權益，逾期均喪失承受之權益。但於中華民國85年11月4日行政院核定國軍老舊眷村改建計畫或於本條例修正施行前，原眷戶與配偶均死亡者，其子女應於本條例修正施行之日起6個月內（90年5月30日修正前為4個月內），以書面協議向主管機關表示由1人承受權益。」可知眷改條例所稱之國軍老舊眷村乃指於69年12月31日以前，經政府興建分配、中華婦女反共聯合會捐款興建、眷戶於政府所提供土地自費興建完成之軍眷住宅，或其他經被上訴人認定之軍眷住宅，始足當之；而國軍老舊眷村住戶欲享有眷改條例所稱之原眷戶權益，應提出所領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證、公文書等以為證明。
（二）次按本院102年10月份第2次庭長法官聯席會議亦決議：「…眷改條例第5條第1項規定，原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，乃法律直接賦予具有原眷戶資格者之公法上權益。此項公法上權益以具該條項所稱之『原眷戶』資格為其要件。所稱『原眷戶』，依同條例第3條第2項規定，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。其資格之取得，實由於主管機關配住而來，此配住關係為行政機關基於管理財物之國庫行政而發生，係私法關係，非公權力之作用。是原眷戶領有眷舍居住憑證，享有承購住宅及輔助購宅款之權益，並非行政機關行使公權力所創設，無授益行政處分之存在。…」。
（三）上訴人之父郭石堅於40年4月20日向訴外人葉少雄購入系爭房舍（門牌號碼原為臺北市○○區○○路○○巷○○號，嗣改編為中華路1段95巷11號，土地為國有），至86年10月20日郭石堅死亡後，由上訴人之母蒲公玉占有，因其無法提具相關居住文件或證明為合法眷戶身分，故僅係違占建戶，並非合法之國軍老舊眷村住戶。上訴人亦未能提出主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書，自無從認其為眷改條例所稱之原眷戶，為原審依職權認定之事實，被上訴人原處分認定郭石堅未具備原眷戶資格，依上開之說明，洵非無據。原判決維持原處分、訴願決定，業已詳述其得心證之依據及理由，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以指駁甚明，其認事用法並無違誤，所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與司法院解釋、本院判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當之情形。
（四）復按，認定事實為事實審之職權，而證據證明力之評價或事實之如何調查，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，並未違背論理法則、經驗法則或證據法則，即不能指為違法。原判決已論明，眷改條例所稱之原眷戶，係指「領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶」，至其配偶與子女，僅得於原眷戶死亡後依眷改條例第5條以書面申請承受原眷戶權益。換言之，原眷戶之配偶或子女僅得依相關規定辦理權益承受，並非當然由原眷戶之配偶或子女繼承原眷戶之權益。是郭石堅於86年10月20日死亡後，其配偶蒲公玉並未依法辦理原眷戶權益之承受之申請，蒲公玉嗣於103年9月16日死亡後，上訴人就原眷戶權益提出承受之申請，並獲被上訴人核准之前，亦無從逕以提起確認訴訟之方式請求確認上訴人具有合法承受原眷戶權益之餘地。因之駁回上訴人之起訴，核無不合。又行政先例必須是合法的，行政機關始不得任意悖離。國軍老舊眷村現住戶是否確具原眷戶資格，乃被上訴人機關之職責，人民並無要求被上訴人重複錯誤認定原眷戶資格的請求權，亦無主張平等原則之適用。縱被上訴人確曾給予位於中華路1段95巷與93巷劉、任、黃、姚、蕭、熊、莊姓等7戶原眷戶資格，被上訴人亦無對上訴人作成相同處分之義務，上訴意旨謂原判決未查，對於被上訴人關於認定證據的標準有差別待遇並無說明，違反平等原則等詞，自無可採。再者，基於權力分立原則，行政法院於撤銷訴訟僅能審查行政機關所作之行政處分是否合法，上訴意旨稱原判決未就有關被上訴人應如何處理在相關法令頒布前已獲配舍而無法證明之眷戶為說明，亦有違誤，尚亦不足取。上訴人其餘上訴意旨係對於原判決業經詳予論述不採之事由再予爭執，並就原審證據取捨與事實認定之職權行使，指摘其不當，尚難認為合法之上訴理由。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 2 月 4 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 許 金 釵法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 黃 淑 玲以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 2 月 4 日
書記官 邱 彰 德