最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第59號上 訴 人 臺灣警察專科學校代 表 人 何明洲訴訟代理人 吳榮昌 律師被 上訴 人 林宗漢
張雪芳林靖裕李安欣沈素絹林國欽上列當事人間償還公費事件，上訴人對於中華民國104年9月24日臺北高等行政法院104年度訴字第381號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人林宗漢、李安欣係上訴人民國95年招生之專科警員班第25期正期學生組行政警察科學生，於97年6月畢業，均未能按其入學時招生簡章所規定之99年12月31日期限前經警察人員特種考試及格分發任職；原審被告丁偉埕則係上訴人99年招生之專科警員班第29期正期學生組行政警察科學生，於修業期間曾辦理休學，再復學後為第30期學生，然其於修業期間辦理自動退學而未能按其入學時招生簡章之規定修業2學年。而被上訴人張雪芳、林靖裕、沈素絹、林國欽、原審被告丁子豪分別為被上訴人林宗漢、李安欣、原審被告丁偉埕之連帶保證人，應各就其等之債務負連帶保證責任。經上訴人催討被上訴人等賠償在校期間教育訓練費用，被上訴人林宗漢、原審被告丁偉埕迄今均未給付；被上訴人李安欣曾與上訴人於100年1月達成分期付款協議，惟僅清償新臺幣（下同）66,000元後就未按期履行。上訴人主張依公法上之契約，被上訴人林宗漢及連帶保證人即被上訴人張雪芳、林靖裕應連帶給付395,572元；李安欣及連帶保證人即被上訴人沈素絹、林國欽應連帶給付329,572元；原審被告丁偉埕及連帶保證人丁子豪應連帶給付149,522元，惟彼等迄未給付，遂提起行政訴訟。經原審判決後，原審被告丁偉埕及丁子豪未提起上訴，該部分已告確定。
二、上訴人起訴主張：（一）被上訴人林宗漢係上訴人95年招生之專科警員班第25期正期學生組行政警察科學生，於97年6月畢業，未能於99年12月31日前經警察人員特種考試及格分發任職，上訴人依臺灣警察專科學校專科警員班第25期正期學生組招生簡章（下稱上訴人第25期招生簡章）第12頁，壹
拾參、五之條款及被上訴人林宗漢與連帶保證人即被上訴人張雪芳、林靖裕所簽立之連帶保證書，分別以100年1月3日警專教字第0990309355號函（下稱上訴人100年1月3日函）、102年3月20日警專總字第1020501449號函（下稱上訴人102年3月20日函）請求被上訴人林宗漢及張雪芳、林靖裕應連帶賠償共計395,572元，惟迄今仍未繳納。又被上訴人李安欣係上訴人95年招生之專科警員班第25期正期學生組行政警察科學生，於97年6月畢業，未能於99年12月31日前經警察人員特種考試及格分發任職，上訴人依上訴人第25期招生簡章第12頁，壹拾參、五之條款及被上訴人李安欣與連帶保證人即被上訴人沈素絹、林國欽所簽立之連帶保證書，以上訴人100年1月3日函請求被上訴人李安欣及沈素絹、林國欽應連帶賠償共計395,572元。嗣被上訴人李安欣於100年1月間與上訴人協議分期清償，惟僅清償66,000元後就未再按期履行，故依協議書第2條約定，未清償之329,572元視為全部到期。依行政訴訟法第8條第1項、第37條第1項第3款及第2項、司法院釋字第348號解釋等意旨，被上訴人林宗漢、李安欣依約各應賠償其在校期間之全部費用予上訴人，其餘被上訴人則分別為被上訴人林宗漢、李安欣之連帶保證人，應各就被上訴人林宗漢、李安欣之債務負連帶保證責任，並由上訴人一併起訴。（二）上訴人於招生簡章上載明各科學生畢業後，於一定期限前仍未經特考及格而分發任職者，以及於修業期間自動退學者，應賠償在學期間之全部費用之準據，乃為達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍，且與法律強制或禁止規定無違，故招生簡章之內容即成為契約內容，訂約當事人均負有履行契約之義務。又依行政訴訟法第132條準用民事訴訟法第277條，被上訴人李安欣等以考試題目偏向內部行政規則故非應屆畢業生難以上榜，考試規則變更造成競爭加劇一事置辯，惟就此未提出證據以實其說；縱其抗辯屬實，惟國家考試本於公平競爭，就出題方向對全體應試考生而言皆屬未知，並無偏頗之虞。況依上訴人第25期招生簡章所載被上訴人有3年之時間備考及參加考試，對渠等並無不公。另上訴人所起訴請求者，為被上訴人於在學期間之一切費用，與因履行契約所約定之違約金明顯有間，無從依行政程序法第149條準用民法第251條及第252條酌減違約金之餘地。且本件為被上訴人林宗漢及李安欣未於簡章期間內通過警察特考，則依上訴人第25期招生簡章所訂明，被上訴人即應賠償在學期間之全部費用，與中央警察大學臺灣警察專科學校畢業學生服務年限及教育費用賠償辦法之適用前提不同。況上訴人設立係為培育專門警察人員，警察特考之增額錄取及考試規則變更係由考選部決定，上訴人並不知悉緣由。（三）國家預先編列預算予上訴人培訓專業警察人員，如不能預見所培訓之警專生將於何時通過警察特考並分發任用，則將無從精算應編列之預算經費，故上訴人明訂公費警專生應於畢業後3年內通過考試，即是預先投入經費培訓警專生，並預期3年內此筆經費將獲得回收效益，至為合理。又本件依上訴人第25期招生簡章第13點第5款及第11點等規定，可知被上訴人不因未於簡章期限內通過警察特考而喪失副學士資格，然需負擔在校就讀期間全部費用及津貼，顯見被上訴人於申請入學時，即同意以「期限內通過警察特考而分發任用」一事，作為請求上訴人提供公費及津貼以完成副學士學程之條件，依最高法院88年度台上字第1451號判決意旨，被上訴人李安欣於101年始通過警察特考，即屬契約約款並未成就，自不得冀以免除部分違反行政契約之責任。
（四）依被上訴人張雪芳、林靖裕所簽立之連帶保證書，彼2人應負有連帶賠償被上訴人林宗漢在學期間全部費用之義務；依被上訴人沈素絹、林國欽所簽立之連帶保證書，彼2人應負有連帶賠償被上訴人李安欣在學期間全部費用之義務等語，聲明請求判決：1、被上訴人林宗漢、張雪芳、林靖裕應連帶給付395,572元及自104年1月1日起至清償日止，按年利率5％計算之利息；2、被上訴人李安欣、沈素絹、林國欽應連帶給付329,572元及自104年1月1日起至清償日止，按年利率5％計算之利息。
三、被上訴人則以：（一）被上訴人林宗漢部分：被上訴人林宗漢願意賠償公費，已與連帶保證人一同簽立分期償還公費協議書。又被上訴人林宗漢遲至102年10月始經警察特考及格並分發任職，當時警察人員特種考試之考試規則屢有變更，顯見其制度確有不完善之處，且因變動造成競爭加劇，錄取難度增加許多。被上訴人林宗漢同意被上訴人李安欣比例償還之主張。當時設定未於年限內通過警察特考或於期限內通過考試但於服務年限內離職者，應賠償在學期間費用，其主要目的係為求警專畢業生能持續擔任警察工作，被上訴人林宗漢目前既已從事警察工作，應與完全未服務者有所區別。
（二）被上訴人李安欣、沈素絹、林國欽部分：被上訴人李安欣於97年畢業時報考四等行政警察特考雖未錄取，惟該年度需用人數1,080人，錄取人數1,095人，不因被上訴人李安欣未錄取而影響警力及時補充，且被上訴人李安欣已於101年通過警察特考並分發任職，執行警政工作迄今將屆3年，上訴人仍要求被上訴人李安欣賠償全部費用，實失公允。又按中央警察大學臺灣警察專科學校畢業學生服務年限及教育費用賠償辦法相關規定，被上訴人學校畢業學生經分發職務後，未服務滿4年年限內離職者，應依尚未服務期滿年限之比例，賠償在學期間之教育費用，然上揭賠償辦法適用「比例賠償」原則對象範圍，包括涉案免職、考績淘汰等負面因素者，上訴人均未要求賠償在校期間全部費用，惟上訴人以未於期限內通過警察特考之警專生，與嗣後通過特考之警專生並無區別，而請求賠償全部之費用，殊非合理。被上訴人李安欣有心從警，畢業後逐年報考，現已任職將屆3年，應可適用比例賠償之法理，然上訴人卻要求賠償全部費用，實難服眾。查警察人員人事條例第10條規定初任警佐年齡，不得超過40歲，另考選部頒布之特種考試警察人員考試四等行政警察人員應考資格年齡為18至37歲，上訴人應屆畢業學生平均年齡約20歲，畢業後37歲前均得報考警察特考並於40歲前取得任用，故應屆畢業之學生，尚有17年的時間可報考特種警察考試，是上訴人於行政契約中明訂3年內未考取者必須償還所有在校公費，顯已與警察人員人事條例第10條規定牴觸。（三）被上訴人張雪芳、林靖裕經合法通知，未於準備程序期日及言詞辯論期日到場，亦未提出書狀作何聲明或陳述。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人招考入學之學生可享受公費及警察養成教育，於畢業後得經特考及格而分發任職，惟上訴人為確保國家培養警察人才之目的，且能及時補充及增加警察之人力，於上訴人第25期招生簡章上載明各科系學生畢業後，於99年12月31日前仍未經特考及格，無法分發任職者，應賠償在學期間之全部費用，作為與接受公費警察教育學生訂立行政契約之準據，核與法律強制或禁止規定無違，自得作為入學公費生與上訴人間成立行政契約之內容。（二）依警察教育條例第9條第1項授權訂定之中央警察大學臺灣警察專科學校養成教育學生公費待遇及津貼辦法暨警察教育條例第9條第2項授權訂定之中央警察大學臺灣警察專科學校畢業學生服務年限及教育費用賠償辦法等規定觀之，並未有規範接受該養成教育之學生究須於何年限考取並任職，始符合規定，亦未有因此須負賠償責任之相關賠償規定。又接受公費待遇及津貼之學生，其主要義務既為畢業後持續一段期間擔任警察工作，而就關於「應於何時限考取並任職」之此項行政契約約定內容而言，既非上訴人與學生間關於彼此間主要義務之約定，而係當事人間即上訴人與學生間，約定學生應於一定時限內履行考取並分發任職之義務，否則未依限履約之學生應賠償該在學期間之全部費用，是應認該約定性質類如民法第250條規定之違約金性質，得準用民法關於違約金之相關規定。（三）查被上訴人林宗漢、李安欣2人均未於99年12月31日前經警察人員特種考試及格並分發任職，上訴人以100年1月3日函、102年3月20日函通知被上訴人林宗漢及其連帶保證人即被上訴人張雪芳及林靖裕應賠償在學期間之全部費用共計395,572元；被上訴人李安欣於100年1月間與上訴人協議分期清償，惟李安欣僅清償66,000元後即未再按期履行，故仍餘329,572元未清償等情，是上訴人本於雙方行政契約就此違約賠償請求權之約定，請求彼等應負違約之損害賠償責任，自屬有據。又被上訴人林宗漢、李安欣2人未於99年12月31日前為考取任職，然彼2人嗣於102年、101年考取，且迄今均仍擔任警察職務，足見被上訴人林宗漢、李安欣2人仍有盡考取並服警察職務之義務，此與其他根本未參加或曾參加然嗣後放棄警察特考並服警察職務者之情形，自屬有別，茲依行政程序法第149條準用民法第251條、第252條之規定，斟酌雙方之利益、損失等情形，酌減前所約定之違約金金額，故應以依上訴人第25期招生簡章原預定學生應於99年12月31日前考上而分發任職，又自該時起須服務4年，始無需賠償在學期間之教育費用為基準，予以計算該損害賠償之違約金比例為適當。則被上訴人林宗漢、李安欣分別延遲3年、2年始考取任職，自應各負4分之3及4分之2之損害賠償之違約金。是上訴人請求被上訴人林宗漢給付296,679元（395,572×3/4）；被上訴人李安欣給付131,786元（395,572×1/2－66,000），自屬有據。而被上訴人張雪芳、林靖裕及被上訴人沈素絹、林國欽於被上訴人林宗漢、李安欣入學時，即立有連帶保證書，是上訴人請求被上訴人張雪芳、林靖裕應與被上訴人林宗漢連帶給付296,679元；被上訴人沈素絹、林國欽應與被上訴人李安欣連帶給付131,786元，均屬有據，應予准許，至上訴人逾此部分之請求，乃無理由，應予駁回。（四）依行政程序法第149條準用民法第203條、第229條第2項、第233條第1項前段等規定，上訴人請求被上訴人林宗漢等8人自104年1月1日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息，為有理由，應予准許，至上訴人逾此部分請求之金額及利息，則屬無據，應予駁回等語，為「被上訴人林宗漢、張雪芳、林靖裕應連帶給付上訴人新臺幣貳拾玖萬陸仟陸佰柒拾玖元，及自民國104年1月1日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。被上訴人李安欣、沈素絹、林國欽應連帶給付上訴人新臺幣壹拾叁萬壹仟柒佰捌拾陸元，及自民國104年1月1日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。上訴人其餘之訴駁回。」之判決。
五、上訴意旨略謂：（一）依系爭招生簡章，「未遵期通過考試者所應負之賠償責任」及「提前離職者所應負之賠償責任」顯有不同，前者並非賠償性質之違約金，惟原判決未加詳察，據以是否按期通過警察特考並非被上訴人依招生簡章所負之主要對待給付，進而認定無論係提前離職者或未遵期通過考試者所應賠償之費用均為賠償性質違約金，其證據取捨認定事實之過程顯然違背論理法則，所認定之事實與客觀證據不相符合。又系爭招生簡章第壹拾參條第五項之記載，足證上訴人係請求被上訴人賠償已實際支付予被上訴人等之費用，依照招生簡章約定，被上訴人未遵期通過警察特考，即應返還該等費用，則該等費用顯然並非違約金，而得準用民法第251條為酌減，惟原判決逕以警察教育條例等相關法規未規定公費留學生通過警察特考之年限，招生簡章上約定通過考試之年限並非被上訴人之主要契約義務等為由，認定被上訴人應賠償之費用為違約金，其解釋契約顯然違背行政契約當事人之真意，亦與契約文字相左。（二）被上訴人李安欣曾就上訴人所請求賠償之金額，與上訴人簽立協議書，同意賠償上訴人395,572元，並分36期繳交，惟嗣後被上訴人李安欣並未依協議書履行，故本件上訴人除依據招生簡章請求被上訴人李安欣賠償在學期間之一切費用，尚得以協議書作為請求賠償之依據，依該協議書內容足證被上訴人李安欣曾就賠償義務確為債務承認，又該協議書約定之給付內容顯然並非違約金，並無民法第251條之適用，惟原判決未將該協議書採為判決基礎以認定被上訴人李安欣之賠償責任，亦未於判決書中說明不採納之理由，復未說明該協議書所約定給付為違約金而得依民法第251條酌減之理由，顯有不備理由、未依證據認定事實等違法。（三）上訴人曾於原審主張，上訴人於被上訴人等遵期通過警察特考並分發任用之條件成就時，負有依簡章約定提供公費之條件，若條件不成就，被上訴人等即不得請求上訴人提供公費待遇，應自行負擔在學期間一切費用，故應將已受領之公費返還與上訴人等情，惟原判決未於理由中說明何以不採納之理由，即逕認定該賠償費用屬違約金性質，顯有不備理由之違誤。（四）原判決於判斷被上訴人等未遵期通過警察特考所應賠償之費用究為何性質時，基於相關法規，認定被上訴人等依照招生簡章所負主要義務為畢業後持續一段時間擔任警職，遵期通過警察特考並非被上訴人等之主要義務，惟遍查原審之訴訟過程，原審法院並未曾給予上訴人就相關法規與系爭招生簡章之行政目的間、系爭招生簡章之行政目的與考試年限限制及賠償金性質間之關連為適當辯論之機會，即逕引相關法規認定被上訴人等未遵期考上所應賠償費用之性質為違約金，縱認定事實適用法規為原審法院職權，仍應給予上訴人適當之辯論機會，顯見原判決違反行政訴訟法第125條第2項及辯論主義之要求，有不適用法規、適用法規不當之違誤等語。
六、本院按：（一）「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條第1項定有明文。次按「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」「行政機關與人民締結行政契約，互負給付義務者，應符合下列各款之規定︰一、契約中應約定人民給付之特定用途。二、人民之給付有助於行政機關執行其職務。三、人民之給付與行政機關之給付應相當，並具有正當合理之關聯。」「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」行政程序法第135條、第137條第1項、第149條分別定有明文。又「（第1項）當事人得約定債務人於債務不履行時，應支付違約金。（第2項）違約金，除當事人另有訂定外，視為因不履行而生損害之賠償總額。其約定如債務人不於適當時期或不依適當方法履行債務時，即須支付違約金者，債權人除得請求履行債務外，違約金視為因不於適當時期或不依適當方法履行債務所生損害之賠償總額。」「債務已為一部履行者，法院得比照債權人因一部履行所受之利益，減少違約金。」「約定之違約金額過高者，法院得減至相當之數額。」民法第250條、第251條、第252條分別定有明文。另按「壹拾參、畢業後分發任職：……五、……前列各科畢業生，在民國99年12月31日前，仍未經警察特考及格而分發任職者，應賠償在學期間之全部費用（如附錄十連帶保證書格式）；涉及兵役者，依有關法令規定處理。」為上訴人第25期招生簡章第13點所明定。（二）原判決以：依警察教育條例第9條第1項授權訂定之「中央警察大學臺灣警察專科學校養成教育學生公費待遇及津貼辦法」暨警察教育條例第9條第2項授權訂定之「中央警察大學臺灣警察專科學校畢業學生服務年限及教育費用賠償辦法」等規定觀之，並未有規範接受該養成教育之學生究須於何年限考取並任職，亦未有因此須負賠償責任之相關賠償規定。又接受公費待遇及津貼之學生，其主要義務為畢業後持續一段期間擔任警察工作，而就關於「應於何時限考取並任職」之此項行政契約約定內容而言，既非上訴人與學生間關於彼此間主要義務之約定，而係上訴人與學生間約定學生應於一定時限內履行考取並分發任職之義務，否則未依限履約之學生應賠償該在學期間之全部費用，是應認該約定性質類如民法第250條規定之違約金性質，得準用民法關於違約金之相關規定等語，經核並無違誤。上訴意旨徒以系爭招生簡章第壹拾參條第五項之記載，即遽認系爭費用之賠償並非違約金，未能探求相關法規之意旨，自無足採。又依系爭招生簡章之規定，「未遵期通過考試者所應負之賠償責任」及「提前離職者所應負之賠償責任」雖有不同，惟探求兩者之本質及相關法規之意旨，無論係未遵期通過考試者或提前離職者所應賠償之費用，均為具有賠償性質之違約金，原判決參酌提前離職者之規定計算被上訴人未遵期通過考試應賠償之費用，其認事用法並未違背論理法則，亦無上訴意旨所指認定事實違背證據法則之情事。（三）被上訴人李安欣雖曾就上訴人所請求賠償之金額，與上訴人簽立協議書，同意賠償上訴人395,572元，並分36期繳交，惟該協議書僅約定被上訴人償還方式及期限，賠償金額並未有任何減少，故該協議書不具和解契約之效力等情，為兩造所不爭（原審104年8月27日言詞辯論筆錄，原審卷第102頁）。是該協議書既僅確認賠償金額及分期付款方式，並非另立和解契約，自不足以改變被上訴人原負契約義務為賠償性違約金之性質，原判決未予特別論及該協議書，於判決結果尚不生影響。上訴意旨主張原判決未將該協議書採為判決基礎以認定被上訴人李安欣之賠償責任，亦未於判決書中說明不採納之理由，顯有判決不備理由、未依證據認定事實之違法云云，核無足採。又縱如上訴人於原審所主張：上訴人於被上訴人遵期通過警察特考並分發任用之條件成就時，負有依簡章約定提供公費之義務，若條件不成就，被上訴人等即不得請求上訴人提供公費待遇，故應將已受領之公費返還等情，將本件被上訴人所負賠償責任視為系爭契約之條件或約款，惟契約所附之條件或約款，並不能排除其具有違約金性質之可能，尚不得僅以被上訴人所負之賠償責任係屬契約之條件或約款，即逕認該條件或約款非具有違約金之性質。上訴意旨主張原判決對於上訴人主張被上訴人所負之賠償責任為契約之條件一節，未於理由中說明何以不採納之理由，即逕認該賠償費用屬違約金性質，顯有不備理由之違法云云，核屬無據。（四）被上訴人林國欽於原審行準備程序時即主張：上訴人於未服務滿4年之員警，依據未服滿之年限以比例要求賠償，故上訴人請求李安欣賠償在學之全部費用不甚合理等語（原審卷第54頁）。被上訴人李安欣復於原審行言詞辯論時主張：本件縱然無法全額免除，仍希望能部分減免，雖其未遵期考取，惟依規定尚有14年之考試時間，其僅遲延2年通過考試，希望能賠償2/14費用即可等語（原審卷第104、125頁），被上訴人林宗漢亦與李安欣有相同之主張，原審法官亦當庭詢問上訴人：林宗漢、李安欣與完全未服務者能否同等評價？上訴人亦有充分之答辯（原審卷第104頁、125頁），足認原判決就本件被上訴人所應負賠償責任之性質，已給予兩造有充分主張陳述及完全辯論之機會，雖未當庭引用法條（即民法第250條至252條），惟尚無礙於上訴人之攻擊防禦。上訴意旨主張遍查原審之訴訟過程，原審法院並未給予上訴人就相關法規與系爭招生簡章之行政目的間、系爭招生簡章之行政目的與考試年限限制及賠償金性質間之關連為適當辯論之機會，即逕引相關法規認定被上訴人等未遵期考上所應賠償費用之性質為違約金，顯見原判決違反行政訴訟法第125條第2項及辯論主義之要求云云，亦無足採。（五）綜上所述，原判決業已說明其判斷之依據及得心証之理由，經核並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 2 月 4 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 許 金 釵法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 2 月 4 日
書記官 伍 榮 陞