最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第500號上 訴 人 蔡昆洲
蔡淑娟蔡淑真共 同訴訟代理人 陳家輝 律師
周宇修 律師被 上訴 人 國立政治大學代 表 人 周行一訴訟代理人 陳金泉 律師
葛百鈴 律師黃胤欣 律師上列當事人間償還公費事件，上訴人對於中華民國105年4月12日臺北高等行政法院104年度訴字第1737號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人連帶負擔。
理 由
一、緣上訴人蔡昆洲前於被上訴人所屬法律學系博士班就讀期間，經「邁向頂尖大學策略聯盟」（下稱頂大策略聯盟）選拔赴美國攻讀加州大學柏克萊分校（下稱柏克萊加州大學）法律博士學位，兩造於民國100年5月間簽署「頂大策略聯盟公費行政契約書」（下稱系爭契約），上訴人蔡昆洲並邀上訴人蔡淑娟及蔡淑真擔任連帶保證人。惟上訴人蔡昆洲於101年4月9日以電子郵件通知被上訴人，表示其未申請上柏克萊加州大學西元2012年秋季博士班，並於101年4月23日向被上訴人提出申請書，請求准予其明年再次申請。被上訴人於101年5月17日同意其所請，同時表示如次年上訴人蔡昆洲未能成功取得柏克萊加州大學法學院博士班入學許可，將依系爭契約規定追償已領取之公費。被上訴人並於101年5月間通知教育部及柏克萊加州大學，將暫時保留上訴人蔡昆洲獎學金資格，但請該校暫停發放第二學年獎學金5萬元美金。教育部則於101年5月30日函覆被上訴人同意上訴人蔡昆洲申請保留獎學金資格並暫停發放第二學年獎學金。嗣上訴人蔡昆洲於102年4月22日通知被上訴人，其仍未能取得柏克萊加州大學法學院博士班入學許可，並表示希望再給予其一次機會，如未能取得西元2014年入學許可者，其亦有全額賠付公費之信心。被上訴人於102年11月12日函覆原則同意給予上訴人蔡昆洲再一次申請柏克萊加州大學法學院博士班入學許可之機會，但如上訴人蔡昆洲未能取得西元2014年入學許可，亦請其嚴守其承諾應依約賠付公費。嗣後經被上訴人主動洽詢柏克萊加州大學西元2014年選送結果，該校表示上訴人蔡昆洲並未提出法學院博士班西元2014年秋季班之申請，被上訴人乃於103年9月17日以政頂字第1030024817號函，通知上訴人蔡昆洲應於函到90日內一次償還已領取之5萬元美金。因上訴人蔡昆洲未依限償還，被上訴人遂於104年4月2日以文山指南郵局第000015號存證信函通知上訴人蔡昆洲及連帶保證人即上訴人蔡淑娟、蔡淑真二人應負返還5萬元美金之責，上訴人等迄均未償還，被上訴人遂提起行政訴訟，請求判決「上訴人應連帶給付被上訴人美金5萬元及自104年7月3日起至清償日止，按年利率百分之5計算之利息；上訴人應連帶給付被上訴人新臺幣65,000元及自104年12月7日起至清償日止，按年利率百分之5計算之利息。」經原審判決：「上訴人應連帶給付被上訴人美金5萬元及上訴人蔡昆洲、蔡淑娟均自104年7月7日起；上訴人蔡淑真自104年7月8日起；均至清償日止，按年利率百分之5計算之利息。上訴人應連帶給付被上訴人新臺幣6萬5千元及自104年12月7日起至清償日止，按年利率百分之5計算之利息。被上訴人其餘之訴駁回。」上訴人等不服，就其不利部分，提起本件上訴（被上訴人敗訴部分，未上訴）。
二、被上訴人起訴主張：兩造於100年5月間簽署系爭契約，行政契約所發生之給付，依行政訴訟法第8條第1項後段規定得提起行政給付訴訟。上訴人蔡昆洲依系爭契約第9條第6款約定，應償還被上訴人5萬元美金及賠償被上訴人提起本件行政訴訟所需支付之律師費。上訴人蔡淑娟及蔡淑真本於連帶保證人身分，依系爭契約第13條第3項約定，應就上訴人蔡昆洲上述債務負連帶清償責任。且所負保證責任為普通保證責任，而非人事保證責任。被上訴人於104年4月2日以文山指南郵局第000015號存證信函通知上訴人蔡昆洲及連帶保證人即上訴人蔡淑娟、蔡淑真二人，應於函到90日內一次償還已領取之5萬元美金，但上訴人迄未償還被上訴人5萬元美金，而上訴人至遲應於104年7月2日前償還5萬元美金，是以104年7月3日作為本件遲延利息起算日。至於律師費請求部分，則以起訴狀繕本送達翌日（即104年12月7日）作為遲延利息起算日等語。
三、上訴人等則以：（一）本件給付之性質係被上訴人頒發獎學金予自校學生，屬被上訴人之校內事務，本件是否涉及公權力事項或有何公法上法律關係，非無疑問。系爭契約雖以行政契約為名，其內容無異於民事贈與契約，而贈與契約之內容、贈與約定是否附有負擔、贈與是否得撤銷，均應以民法第406條以下之規定作為判斷依據，故系爭契約事實上係屬私法契約。（二）上訴人蔡昆洲與頂大策略聯盟雙方於100年5月簽署系爭契約，且頂大策略聯盟屬非法人團體，且因訴訟之既判力等法律效果及於非法人團體之全體會員，應有全體會員之同意或決議，並以非法人團體名義為訴訟當事人，否則即為當事人不適格。系爭契約衍生之行政訴訟，僅頂大策略聯盟具為原告之當事人適格。（三）依系爭契約第6條第2項約定，上訴人蔡昆洲所領取之獎助金係由柏克萊加州大學所提供，並非由被上訴人給付公費。（四）系爭契約係以上訴人蔡昆洲錄取柏克萊加州大學博士班，作為契約權利義務履行之停止條件，因條件未成就，系爭契約尚未生效。（五）縱認系爭契約已生效，其特定賠付條款違反行政法平等原則及誠信原則，應認違法而無效。（六）上訴人蔡淑娟及蔡淑真為上訴人蔡昆洲就系爭契約之保證約定，係人事保證，被上訴人請求時已逾其保證期間等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）被上訴人為代表學校與柏克萊加州大學執行中華民國頂大與國外頂大學術交流合作試辦計畫內容，故被上訴人在100年分別二次匯款予柏克萊加州大學，除國內博士班學生前往柏克萊加州大學攻讀學位之補助款外，另包括被上訴人執行與柏克萊加州大學間學術合作計畫所需之金額。上訴人蔡昆洲申請及展延申請柏克萊加州大學法學院博士班入學許可等事宜，上訴人蔡昆洲均僅與被上訴人聯繫；且上訴人蔡昆洲未能順利取得柏克萊加州大學法學院博士班入學許可，亦係由被上訴人本於系爭契約當事人甲方之身分發函，催告上訴人蔡昆洲返還美金5萬元公費或係由被上訴人同意其延至次年取得柏克萊加州大學法學院博士班入學許可，故本件行政訴訟以國立政治大學為原告，其當事人自屬適格。依頂大策略聯盟設置辦法第4條規定，100年當時係由國立臺灣大學校長擔任頂大策略聯盟召集人，被上訴人基於尊重召集人之立場，故一併於系爭契約末蓋用國立臺灣大學印信，以昭慎重，故系爭契約之當事人甲方並不包括「國立臺灣大學」在內。頂大策略聯盟為國內幾所大學校長合組之組織，並無獨立之預算，亦無獨立之財產，對外並無行文能力，並非行政機關，亦非法人或非法人團體，不具有行政訴訟上之當事人能力，自不得為本件行政訴訟適格之原告。頂大策略聯盟設置辦法並無任何授權之法律依據，足認頂大策略聯盟尚非屬依「法」成立之團體，無從依司法院釋字第269號解釋意旨認有為行政訴訟原告之當事人能力，亦不得為本件行政訴訟適格之原告
（二）系爭契約係被上訴人基於其法定職權，為達成培養優秀人才之特定行政上目的，於不違反法律規定之前提下，由被上訴人與上訴人蔡昆洲就出國留學（進修）獎學金等相關權利義務所為之約定，性質上屬行政契約。（三）上訴人蔡昆洲並未於被上訴人同意期限內順利取得柏克萊加州大學西元2014年秋季博士班入學許可，且被上訴人係本於系爭契約約定為律師費之請求，而與法律扶助或「法院選任律師及第三審律師酬金核定支給標準」之律師酬金有別。上訴人蔡昆洲應依系爭契約第9條第6款約定償還美金5萬元公費，及應依系爭契約第13條第2項約定，賠償律師費用新臺幣65,000元。被上訴人於104年4月2日以文山指南郵局第000015號存證信函通知上訴人蔡昆洲應負返還美金5萬元之責，並通知上訴人蔡淑娟、蔡淑真二人，而上訴人蔡昆洲、蔡淑娟均係104年4月7日收受上開存證信函；上訴人蔡淑真係104年4月8日收受上開存證信函，迄今上訴人蔡昆洲並未償還被上訴人美金5萬元。是以，上訴人蔡淑娟及上訴人蔡淑真二人本於連帶保證人身分，依系爭契約第13條第3項約定，應就上訴人蔡昆洲上述債務，負連帶清償責任。又依系爭契約第13條第2項約定，上訴人蔡昆洲、蔡淑娟至遲應於104年7月6日前償還美金5萬元，是以104年7月7日作為上訴人蔡昆洲、蔡淑娟遲延利息起算日；故上訴人蔡淑真至遲應於104年7月7日前償還美金5萬元，是以104年7月8日作為上訴人蔡淑真遲延利息起算日。從而，被上訴人依系爭契約第9條第6款、第13條第2項、第3項之約定，請求上訴人應連帶給付被上訴人美金5萬元及上訴人蔡昆洲、蔡淑娟均自104年7月7日起；上訴人蔡淑真自104年7月8日起；均至清償日止，按年利率百分之5計算之利息；及上訴人應連帶給付被上訴人新臺幣65,000元及自104年12月7日（即起訴狀繕本最後送達翌日）起至清償日止，按年利率百分之5計算之利息，為有理由，應予准許；被上訴人逾此部分之請求，為無理由，應予駁回。（四）頂大聯盟推舉被上訴人為代表學校，與柏克萊加州大學執行頂大策略聯盟與國外頂大學術合作計畫；且由被上訴人先將補助金額核撥給柏克萊加州大學使用，再由柏克萊加州大學補助被上訴人所選送之研究生、博士後研究人員、和訪問學者的學雜費、生活費、醫療保險和研究費用。被上訴人在100年分別2次匯款予柏克萊加州大學，上述款項除包括國內博士班學生前往柏克萊加州大學攻讀學位之補助款外，另包括被上訴人執行與柏克萊加州大學間學術合作計畫所需之金額。而柏克萊加州大學亦於2011年間分別2次提供上述被上訴人匯款款項之執行報告，其中即包括柏克萊加州大學核計匯款5萬元美金予上訴人蔡昆洲之證明。足認上訴人蔡昆洲所領取公費來自被上訴人，被上訴人自得依系爭契約第9條第6款約定，請求上訴人蔡昆洲償還。系爭契約第9條第6款約定經被上訴人與上訴人蔡昆洲訂立為系爭契約之內容之一部分，上訴人蔡昆洲之權益受有限制，乃因受行政契約拘束之結果，故系爭契約雖有上開第9條第6款之約定，惟並未違反行政法上平等原則及誠信原則，故系爭契約並非違法且係有效。上訴人蔡昆洲未於被上訴人同意期限內順利取得柏克萊加州大學西元2014年秋季博士班入學許可，即系爭契約第9條第6款所約定之上訴人蔡昆洲應償還受獎助一切費用之條件業已成就，並非系爭契約附有停止條件而未成就，是上訴人蔡昆洲自應依系爭契約第9條第6款約定償還被上訴人5萬元美金。系爭契約已明白約定上訴人蔡淑娟、蔡淑真等二人所負保證責任為普通保證責任，而非約定由上訴人蔡淑娟、蔡淑真等二人就上訴人蔡昆洲職務上之行為所造成被上訴人之損害而負人事保證責任。且上訴人蔡昆洲與被上訴人間屬校園師生關係，而非僱傭關係。本件上訴人蔡淑娟、蔡淑真等二人並非就受僱人執行職務造成雇主損害而負人事保證責任甚明。上訴人蔡淑娟及蔡淑真於系爭契約上既已同意擔任上訴人蔡昆洲之連帶保證人，上訴人蔡淑娟及蔡淑真於本件訴訟自不得再行主張先訴抗辯權，因之判決：「上訴人應連帶給付被上訴人美金5萬元及上訴人蔡昆洲、蔡淑娟均自104年7月7日起；上訴人蔡淑真自104年7月8日起；均至清償日止，按年利率百分之5計算之利息。上訴人應連帶給付被上訴人新臺幣6萬5千元及自104年12月7日起至清償日止，按年利率百分之5計算之利息。被上訴人其餘之訴駁回。」。
五、上訴意旨略以：（一）系爭契約第9條第6款並未慮及所謂「未能於修業期限取得博士學位」實有多種狀態，且上訴人取得柏克萊加州大學之LLM學位，已完成系爭契約之一部，但系爭契約卻視為完全未完成，有違比例原則，原判決未查，有適用比例原則不當，判決不備理由與應調查證據未調查之違法。（二）系爭契約與教育部公費留學契約之性質應相同，而教育部「103年公費留學行政契約書」僅規定，公費錄取者如違反返國服務之義務，應償還公費。惟該公費行政契約書並未有任何要求錄取者必須於期限內順利取得博士學位，否則應償還公費之規定，系爭契約因此與教育部公費留學行政契約產生差別待遇。原判決未查，違反平等原則及有判決不備理由之違法。且該校JSD學位取得之方式與其他學門得直接申請博士班之情形不同，系爭契約自有與其他頂大策略聯盟行政契約書為差別待遇之必要，原判決未查，亦有違誤。（三）上訴人蔡昆洲已於102年4月22日函知被上訴人頂大計劃辦公室，並提及願意另外簽署契約，然被上訴人於102年11月12日方回覆，導致上訴人蔡昆洲於接受回函時，無暇準備103年度之JSD之申請，其行為有違誠實信用。被上訴人從未依前開回函內容提供新的行政契約，更未通知上訴人蔡昆洲重新簽署行政契約，有怠為行政行為，且違背行政責任及對上訴人之承諾，亦違反情事變更原則。原判決未查，有適用誠信原則不當、未適用民法第217條過失相抵規定及判決理由不備之違法。（四）上訴人蔡昆洲業已完成契約之部分內容，基於行政程序法第137條所強調行政契約之客觀對價性，被上訴人自不應要求全數償還補助。原判決於適用系爭契約及事實有適用行政程序法第137條第1項第3款不當之違法。（五）系爭契約關於要求返還補助及賠償之約定，顯非被上訴人主張契約解除後回復原狀之返還，而係屬於違約金之約定，故應有民法關於違約金規定之準用。原判決未準用民法關於違約金及酌減之相關規定，有準用民法關於違約金規定不當之違法等語。
六、本院查：
（一）按行政訴訟法第8條第1項規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」。
（二）次按系爭契約第1頁甲方載明為：「頂尖大學策略聯盟，代表學校：國立政治大學」；系爭契約第7頁甲方亦載明為頂尖大學策略聯盟、代表學校：國立政治大學，此有系爭契約附於本院卷可參（並參見原審卷第23頁、第29頁）。次查：中華民國頂尖大學與國外頂尖大學學術交流合作試辦計畫第9項規定：「…九、經費額度、支用用途及補助規範：㈠本計畫配合『邁向頂尖大學計畫』自100年起試辦，每年補助合作大學推動上述合作項目，合作前3年，每校每年以150萬美金為原則，第4年起，以補助選送修讀學位學生所需費用為限，通過審查之國外合作學校，原則上一次核定5年經費，經費撥付以Block Funding方式，分年撥付之，予國外合作學校統籌運用經費彈性，年度經費並得視需要，由合作學校敘明理由後，保留延用至本計畫結束。㈡補助經費用於我國選派優秀人才進修（含攻讀博士學位、博士後研究）、訪問學者、參與研究計畫或合作大學在校內開設我國建議之講座或研究計畫等支出，由合作學校依合作項目統籌支用，惟合作學校應每年向我國頂大聯盟提報計畫執行成果，年度成果經我國頂大聯盟評估，並視需要實地訪視後，得視合作項目之實際達成程度酌予調整次年經費額度或雙方合作內容，實際評估內容由我國頂大聯盟另訂之。㈢本案所需經費自本部『邁向頂尖大學』計畫經費項下支應，由本部依合作計畫經費額度補助頂大聯盟代表學校，代表學校應依『中央政府附屬單位預算執行要點』及『中央政府總預算附屬單位預算編列作業規範』等規定納入年度預算辦理，並依據頂大聯盟所定之經費補助原則，逐年撥付國外合作學校。」（見原審卷第170頁），可知被上訴人係代表學校與柏克萊加州大學執行上述計畫內容。系爭契約係被上訴人基於其法定職權，為達成培養優秀人才之特定行政上目的，於不違反法律規定之前提下，與上訴人就出國留學（進修）獎學金等相關權利義務所為之約定，性質上屬於一種行政契約。
（三）復按「柏克萊加州大學將依與甲方（即被上訴人）簽訂之學術合作備忘錄，循該校行政及撥款程序提供乙方（即上訴人）獎助金項目及支給數額如下，不足部分由乙方自行支應（包含當地生活費、學雜費等調漲費用）：修業期間，將由柏克萊加州大學提供住宿、醫療保險、生活費、學雜費獎助金，依柏克萊加州大學學雜費標準，每年補助5萬元美金，最長以3年為限，不足經費由乙方自行支應。
第4年起至修業年限為止之學雜費將由柏克萊加州大學根據該系所於入學許可證明中所詳述之補助保證負責提供。
」「乙方應準時赴美國報到，並依甲方核定領域就讀，乙方如有以下情形之一者，喪失受獎助公費留學資格，甲方即停止發給第6條所列各項費用，乙方並應於接獲追償通知日起90日內，償還已領取之一切費用，逾期不履行者，依本契約有關追償公費之約定辦理。…六、未能於修業期限內順利取得博士學位，惟獲甲方同意延長修業期限或於該期間亡故者，不在此限。…」「（第1項）乙方因違反本契約規定，有應償還公費情事者（包括現在及未來所訂定、修正者），甲方得依職權通知乙方償還公費。乙方並不得再報考或申請政府舉辦之各類留學獎學金甄選。（第2項）乙方有溢領或應償還公費情形者，應按甲方計算之原支領之貨幣總額，於甲方通知送達翌日起90日內一次償還。逾期未償還者願依照行政程序法第148條規定逕受強制執行，並賠償訴訟及強制執行費用（包括甲方律師費）。（第3項）乙方於接獲前項通知後逾90日仍未償還者，甲方得向乙方連帶保證人或連帶保證商號追償乙方應償還之全部公費。」分別為系爭契約第6條、第9條第6款及第13條所約定。
（四）本件上訴人蔡昆洲前於被上訴人所屬法律學系博士班就讀期間，經頂大策略聯盟選拔赴美國攻讀柏克萊加州大學法律博士學位，兩造並於100年5月間簽署系爭契約，上訴人蔡昆洲並邀其姐即上訴人蔡淑娟、蔡淑真擔任連帶保證人。上訴人蔡昆洲於簽約後並未依約於被上訴人同意期限內順利取得美國柏克萊加州大學西元2014年秋季博士班入學許可，確已違反系爭契約規定，依系爭契約第6條、第9條第6款規定有應償還公費情事。上訴人蔡淑娟及蔡淑真二人本於連帶保證人身分，依系爭契約第13條第3項約定，應就上訴人蔡昆洲上述債務（即依系爭契約第9條第6款約定償還美金5萬元公費，及應依系爭契約第13條第2項約定，賠償律師費用新臺幣65,000元），負連帶清償責任。被上訴人業於104年4月2日以文山指南郵局第000015號存證信函通知上訴人蔡昆洲應負返還美金5萬元之責，並通知上訴人蔡淑娟、蔡淑真二人，履行保證責任，上訴人蔡昆洲、蔡淑娟均係於104年4月7日收受上開存證信函；蔡淑真係於104年4月8日收受上開存證信函，為原審依職權認定之事實，原判決因之認被上訴人依系爭契約第9條第6款、第13條第2項、第3項之約定，請求上訴人等3人應連帶給付被上訴人美金5萬元及上訴人蔡昆洲、蔡淑娟應均自104年7月7日起；蔡淑真自104年7月8日起；均至清償日止，按年利率百分之5計算之利息；及上訴人等3人應連帶給付被上訴人新臺幣65,000元及均自104年12月7日（即起訴狀繕本最後送達翌日）起至清償日止，按年利率百分之5計算之利息，為有理由，而為被上訴人勝訴之判決。依上開之說明，洵非無據。
（五）再者，系爭契約已明文約定係選送上訴人蔡昆洲至美國攻讀「博士學位」，上訴人蔡昆洲所稱之LLM係屬碩士學位，與本件並無任何關聯。上訴意旨謂系爭契約第9條第6款並未慮及所謂「未能於修業期限取得博士學位」實有多種狀態，且上訴人蔡昆洲取得柏克萊加州大學之LLM學位，已完成系爭契約之一部，原判決未查，有適用比例原則不當之違法，自非可取。又上訴人蔡昆洲因未於被上訴人同意期限內順利取得美國柏克萊加州大學西元2014年秋季博士班入學許可，違反系爭契約規定，依系爭契約第6條、第9條第6款規定應償還已領取之一切費用，即喪失其享有公費之權利，其性質應為失權特約，是本件公費性質上非屬違約金，並無準用民法第251條、第252條違約金酌減餘地。上訴意旨謂原判決未準用民法關於違約金及酌減之相關規定，有準用民法關於違約金規定不當之違法，亦不足採。另按「行政契約締結後，因有情事重大變更，非當時所得預料，而依原約定顯失公平者，當事人之一方得請求他方適當調整契約內容…」之情事變更原則（行政程序法第147條），係指契約成立後，其成立當時之環境或基礎有所變動，發生超出合理範圍以外之不可預測風險而言。
又因情事變更而增、減其給付或變更其他原有之效果，應斟酌當事人因情事變更，一方所受不相當之損失，他方所得不預期之利益，及其他實際情形，為公平之裁量。本件核無情事變更及過失相抵情事，亦與行政程序法第137條互負給付義務之行政契約有異，上訴意旨復稱原判決未查，有未適用情事變更原則、行政程序法第137條及民法第217條過失相抵等規定之不當，有違平等原則、誠信原則云云，亦無可憑採。
（六）末按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其
主文所由成立之依據；原判決既已就駁回上訴人之訴所持理由，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，要無判決不備理由情事。上訴意旨稱原判決有不備理由之違背法令，亦不足採。上訴人其餘上訴意旨係對於原判決業經詳予論述不採之事由再予爭執，並就原審證據取捨與事實認定之職權行使，指摘其不當，尚難認為合法之上訴理由。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第2項，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 9 月 29 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 鄭 小 康法官 林 文 舟法官 姜 素 娥法官 黃 淑 玲以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 9 月 29 日
書記官 楊 子 鋒