最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第53號上 訴 人 趙克毅訴訟代理人 劉錦隆律師被 上訴 人 桃園市大溪區公所代 表 人 黃睿松上列當事人間祭祀公業事件，上訴人對於中華民國103年11月18日臺北高等行政法院103年度訴字第1253號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人以其為公業趙鰲峰．趙鰲峰（下稱系爭公業）新選任管理人，於民國102年8月15日申請被上訴人備查。被上訴人以102年8月28日溪鎮民字第1020020197號函復上訴人略以：有派下員訴請法院確認上訴人之管理權不存在，與申請備查事項有關，俟法院判決確定後，再依確定判決辦理。上訴人訴經訴願機關改制前桃園縣政府以103年1月17日府法訴字第1020277759號訴願決定予以撤銷，責由被上訴人查明另為適法之處分。案經被上訴人重新審查後，以103年3月19日溪鎮民字第1030002283號函（即兩造所稱之原處分，下稱系爭函文）復上訴人略以：因案附資料無法釐清管理人是否有祭祀公業條例第31條第4項規定情形、102年8月4日召開之102年度第3次臨時派下員大會（下稱系爭大會）委託出席人數超過親自出席人數之半數、辦理新管理人備查前另有派下員向臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）提起確認上訴人對公業之管理權不存在及確認系爭大會會議決議無效之訴訟及規約修正是否取得派下員過半數同意尚有疑義等由，仍應俟法院判決確定後再依確定判決辦理。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原判決駁回後，復行上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠祭祀公業條例第19條並無異議之程序規定，除第57條規定得逕向法院起訴及第19條規定應逕向法院提起確認之訴外，異議均非向公所為之。得向公所提出異議者，僅限於對公所之公告，管理人變動之備查則無得向公所提出異議之規定。而所謂「應依法院確定判決辦理」係上揭條例第10條及第13條之規定，均與管理人變動之備查無關。內政部99年1月21日內授中民字第0990030275號函（下稱內政部99年1月21日函）乃公務員推諉卸責之藉口，並無任何法律依據，被上訴人及內政部就祭祀公業條例規定之「異議」、「提起確認之訴」，援引適用於不相關之管理人變動備查，顯逾越法律之規定。㈡內政部99年1月21日函係以祭祀公業條例第16條第3項之規定為立論基礎，惟該規定係針對祭祀公業申報時無管理人，其管理人之選任及備查，並非針對管理人變更之備查而規定。故所謂「祭祀公業管理人之選任及備查事項，有異議者，應逕向法院提起確認之訴」，係指祭祀公業申報時第1次選任管理人之備查，非指祭祀公業申報並產生管理人後，依祭祀公業條例第19條所為之管理人變動備查。再對照同條例第10條第2項、第13條第1項、第17條等規定，本條係規定「應逕向法院提起確認之訴」，非但沒有向公所提出起訴證明之規定，亦無「公所應依法院確定判決辦理」之類似規定，就立法技術觀之，對於第16條第3項之起訴，立法者顯然無意讓公所俟法院判決後，依確定判決辦理，公所之備查自不應受異議者向法院提起確認之訴影響，應依正常程序審查是否准予備查。㈢管理人為祭祀公業之法定代理人，其選任應依規約或派下員大會決議通過或經派下員過半數之同意，難以僭稱，不應僅因少數派下員異議並提起確認之訴，即不予備查，致祭祀公業難以運作。將來法院若判決管理權不存在確定，應由僭稱之管理人就其行為對祭祀公業負損害賠償責任，並不會因公所先予備查而有所不妥。㈣若將祭祀公業條例第16條第3項規定，解為應俟法院判決後再依確定判決辦理，進而擴張適用於管理人之變動，則舊管理人於新管理人合法產生時，當然喪失其管理人資格，不得繼續代表祭祀公業，而新管理人經合法產生後，即與祭祀公業發生委任關係，而有管理祭祀公業之義務與權利，無待公所之備查。惟若未經備查，地政機關無法變更祭祀公業之管理人登記，銀行存款亦無法變更管理人印鑑，一般人對於祭祀公業管理人之認定，亦以公所之備查為依據。舊管理人只要透過派下員提起確認管理人選任無效之訴，即可在訴訟繫屬期間阻止新管理人備查，達到新管理人無法取得公所備查文件，無法行使管理人職權之目的，顯失祭祀公業改選管理人之意義。㈤桃園地院雖裁定上訴人於確認管理權不存在等案件判決確定前，不得以管理人身分代表系爭公業，並行使管理人權限，惟申請管理人變動之備查與以管理人身分代表公業或行使管理人權限無關，故假處分之效力並不包括管理人備查，僅被上訴人備查上訴人為系爭公業管理人後，上訴人不得以管理人身分代表公業並行使管理人權限而已。但備查仍有其意義，若被上訴人因假處分裁定而不准備查，則上訴人須俟假處分失效後，再申請管理人變動備查，在假處分失效至被上訴人准予備查期間，上訴人無法持備查文行使管理人權限，非但對上訴人不公平，亦違反假處分之精神等語，求為「訴願決定及原處分均撤銷，被上訴人對於上訴人102年8月15日之申請，應作成准予備查之行政處分」之判決。
三、被上訴人則以：㈠就祭祀公業業務範疇觀之，內政部為中央主管機關，對被上訴人（即地方主管機關）有監督及輔導之權責，所為函釋既經有效公布、下達，即具有拘束被上訴人之效力。內政部既以102年12月10日內授中民字第1025036980號函（下稱內政部102年12月10日函）認其99年1月21日函仍有適用之必要。上訴人申請被上訴人准予備查系爭公業新任管理人及規約，被上訴人參照內政部上開函釋，以原處分函復上訴人並說明因查得另有派下員趙粉等人向桃園地院提起確認上訴人對系爭公業之管理權不存在及確認系爭大會會議決議無效之訴訟，被上訴人慮及確認之訴與管理人選任備查事項有關，且法院之判決將影響上訴人是否為合法管理人，認應俟法院判決確定後再依確定判決辦理，並無違誤，本院80年度判字第2070號判決，亦持此見解。㈡公業依祭祀公業條例第16條、第19條規定申請管理人備查，民政機關依形式審查無誤後，予以備查，毋須公告，如對於業已備查事項提出異議者，得逕向法院起訴，以解決私權紛爭。為免與法院判決造成兩歧情形，於受理管理人之備查之際，如已有異議人向法院提起確認之訴，且訴訟標的與管理人之選任及備查事項有關時，自應俟法院判決確定後再依判決內容辦理；如於公所備查管理人之後，有異議人向法院提起確認之訴，縱使訴訟標的與管理人之選任有關，因管理權之爭執係屬私權爭執，行政機關本無庸再做更張，自應函告異議人循司法途徑解決。本件被上訴人受理上訴人申請管理人備查之際，訴外人趙粉等已就管理人選任備查有關事項，提起民事確認訴訟，被上訴人函復俟法院確定判決後，再依判決內容辦理，係屬合法。㈢桃園地院已於103年1月2日依該院102年度全字第189號假處分裁定核發執行命令，禁止上訴人於該院102年度訴字第1465號確認管理權不存在訴訟確定前，以管理人身分代理系爭公業並行使權限，上訴人仍以管理人身分對原處分提出訴願，與上開假處分之內容相悖。又因公業管理人對內執行公業事務，對外代表公業，上訴人之管理權是否存在，現正繫屬於法院審理中，為免徒增困擾，被上訴人自不宜予以備查等語，資為抗辯。
四、原判決係以：㈠祭祀公業管理人之初次選任及嗣後再次選任而變動，均為管理人選任事項，其送請主管機關備查，非祭祀公業與管理人間委任契約成立或生效條件，不以備查與否定其效力。民政機關（單位）受理祭祀公業之申報所為之審查，雖僅為形式審查，而不就私權之實質關係予以審究，然非謂受理申報之機關受理後即當然應准予備查。蓋民政機關（單位）前開備查函文，雖無確定私權之效力，惟一旦准予備查，則取得備查函文者即得持憑向地政機關變更祭祀公業管理人登記，亦得向銀行變更祭祀公業管理人印鑑，且使公眾相信該管理人之管理權限並無爭議，對祭祀公業及其派下員權益影響至鉅。故民政機關（單位）受理申報後，如已知祭祀公業管理人選任備查事項存有爭議，並於法院訴訟中，仍任予核准管理人選任變更之備查，將損及祭祀公業或派下員之權益，有違受理機關形式審查之責。內政部本諸主管機關之地位，依職權就祭祀公業條例管理人選任備查事項，發布99年1月21日函及102年12月10日函，分別揭示「查關於祭祀公業管理人之選任及備查事項，有異議者，應依祭祀公業條例第16條第3項規定逕向法院提起確認之訴，故祭祀公業管理人之選任及備查事項，如有異議人已向法院提起確認之訴，且訴訟標的與管理人之選任及備查事項有關者，自應俟法院判決確定後再依確定判決辦理。」「說明：……按祭祀公業或祭祀公業法人應設管理人，其經選任備查後，執行祭祀公業事務，管理祭祀公業財產，並對外代表祭祀公業，為顧及當事人權益及避免影響祭祀公業內部事務運作，受理機關受理祭祀公業或祭祀公業法人選任管理人、監察人申請備查時，除先就其選任程序、要件是否符合規約、章程或相關規定予以書面審查外，亦包括如有異議人已向法院起訴，其訴訟標的是否與管理人之選任有關等因素，尚非僅以有異議人已向法院提起確認之訴，即不予受理，受理機關仍得就其異議內容及理由或訴訟標的之關聯性等，依個案事實審認之。查旨案管理人選任備查爭議，仍得由受理機關參依上開說明視個案事實情況定之，本部99年1月21日函規定仍有其適用之必要。」等意旨，核與祭祀公業第16條第3項、第19條立法意旨無違，並未逾越法律規定或增加法律所無限制，行政機關自得予以適用。㈡所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。若人民向監督機關陳報之事項，僅供監督機關事後監督之用，不以之作為該行為之合法要件者，為「備查」。故行政機關所為「備查」之行政行為，並未對受監督事項之效力產生影響，其性質應非行政處分。從而，否准備查之行政行為，亦因未對受監督事項之效力產生影響，自非屬行政處分。祭祀公業管理人之初次選任及嗣後再次選任而變動，均為管理人選任事項，其送請主管機關備查，非祭祀公業與管理人間委任契約成立或生效條件，不以備查與否定其效力。被上訴人對此備查與否，均非屬行政處分，上訴人對之提起本件課予義務訴訟，已難謂合法。㈢況上訴人是否為系爭公業之合法管理人，因派下員趙粉等人有爭議，而訴請確認管理權不存在，經桃園地院以102年度訴字第1465號審理尚未終結，並由該院依102年度全字第189號假處分裁定，於103年1月2日核發禁止上訴人於102年度訴字第1465號確認管理權不存在等事件判決確定或終結前，以管理人身分代表系爭公業，並行使管理人權限之執行命令。上訴人係以系爭公業新任管理人之身分代表該公業依祭祀公業條例第19條規定，行使管理人權限，申請系爭公業管理人變更備查，核已違反前開假處分執行命令，尚難認上訴人係有權提出申請。且前開尚未確定之民事案件結果，將影響上訴人是否為合法選任之管理人，被上訴人於受理本件申請後，既已知悉前開民事訴訟繫屬法院，尚未確定，被上訴人自不得任予核准備查，從而，被上訴人依內政部99年1月21日函及102年12月10日函意旨，認應俟法院判決確定後再依確定判決辦理，而未准予備查，於法並無違誤。㈣綜上所述，原處分未准予上訴人管理人變更之備查申請，理由雖不完全相同，但結論並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人提起本件課予義務訴訟，求為判決撤銷訴願決定及原處分，命被上訴人對其102年8月15日之申請，應作成准予備查之行政處分，為無理由等詞，資為論據，駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠祭祀公業條例對於何種事項得提出異議，異議應向何機關提出，均有其不同之規定，並非只要對於祭祀公業備查之申請有異議，均得向公所異議，且於異議後只要向法院提起確認之訴，行政機關即應俟法院判決確定後再依確定判決辦理。祭祀公業條例第16條第3項規定所指「管理人、監察人之選任及備查事項」係指派下全員證明書核發之日起1年內選任之第1任管理人或監察人之選任及備查事項，並非改選管理人之管理人變動備查，管理人之變動之備查是依祭祀公業條例第19條規定為之，與第16條無關。而該條例第19條並無「準用或依第16條第3項規定辦理」之規定，足見立法者顯無依第16條第3項規定辦理之意。且祭祀公業條例第19條並無異議之規定，亦無「俟法院判決後，依確定判決辦理」之規定，足見無論係單純異議或異議人已向法院提起確認訴訟，依立法意旨仍應予以備查。若謂祭祀公業管理人變動之備查，有異議者已向法院提起確認之訴，且訴訟標的與管理人之選任及備查事項有關者，即應俟法院判決確定後再依判決辦理，顯與祭祀公業條例第16條第3項、第19條規定立法意旨有違。㈡上訴人係依祭祀公業條例第19條規定申請備查，雖係以系爭公業之新管理人為前提，但並非以系爭公業名義為申請，原判決謂上訴人係以系爭公業新任管理人身分為申請，代表系爭公業，並依祭祀公業條例第19條規定行使管理人權限，申請系爭公業管理人變更備查云云，非但有證據理由矛盾之違法，且違反祭祀公業條例第19條規定。㈢「申請備查」或「准予備查」既為人民向行政機關所為之申請，主管機關有做形式審查之義務，審查後若符合形式要件，即應准予備查，若不符合則駁回申請。且公業管理人之變動須經主管機關准予備查後，方得持憑向地政機關辦理祭祀公業管理人之變更登記，及向銀行變更祭祀公業管理人印鑑，足證主管機關是否准予備查，係其本諸職權，就公權力之行使，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，應屬行政處分。況若認管理人變動之備查並非行政處分，祭祀公業條例第19條卻藉由備查控制地政機關祭祀公業管理人之變更登記，又不受訴願及行政訴訟之監督與救濟，顯侵害憲法所保障之人民財產權等語。
六、本院查：㈠按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回
，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第1項定有明文。
準此，人民依上開規定提起所謂之課予義務訴訟，需以行政機關所為准否之函文屬行政處分者為限，如其所為准否之函文並非行政處分，即無從對之提起課予義務訴訟。而所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定，或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又「祭祀公業管理人選任係屬團體自治事項，行政權原則上不介入。是管理人選任後雖應向主管機關申請備查，然綜覽祭祀公業條例，尚無以備查之介入，始令其對外發生一定法律上效果之規定或意旨。因此，新任管理人申請備查當係供主管機關事後監督之用，是否准予備查，因無法律效果，均非行政處分。」業經本院105年1月份第1次法官庭長聯席會議決議在案。
㈡次按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁
定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……起訴不合程式或不備其他要件者。」亦為行政訴訟法第107條第1項第10款所明定。經查，上訴人以其為系爭公業新選任之管理人，於102年8月15日申請被上訴人備查，被上訴人以102年8月28日溪鎮民字第1020020197號函復上訴人略以：有派下員訴請法院確認上訴人之管理權不存在，與申請備查事項有關，俟法院判決確定後，再依確定判決辦理。經訴願機關以103年1月17日府法訴字第1020277759號訴願決定予以撤銷，責由被上訴人查明另為適法之處分；被上訴人重新審查後，以系爭函文回復略以：因辦理新管理人備查前，另有派下員向桃園地院提起確認上訴人對系爭公業之管理權不存在及確認系爭大會會議決議無效之訴訟，且上訴人經法院限制於該院102年度訴字第1465號確認管理權不存在等事件判決確定或終結前，不得以管理人身分代表系爭公業並行使管理人權限等由，俟法院判決確定後再依確定判決辦理等情，為原審經調查證據、言詞辯論後，依職權認定之事實，復為兩造所不爭，亦與卷證資料相符。依上開規定及說明，系爭函文並未對外發生一定法律效果，並非行政處分。原判決以祭祀公業管理人之初次選任及嗣後再次選任而變動，均為管理人選任事項，其送請主管機關備查，非祭祀公業與管理人間委任契約成立或生效條件，不以備查與否定其效力。被上訴人對此備查與否，均非屬行政處分，上訴人對之提起本件課予義務訴訟，於法不合，經核並無違誤。況訴外人趙粉等人已對上訴人提起確認管理權不存在之民事訴訟，亦為兩造所不爭，則被上訴人據以函復應俟民事判決確定後，依判決結果為辦理，核屬有據，原判決駁回上訴人之訴，並無不合。上訴意旨無非係上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，核屬法律見解歧異，難謂原判決有違背法令之情形。
㈢綜上，原判決認事用法並無違誤，並已明確論述其事實認定
之依據及得心證之理由，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 2 月 4 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 許 金 釵法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 2 月 5 日
書記官 吳 建 玲