最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第530號上 訴 人 徐高玉鶴
高文溪共 同訴訟代理人 張雯婷 律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 柯文哲上列當事人間土地重劃事件，上訴人對於中華民國105年5月12日臺北高等行政法院104年度訴字第1205號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、「臺北市中山區第八期市地重劃區」前經被上訴人000000000000000000000000號公告重劃計畫書、80年12月30日80府地重字第00000000號公告（下稱被上訴人80年12月30日公告）重劃成果圖冊，公告期間自80年12月31日起至81年1月29日止，該分配結果於公告期滿時確定。被上訴人土地重劃大隊（嗣改制為被上訴人地政局土地開發總隊，下稱重劃大隊或開發總隊）以81年11月25日北市地重三字第5398號函（下稱81年11月25日函）通知土地所有權人於81年12月5日前領取未分配土地地價補償款，逾期未領將依法提存。上訴人之被繼承人許堯順所遺前揭重劃區內之重劃前濱江段4小段150地號土地（下稱系爭土地），因重劃後未達最小分配面積標準2分之1而改以現金補償，其地價補償費總計新臺幣（下同）1,948,667元。上開補償費逾期無人領取，被上訴人遂於85年9月17日將之提存於臺灣臺北地方法院提存所。嗣因查悉提存物受取人許堯順於提存前之49年2月8日即已死亡，乃就上開提存物由被上訴人於93年6月18日辦理取回。迨96年間被上訴人為清理市地重劃之未發放補償費案件，以96年7月19日府地發字第09630932900號函（下稱96年7月19日函）通知許溪河等11位繼承人（包含上訴人2人）於96年8月17日前，攜帶身分證、印章會同全體繼承人辦理申領手續，惟上訴人未能偕同全體繼承人辦理。104年3月16日上訴人委任張雯婷律師向被上訴人函詢前揭地價補償費發放進度，經被上訴人函轉開發總隊以104年3月25日北市地發重字第10400463900號函（下稱104年3月25日函）復以「……
二、查旨揭土地為許堯順君所遺，迭經通知徐高玉鶴君等人，惟未能蒙全體繼承人會同申領，爰無從辦理發放事宜，殊無拖延情事。三、……旨揭重劃案之土地分配結果於81年1月29日公告期滿，土地之補償費發放請求發生於行政程序法施行前，類推民法消滅時效之規定，其補償費請求權於96年1月28日罹於消滅時效，又因行政程序法施行後本案殘餘期間（逾5年）……故該請求權已於94年12月31日消滅，爰不再發放。」上訴人不服開發總隊上開函文，提起訴願，遭決定不受理後，除對開發總隊提起撤銷訴訟外（此部分另以裁定駁回），併對被上訴人提起給付訴訟，經臺北高等行政法院104年度訴字第1205號判決駁回，上訴人猶表不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）許堯順於49年間死亡並辦理除戶登記，然被上訴人一直對已歿之許堯順送達、公告，甚至公示送達，程序顯有瑕疵，故被上訴人80年12月30日公告並不合法，且包括上訴人在內之許堯順繼承人遲至收受開發總隊96年7月19日函文後始知有此情事，故補償費請求權時效，當從此時起算15年。（二）被上訴人未通知權利人領取補償費，亦未提存，即將該款項存入市地重劃補償費、差額地價保管專戶，顯未踐行通知之正當行政程序，且市地重劃實施辦法第53條之1第2項已另行規定請求權時效為15年，且應自通知送達發生效力之日起算，故上訴人之請求權尚未罹於時效。（三）依77年6月13日發布之市地重劃實施辦法第43條第1項規定，雖未明定未領取時應提存，然遍觀該辦法規定，其中關於未領取、有爭議之款項均已規定應提存，故77年6月13日發布之市地重劃實施辦法第43條第1項顯為法律漏洞，應類推同條第2項規定提存。又91年7月29日修法時增列應提存之規定，觀其立法理由稱「對於逾期未領取者，並無提存之規定，造成執行困擾，爰增列」，顯見在未明文規定時，實務上作法就是將未領取之金額提存，且開發總隊81年11月25日函亦稱係「依據重劃辦法第53條規定辦理」，可證行政實務上一直將未領取之補償差額地價以提存之方式辦理。故上訴人等於96年間辦理請領手續後，即便未能攜同全體繼承人一併領取，被上訴人仍應提存，而非逕認時效消滅而拒絕發放。（四）本件上訴人係因接獲被上訴人96年7月19日函，才知悉有此補償費請求權，並已遵期辦畢手續，故本件時效尚未完成；況本件請求權若已罹於時效而消滅，被上訴人又豈會以96年7月19日函通知上訴人等人領取，可見被上訴人說法前後矛盾。（五）被上訴人所引內政部101年6月7日內授中辦地字第1016035112號函（下稱內政部101年6月7日函）雖謂「未分配土地地價補償費請求權行使之發生時點，得準用本部99年3月17日函令，自土地分配結果公告確定時起算」，惟本件市地重劃時，土地所有權人許堯順已死亡，且從未對繼承人通知，僅以公告確定即認請求權開始起算，顯然對上訴人之權利保障不周，且平均地權條例一再強調需「通知」權利人，內政部101年6月7日函亦違反母法規定，不應採用。又司法院釋字第731號解釋強調涉及人民財產權之限制，應踐行正當之行政程序，而「受告知權」乃正當程序之核心，故本件未分配土地地價補償款請求權起算時點，當然應自依法通知權利人時起算。（六）本件土地未分配之現金補償為1,948,667元、孳息229,669元，而被繼承人許堯順死亡時，有兄弟4人為其繼承人，每人可領取現金補償487,167元（1,948,667÷4＝487,167）、孳息57,417元（229,669÷4＝57,417），惟目前其兄弟均已死亡，上開補償金由其兄弟之繼承人繼承。上訴人係許堯順之弟高萬成的繼承人，高萬成死亡時有配偶高黃免及子女4人繼承，每人可分得之現金補償為97,433元（487,167÷5＝97,433.4）、孳息11,483元（57,417÷5＝11,483），然高文進曾簽立切結書表明願將其所分得部分由高黃免領取，故高黃免可領取現金補償194,867元（97,433×2＝194,867）、孳息22,967元（11,483×2＝22,967），總計為217,834元（194,867＋22,967＝217,834）。嗣97年間高黃免去世，其繼承人為子女4人，故上訴人應各再分得現金補償48,717元（194,867÷4＝48,717）、孳息5,742元（22,967÷4＝5,742），總計為54,459元（48,717＋5,742＝54,459），則上訴人2人應領取之未分配土地地價補償金為163,375元（97,433＋11,483＋54,459＝163,375），其中現金補償146,150元（97,433＋48,717＝146,150）、孳息17,225元（11,483＋5,742＝17,225）。又本件市地重劃未分配土地地價補償金應於辦畢手續時發放，被上訴人違法不發放，應加計自辦畢領取手續時起至清償日止按法定利率5%計算之利息，因無法確定辦畢手續之確實日期，爰請求自96年8月1日起算利息等語，聲明求為判決：被上訴人應給付上訴人2人應領取之市地重劃未分配土地地價補償金（含提存利息）各163,375元，及其中本金146,150元加計自96年8月1日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
三、被上訴人則以：（一）被上訴人為通知許堯順申領未分配土地地價補償款，前由開發總隊於84年分別函詢臺北市稅捐稽徵處松山分處及臺北市松山區戶政事務所，皆查無許堯順設籍資料，更無從知悉其是否死亡，故依法以許堯順名義辦理提存及公示送達程序，並無違誤。又被上訴人於80年辦理市地重劃時，許堯順土地登記簿所載住址仍為「下塔悠536番地」，並未辦理住址變更登記，且許堯順於49年2月8日死亡，其繼承人亦未向地政事務所辦理繼承登記，故於81年至84年間戶政資料尚未全面電子化之時，被上訴人客觀上實無法查得其已死亡之情事。（二）依內政部101年6月7日函釋意旨，未分配土地地價補償費請求權行使之發生時點，得準用該部99年3月17日內授中辦地字第0990723911號令釋「自土地分配結果公告確定時起算」。次依法務部101年2月4日法令字第10100501840號令，消滅時效期間若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項5年時效時間（亦即其殘餘期間自90年1月1日行政程序法施行日起算5年期間為長者，應縮短為5年），故本件土地之未分配土地地價補償款請求權，已於94年12月31日消滅。退步言，縱以上訴人知悉得領取補償之96年為時效起算時點，依102年5月22日修正前之行政程序法第131條第1項規定，請求權亦因5年間不行使，而於101年間消滅。
又本件未分配土地地價補償款請求權，既因時效完成而消滅，自無再適用102年12月23日增訂之市地重劃實施辦法第53條之1規定。至於被上訴人96年7月19日函僅係為清理臺北市辦理市地重劃之未發放地價補償費案件，敦促繼承人偕同全體繼承人盡速辦理。（三）市地重劃法令未設有「如徵收得由未辦竣繼承登記之部分繼承人按其應繼分領取補償費」之規定，且市地重劃之執行主要依據為平均地權條例，若該條例無特別規定者，應回歸適用民法有關公同共有權利行使之規定。被上訴人地政處前於94年7月11日曾函請內政部就「市地重劃土地或地上物所有權人死亡未辦竣繼承登記或辦竣公同共有繼承登記者，其補償費可否比照土地徵收條例由部分繼承人按應繼分領取」陳請釋示，惟內政部94年7月20日內授中辦地字第0940048981號函表示，在平均地權條例未修正增列相關規定前，不宜比照土地徵收條例規定辦理。另內政部104年12月17日內授中辦地字第1040447027號函亦謂，市地重劃之執行主要法律依據平均地權條例，該條例無特別規定事項，應回歸適用土地法及民法，尚不宜逕行比照土地徵收條例規定。而參酌民法第1151條、第824條第1項等規定，協議分割共有物，係按全體合意之方法，以消滅或減少共有關係之行為，既曰協議而非決議，則其分割即須經公同共有人全體同意始得領取補償費，無由逕行適用土地徵收條例規定等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件上訴人之被繼承人許堯順應領取之地價補償費為1,948,667元，此一地價補償費乃平均地權條例所生之公法上請求權，且被上訴人已陳明上述差額地價補償清冊於80年12月30日公告分配結果時一併公告，土地分配結果於81年1月29日公告期滿，因無人異議而於公告期滿日確定，依內政部101年6月7日函釋，固與平均地權條例及市地重劃實施辦法規定暨其立法意旨無違，惟此應係在其公告及對土地所有權人之通知均屬合法之情形下始有適用。然本件被上訴人於80年12月30日公告時，系爭土地所有權人許堯順早已於49年2月8日死亡，重劃大隊對土地所有權人之通知（即重劃大隊81年11月25日北市地重三字第5398號函）所附清冊內許堯順住址卻仍記載為「台北市下塔悠536番地」，且被上訴人於85年間猶以許堯順為提存物受取人將之辦理提存，足見該通知並未合法送達系爭土地所有權人或其繼承人，因此本件自無上述內政部101年6月7日函釋之適用。（二）上訴人主張其2人係接獲被上訴人96年7月19日函，始知悉有本件之未分配土地地價補償款可得領取，是上訴人據此主張補償費請求權時效應自渠等於96年間接獲上開函而得行使權利時起算，即非無據。惟斯時行政程序法業已施行，依102年5月22日修正前之行政程序法第131條之規定，上訴人之地價補償費請求權自應於5年內行使，逾期不行使，該權利即因時效完成而當然消滅。該5年期間自96年上訴人接獲被上訴人上開函起算，至101年即已屆滿，上訴人遲至104年8月24日（原審法院收狀日期）始提起本件給付訴訟，顯已逾5年時效。又前開請求權於101年既因時效完成而消滅，本件自無102年5月22日修正公布之行政程序法第131條第1項後段之適用。至於市地重劃實施辦法第53條之1第2項規定「……逾15年未領取之補償費或差額地價，歸屬國庫」，乃係就長時間未領取之補償費或差額地價應如何處理而為規範，與補償費請求權時效無涉。另平均地權條例及市地重劃實施辦法均無得由未辦竣繼承登記之部分繼承人按其應繼分領取補償費之規定，且參酌民法第1151條之規定，上訴人就全體繼承人公同共有之上開未分配土地地價補償款，逕按其2人繼承之比例計算金額並請求被上訴人給付，於法亦有未合等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：（一）上訴人於接獲96年7月19日函，隨即依函文所示辦理申領手續完畢，被上訴人若拒絕發放，依法應為提存並駁回上訴人之請求，惟被上訴人不發放補償款、未依法駁回上訴人之申請、亦未辦理提存，顯見被上訴人應踐行之程序未完成，故依法無從起算時效，時效尚未消滅。又依程序從新之法理，被上訴人於96年7月間通知上訴人辦理申領手續時，斯時有效之市地重劃實施辦法第53條規範「逾期未領取者，依法提存」，且參酌市地重劃實施辦法第53條之1第3、4項規定，被上訴人既未於96年7月間依現行有效之規定將補償款提存，自不生程序終結之情事。另依77年6月13日發布之市地重劃實施辦法第43條第1項之規定，固未明定領取時應提存，然綜觀市地重劃實施辦法之規定，其中關於未領取、有爭議之款項，均已規定應提存，此觀91年7月29日修法時之立法理由，亦可知縱無提存明文，實務上業已形成行政慣例，故上訴人雖未於96年7月間辦理請領手續，被上訴人仍應依行政慣例將未發放之補償款提存才是，惟原判決未予調查，亦未說明理由即逕認本件程序業已終結，顯有不備理由、理由矛盾之違法。（二）市地重劃實施辦法於102年12月23日增訂第53條之1，依第1、2項之規定，已明文設有不同於行政程序法請求權之規定，依行政程序法第3條、法務部102年9月14日法律字第10300113240號函之意旨，本件時效並未消滅，惟原判決逕認市地重劃實施辦法第53條之1第2項之規定，乃係就長時間未領取之補償費或差額地價應如何處理而為規範，與補償費請求權時效無涉云云，而未有說理，顯有不備理由、理由矛盾之違法。（三）平均地權條例及市地重劃實施辦法均未規定應由全體繼承人一起申領之要件，故開發總隊要求全體繼承人一起申領才合法之說法，顯增加法律所無之規定，亦無視實體法院本可就公同共有之權利判決分割之權限。又繼承人之應繼分本屬可分之債，實際上亦可計算出個別繼承人之應繼財產，實無必要要求全體繼承人一同辦理領取。另被上訴人既未為駁回之行政行為，致使上訴人無法對未分配補償款提起分割訴訟，故上訴人僅能依法提起行政訴訟請求被上訴人給付上訴人部分之應繼分；若此一給付訴訟因尚未分割，致使行政法院駁回上訴人所提起之行政訴訟，則上訴人豈不求助無門。況本件若須以全體繼承人名義一同請求，則原判決應依職權命其他繼承人參加訴訟以資解決，而非逕指上訴人之主張無理由等語。
六、本院按：（一）「重劃區內之土地扣除前條規定折價抵付共同負擔之土地後，其餘土地仍依各宗土地地價數額比例分配與原土地所有權人。但應分配土地之一部或全部因未達最小分配面積標準，不能分配土地者，得以現金補償之。」「主管機關於辦理重劃分配完畢後，應將分配結果公告30日，並通知土地所有權人。」「土地所有權人對於重劃之分配結果，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議；未提出異議者，其分配結果於公告期滿時確定。」平均地權條例第60條之1第1項、第60條之2第1項、第2項分別定有明文。又「土地所有權人重劃後應分配之土地面積未達最小分配面積標準2分之1而不能分配土地時，主管機關應於重劃分配結果公告確定之次日起60日內，以其重劃前原有面積按原位置評定重劃後地價發給現金補償。」為81年8月26日修正發布之市地重劃實施辦法（依平均地權條例第56條第4項授權訂定）第53條第1項所明定。「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關應於國庫設立市地重劃補償費、差額地價保管專戶，保管因受領遲延、拒絕受領或不能受領之補償費或差額地價，不適用提存法之規定。（第2項）直轄市或縣（市）主管機關應於本辦法規定應發給補償費或差額地價之期限屆滿次日起3個月內存入專戶保管，並通知應受補償人。儲存之補償費或差額地價應給付利息，以實收利息照付。自通知送達發生效力之日起，逾15年未領取之補償費或差額地價，歸屬國庫。
（第3項）未受領之市地重劃補償費或差額地價，依第1項規定繳存專戶保管時，視同補償或領取完竣。（第4項）前3項規定，於本辦法中華民國102年12月25日修正生效前未辦竣提存之未受領補償費或差額地價，準用之。」為102年12月23日修正增訂之市地重劃實施辦法第53條之1所明定。又「債權人關於提存物之權利，應於提存後10年內行使之，逾期其提存物歸屬國庫。」民法第330條定有明文。（二）原判決以：被上訴人於80年12月30日公告時，系爭土地所有權人許堯順早已於49年2月8日死亡，重劃大隊於81年11月25日對土地所有權人之領取通知亦未記載許堯順正確之地址，且被上訴人於85年間猶以許堯順為提存物受取人為之辦理提存，足見上開公告、通知及提存均未合法送達系爭土地所有權人或其繼承人，是上訴人之地價補償費請求權時效應自上訴人於96年間接獲被上訴人96年7月19日函而得行使權利時起算，依102年5月22日修正前之行政程序法第131條之規定，上訴人之請求權應於5年內行使，算至101年，其請求權即因時效完成而當然消滅，上訴人遲至104年8月24日始提起本件給付訴訟，顯已逾5年時效等語，固非無見。惟查原判決以上訴人接獲被上訴人96年7月19日函之時點作為時效之起算點，係以上訴人2人於接獲該函始知悉有本件未分配土地地價補償費可得領取為由，惟原判決同時依平均地權條例、市地重劃實施辦法相關規定及民法第1151條規定，認本件未分配土地地價補償費係屬全體繼承人公同共有，應由全體繼承人提出申領始為合法，僅由上訴人2人請求給付，於法未合等語，則被上訴人96年7月19日函若僅合法送達上訴人2人，而未送達其他繼承人，上訴人2人依法仍無法申領地價補償費，是本件領取地價補償費時效之起算，自須以被上訴人96年7月19日函已合法送達許堯順之全體繼承人為前提，始符法規之意旨；依被上訴人96年7月19日函所載，其受文者固包括上訴人2人及其餘繼承人共11人，惟被上訴人於原審準備程序中供稱：上訴人所稱的11位繼承人是上訴人自己的認定，就被上訴人查得資料，繼承人有30幾人（見原審卷第76頁）等語，復依上訴人所提出之許堯順繼承系統表（見原審卷第83頁），許堯順之兄弟姊妹除上訴人之父高萬成已歿外，尚有許賊、許水淋、高水木等3人，是否均有配偶？許堯順是否尚有其他兄弟姊妹？被上訴人所謂繼承人有30幾人是何所指？均未見原審予以調查審認，即逕認本件請求權時效應自被上訴人96年7月19日函送達上訴人2人時起算，至101年7月其請求權時效即已屆滿等語，自嫌率斷。（三）綜上所述，原判決既有如上之違誤，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。又本件尚有部分事實仍待原審法院調查審認，爰將原判決廢棄發回，由原審更為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 10 月 13 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 沈 應 南法官 楊 得 君法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 10 月 13 日
書記官 伍 榮 陞