最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第531號上 訴 人 巫江禮訴訟代理人 蔡慶文 律師
蕭智元 律師被 上訴 人 彰化縣溪湖鎮公所代 表 人 楊福建
參 加 人 楊炎生訴訟代理人 林民凱 律師上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國105年4月27日臺中高等行政法院104年度訴字第461號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人（即承租人）就坐落彰化縣○○鎮鎮○段○○○○○○○○號土地（下稱系爭土地）與參加人（即出租人）訂有耕地三七五租約（租約字號：溪湖鎮竹字第15號、第16號，下稱系爭15號、16號耕地租約），租約於民國103年12月31日期滿，上訴人於公告期間向被上訴人申請續訂租約，參加人則以擴大家庭農場經營規模，且確能自任耕作為由，申請收回系爭耕地，被上訴人於核算上訴人102年度全年收支後，以104年7月16日彰溪福民字第1040011124號函（下稱原處分），准由參加人依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第3項、第17條第2項第1款、第2款規定，於補償上訴人完竣後，辦理終止租約登記。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，經臺中高等行政法院104年度訴字第461號判決駁回，上訴人猶表不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）依減租條例第19條第1項、第2項、第20條等規定，出租人以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，除須審核出租人該項事由是否屬實外，並須無減租條例第19條第1項第1款、第3款情形之一者，才能准予收回自耕。又依行政程序法第36條之規定，出租人有無經營家庭農場，不能徒以其立具的自任耕作切結書為憑，仍應就具體事證認定。（二）依「私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」（下稱處理工作手冊）第六點辦理程序及作業方法㈢審查（2）審核標準E固規定：「E、減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之認定，得由申請人自任切結（格式10）為之。相關權利義務人如對鄉（鎮、市、區）公所之審查結果，應依司法院釋字第128號解釋意旨，循行政訟爭程序請求救濟。」然出租人出具之自任耕作切結書是否屬實，被上訴人非不得加以審核。本件參加人已近80歲，是否尚有自任耕作、或擴大家庭農場經營規模之能力，已非無疑，且上訴人之兄長巫江霖前於104年6月8日至參加人住處洽談時，參加人亦自承無意自任耕作，並表示其所有其他土地亦係由其他人在耕作，上訴人已於104年6月15日檢附錄音光碟及譯文予被上訴人，該證據足以顯示參加人不符合減租條例第19條第2項收回自耕之要件，惟原處分及訴願決定對於前揭之重要證據均未予審酌，即遽行核准出租人收回自耕，自屬違法未當等語，聲明求為判決：撤銷訴願決定及原處分；被上訴人應依上訴人104年1月7日之申請，作成准予上訴人續租系爭土地之行政處分。
三、被上訴人則以：（一）本件參加人於104年2月4日彰溪民出字第6、7號申請書，以擴大家庭農場經營規模申請收回自耕，並出具自任耕作切結書，且上訴人於104年1月7日彰溪民字第28、31號申請書申請續訂租約，被上訴人於104年2月5日彰溪福民字第1040002122號函通知上訴人補件，並於104年2月25日彰溪福民字第1040002936號函，行文至財政部中區國稅局員林稽徵所，申請上訴人全戶102年度全年綜合所得稅各類所得資料清單，並依處理工作手冊核算承租方收支結果。查102年底上訴人戶內計有上訴人及其配偶共2名，惟上訴人配偶於102年12月20日與上訴人結婚，其生活費用與收益僅以1個月計算，生活費用之計算準用衛生福利部公告之102年度臺灣省最低生活費每月新臺幣（下同）10,244元。（二）上訴人之生活費用為122,928元（10,244元×12月）、房租費用96,000元、勞保及健保費用12,841元及其他生活費用支出89,700元，共計321,469元。上訴人配偶之生活費用為10,244元、勞保及健保費用892元，共計11,136元，故上訴人全戶102年全年生活費用合計為332,605元，惟因若參加人收回耕地則上訴人即無耕地收入，爰將承租耕地收入併入支出部分。又依上訴人102年度綜合所得稅各類所得資料清單，上訴人及其配偶102年度各類所得各為531,281元及221,800元，另參訪談筆錄，系爭512號耕地之收入為77,190元，系爭513號耕地之收入為58,810元；故就系爭15號耕地租約而言，上訴人全戶收入部分為626,954元，支出部分為409,795元；就系爭16號耕地租約而言，上訴人全戶收入部分為608,574元，支出部分為391,415元，其收入均大於支出，尚無減租條例第19條第1項第3款規定之適用。（三）本件被上訴人依減租條例第19條第1項、第2項、第3項、耕地三七五租約清理要點（下稱租約清理要點）第4點第3項、處理工作手冊處理原則等規定審核，經彰化縣政府104年6月16日府地權字第1040200573號函及第0000000000號函同意備查，並由被上訴人原處分通知出租人及承租人辦理結果，於法並無違誤等語，資為抗辯。
四、參加人略謂：系爭土地之收回，被上訴人亦核准在案，程序均按法令規定申請。上訴人所提出錄音不能作為證據，該錄音係偷錄所得，且可以被變造，內容自不可採。上訴人另有土地距離系爭土地15公里內，且其子楊仲禮係國立中興大學畢業，可以幫忙耕作等語。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依司法院釋字第580號解釋之意旨，憲法第143條第4項扶植自耕農之農地使用政策，以及憲法第153條第1項改良農民生活之基本國策，均係為合理分配農業資源而制定。減租條例藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向，立法目的尚屬正當。然按減租條例及其相關法律，原係優厚保護耕地承租人之生活依據，對於出租人之所有權權能為有所限制，而經社會經濟環境改變，由農業社會逐漸發展以工商經濟為主，此與當時立法之社會發展實況有所差距，而三七五減租政策之實施於保護佃農的同時，實亦對土地所有權人之財產造成了限制，於現今社會經濟環境下，應對於承租人及出租人予以適當之權益平衡，符合法定要件及合理能結束三七五租佃關係，符合近年來行政院農業委員會積極推動「小地主大佃農」政策，期以公平租賃方式整合農地，擴大農場經營規模，以活化農村生產，提升農業之國際競爭力。（二）按內政部於103年7月28日以台內地字第1030216040號函發布「處理工作手冊」第6點之規定，係內政部為利其下級行政機關為減租條例第19條規定之執行，及依行政程序法第159條第2項第2款規定，所訂立作為認定事實準則之行政規則，其內容已慮及實際存在事實及難以調查事實之認定，於出租人及承租人適用同一標準認定之。其中生活費用之計算標準，除準用中央或地方公告之102年度最低生活費用外，並得加計租用房屋費用、醫藥及生育支出、災害損失支出、勞工保險、全民健康保險等費用，非以固定不變之金額標準推計出、承租人生活費用，且無違司法院釋字第422號解釋。又依減租條例第19條第2項規定，於出租人擴大家庭農場收回自耕之情形，不需審酌出租人之收益（即減租條例第19條第1項第2款），故經被上訴人依處理工作手冊（2）審核標準僅需核算上訴人之收益及生活費用即可。（三）系爭15號耕地租約部分：被上訴人依處理工作手冊，並依財政部臺灣省中區國稅局102年度綜合所得稅各類所得資料清單，上訴人薪資所得為522,329元（3,234元＋503,660元＋15,435元＝522,329元），利息收入8,952元（3,314元＋3,729元＋1,909元＝8,952元），加計其配偶劉俐辰薪資所得18,483元〈221,800÷12＝18,483元（上訴人及其配偶劉俐辰於102年12月20日結婚，故其配偶收入及生活費用均僅計算1個月）〉，系爭512地號耕地耕作收入77,190元（上訴人收益情形訪談筆錄），被上訴人據此採計上訴人及其配偶之全年基本收入為626,954元。又依衛生福利部（原內政部）公告之102年度臺灣省之最低生活費為每月10,244元，被上訴人據此採計上訴人1人全年生活費用為122,928元（102,44元×12月＝122,928元），上訴人與其配偶2人合計為133,172元（122,928元＋10,244元＝133,172元，上訴人配偶之生活費用僅計算1個月），再加計其等102年全民健康保險費用暨勞保費用13,733元（12,841元＋10,704元÷12月＝13,733元。上訴人自行負擔保險費證明單及其配偶證明書）、其他生活費用89,700元（上訴人自行列計之數額為453,380元，惟被上訴人僅就有收據之部分採認為89,700元，上訴人102年其他生活費明細表打勾部分）、房租費用96,000元（房屋租賃契約書及付款明細），以及收回租地後將損失之耕作收入77,190元（此即不能承租系爭512地號耕地之損失，列入扣減項目），總計上訴人102年度全年生活費用為409,795元。經核算上訴人收支相減結果，得出正數217,159元（626,954元－409,795元＝217,159元），且上訴人對此不為爭執，足認系爭15號租約部分，承租人並不因出租人收回耕地，致失其家庭生活依據。（四）系爭16號租約部分：上訴人與其配偶2人之生活費用計算同前所述，收回租地後將損失之耕作收入則為58,810元（上訴人收益情形訪談筆錄），總計上訴人102年度全年生活費用為391,415元（133,172元＋13,733元＋89,700元＋96,000元＋58,810元＝608,574元）；又上訴人與其配偶2人之收入計算亦同前所述，系爭513地號耕地耕作收入則為58,810元，總計上訴人102年度全年收入為608,574元（522,329元＋8,952元＋18,483元＋58,810元＝608,574元）。據此核算上訴人收支相減結果，得出正數217,159元（608,574元－391,415元＝217,159元），且上訴人對此不為爭執，足認系爭16號租約部分，承租人並不因出租人收回耕地，致失其家庭生活依據。（五）減租條例第19條第1項第1款之規定，參酌憲法第143條第4項、第146條及憲法增修條文第10條第1項等意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之，業經司法院釋字第580號解釋在案。又依司法院釋字第581號解釋之意旨，足見年滿70歲之人即難遽認其當然已無自任耕作之能力及意願。另依農業發展條例第3條第15款之規定，出租人或承租人得委託代耕，且其委託代耕範圍可包含全部農場生產作業，只要該農場作業之經營權掌握於出租人或承租人手中，由出租人或承租人決定種植方式、休耕與否、自負農場生產之盈虧，亦難謂其即無自耕能力。是所謂出租人「不能自任耕作」，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力而言。且減租條例第19條第1項第1款所稱之「自任耕作」，實指「將來對收回土地自耕耕作」之客觀可能性及主觀意願，當然可以切結書為證（本院100年度判字第1663號判決、101年度裁字第955號裁定參照），此於出租人或承租人均可一體適用。本件參加人現年雖接近80歲，且設址於臺北市○○區○○○路○段○○○巷○○號6樓，惟其既已出具自任耕作切結書，並以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭耕地，且參加人陳稱其子楊仲禮可以幫忙耕作，足見參加人親自掌握系爭耕地之經營權，應認有自耕能力。另依處理工作手冊六㈡4.之規定，出租人擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，僅須檢附出租人自任耕作切結書等文件，尚無須於申請時提出擴大家庭農場經營規模計畫等相類似文件。上訴人所提出之錄音光碟及譯文，未經參加人同意即錄音，則上訴人此項證據之取得為不合法，自難作為有利於上訴人之判斷；況課予義務訴訟應以事實審法院言詞辯論終結時之事實及法律狀態，作為裁判之基準時點，本件參加人於言詞辯論時，已到場陳明其決定收回系爭耕地，並擬委託其已成年之子代耕，而親自掌握系爭耕地之經營權，則上訴人主張參加人收回系爭土地，無意自任耕作云云，顯與事實不符等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
六、上訴意旨略謂：（一）依最高法院103年度台上字第1352號、98年度台上字第2513號判決等意旨，對話之一方為保護自身權益及蒐集對話他方犯罪之證據，並非出於不法之目的而無故錄音，且因所竊錄者係對話之一方，對他方而言其秘密通訊自由並無受侵害可言，所取得之證據，即無「證據排除原則」之適用。本件上訴人所提出之錄音，顯非出於不法目的，且上訴人之兄巫江霖為對話之一方，尚無不法情事，自得作為證據，惟原判決逕認該錄音違法而不得為有利於上訴人之判斷，顯有違反刑法第315條之1、通訊保障及監察法第29條第3款等之違法。（二）上訴人之兄巫江霖於104年6月8日至參加人住處洽談，參加人自承無意自任耕作，並表示其所有其他土地亦由其他人在耕作，顯見參加人業已否認其有自任耕作之事實，而參加人於105年4月13日言詞辯論時到場表示委託其子代耕，前後說詞不一，則參加人是否係為收回自耕，顯有可疑，惟被上訴人、原判決未依職權查明參加人本人工作能力、是否實際從事耕作、健康狀況是否能自任耕作、住所是否距離系爭土地過遠致無法親自執行農作、參加人之子是否與參加人為共同生活戶、有無耕作能力、是否實際從事耕作、有無協助參加人等情，即逕認參加人能自任耕作或由其子楊仲禮代為耕作，未盡調查責任即遽行判決，顯有違誤。（三）依減租條例第19條第1項、第2項、第20條等規定，出租人以擴大家庭農業經營規模為由申請收回自耕，除須審核出租人該項事由是否屬實外，並須無減租條約第19條第1項第1款、第3款情形之一者，才能准予回收自耕。又減租條例所謂「不能自任耕作」，係屬事實認定問題，其立證方法非得由第三人出具保證書代之，最高法院51年台上字第582號判例可資參照。處理工作手冊雖明文允許切結，但「出租人是否不能耕作」、「是否為擴大家庭農場經營規模而收回出租土地」均屬事實問題，尚難僅憑出租人出具之切結書即逕行認定，本件上訴人一再主張參加人並非為擴大家庭農場經營而收回自耕，並且提出參加人自承所有其他土地均由他人耕作之事實，惟原判決對於參加人是否有經營家庭農場之事實，完全未予調查及說明理由，顯有不備理由、調查未盡之違法。（四）原判決審認上訴人是否因參加人收回耕地而失其家庭生活依據時，以「戶」為依據，僅參酌上訴人及其配偶之收支，而未審究有無其他與上訴人同一戶籍且共同生活、非同一戶籍但實際上共同生活及受上訴人扶養之親屬，自嫌速斷，與減租條例第19條第1項第3款規定有違。
又原判決所提出之利息所得、福利委員會所得、薪資所得等部分，未見原判決說明其取得之原因為何？薪資所得係固定工作或臨時性工作？所得是否每年固定均可領取？如是，可固定領取金額為何？均未見原判決調查。另倘若上訴人遭參加人收回系爭耕地，即須以存款度日，如此，上訴人於臺灣銀行股份有限公司員林分公司、彰化縣溪湖鎮農會及台中商業銀行股份有限公司西湖分公司之存款即會減少，並因此減少利息收入，惟原判決對此亦棄置未論等情，顯已違反行政訴訟法第125條第1項、第3項及第133條等規定，而有不備理由、適用減租條例第19條第1項第3款之不當。（五）減租條例第19條第2項「擴大農場經營規模」，係指「出租人為擴大農場經營規模」，而非「出租人為經營農場」，即徵此項須以出租人原已為家庭農場之經營者為其前提，而不得僅止於「計畫」之階段，更非出租人有自耕能力即等同其已為家庭農場之經營者，且如認出租人只要提出其能自任耕作，或表示自己預計經營家庭農場即可收回耕地，形同廣開出租人收回耕地之大門，亦與減租條例第19條係保障承租人之目的有違，本院100年度裁字第275號裁定、101年度裁字第117號裁定為相同意旨，且原判決未依職權調查本件是否符合減租條例第19條第2項之要件，亦未敘明其認定參加人有經營家庭農場、為擴大家庭農場經營規模始收回耕地之理由，顯有違反行政訴訟法第125條第1項、第3項及第133條等規定，而有不備理由之違法等語。
七、本院按：（一）減租條例第6條規定：「（第1項）本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。（第2項）前項登記辦法，由內政部、直轄市政府擬訂，報請行政院核定之。」第17條規定：「（第1項）耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止：……五、經依法編定或變更為非耕地使用時。（第2項）依前項第5款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：
一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二、尚未收穫農作物之價額。三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一。」第19條第1項至第3項規定：「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。（第3項）出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。」第20條規定：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」又內政部於103年7月28日發布之「處理工作手冊」，乃內政部為利其下級行政機關執行減租條例第19條規定，及依行政程序法第159條第2項第2款規定，所訂立作為認定事實準則之行政規則，其內容已慮及實際存在事實及難以調查事實之認定，於出租人及承租人均適用同一標準，各地方鄉（鎮、市、區）公所處理相關案件，自得加以援用。（二）依上訴人所提出之錄音光碟及譯文，雖尚難認其係以不法方式取得，惟參加人於該錄音中所稱：「那田地，我不會去耕作。」其真意應是指參加人不會親自下田耕作，但參加人是否會委託親戚朋友代為耕作或管理，則不在該錄音之範圍，尚不能遽以該錄音即斷定參加人已放棄其經營管理系爭土地之權利；原判決雖認上訴人上開證據之取得不合法，惟同時以本件課予義務訴訟之裁判基準時點應為事實審言詞辯論終結時，而採認參加人於原審言詞辯論時所為參加人擬委託中興大學畢業之子代耕之供述，經核其結論並無不合，仍應予維持；上訴意旨主張：上訴人所提出之錄音，顯非出於不法目的，且上訴人之兄巫江霖為對話之一方，尚無不法情事，自得作為證據，惟原判決逕認該錄音違法而不得為有利於上訴人之判斷，顯有違反刑法第315條之1、通訊保障及監察法第29條第3款等之違法云云，核無足採。（三）參加人雖於錄音中言及其所有其他耕地大都委託親戚朋友管理耕作，惟並不表示其對系爭土地已放棄經營管理權，是參加人於原審105年4月13日言詞辯論時到場表示系爭土地委託其子代耕，並無說詞前後不一之情形，且其子係中興大學農耕系畢業，應有親自從事農作之能力，與其子是否與參加人為共同生活戶無關，且參加人既非親自從事耕作，即無須考慮其住所與系爭土地距離多遠；上訴意旨主張參加人說詞前後不一，且原判決未依職權查明參加人本人健康狀況是否能自任耕作、住所是否距離系爭土地過遠致無法親自執行農作、參加人之子是否與參加人為共同生活戶、有無耕作能力、是否實際從事耕作等情，即逕認參加人能自任耕作或由其子楊仲禮代為耕作，未盡調查責任即遽行判決云云，自屬無據。（四）減租條例第19條第1項第1款所謂「不能自任耕作」，固屬事實認定問題，惟本件被上訴人認參加人能自任耕作，並非以參加人所出具之自任耕作切結書為惟一之依據，尚參酌參加人之收回耕地申請書及參加人於被上訴人調查過程中所表達之自耕意願，無違認定事實應憑證據之原則；又依最高法院51年台上字第582號判例意旨，僅稱自任耕作之立證方法非得由第三人出具保證書代之，並未禁止由自任耕作者本人出具保證書代之；上訴意旨主張「出租人是否不能耕作」、「是否為擴大家庭農場經營規模而收回出租土地」均屬事實問題，尚難僅憑出租人出具之切結書即逕行認定，原判決完全未予調查及說明理由，違反最高法院51年台上字第582號判例意旨，顯有不備理由、調查未盡之違法云云，亦屬無據。（五）查上訴人於104年2月24日接受被上訴人訪談時供稱：上訴人並無配偶以外之其他同一戶內之直系血親等語，亦未提及其有非同一戶籍但實際上共同生活之親屬，則被上訴人以上訴人及其配偶2人作為計算其102年度綜合所得總額及支出之人數，並無不合；且查上訴人於原審隻字未提其同一戶內有其他直系血親，或非同一戶內有共同生活之親屬，迄至上訴後始提出主張，但仍未言明其所謂之血親或親屬究竟是誰？本院自無查明之職權與義務。又原判決係依財政部中區國稅局所出具之102年度綜合所得稅各類所得資料清單，計算上訴人之薪資所得及利息所得，符合以終止租約前一年之所得資料為依據之規定，且依法被上訴人並無探究上訴人所得取得之原因，及所得來源係屬固定工作或臨時工作之義務，上訴意旨主張上訴人之利息所得、福利委員會所得、薪資所得等部分，未見原判決調查及說明其取得之原因為何？薪資所得係固定工作或臨時性工作？所得是否每年固定均可領取？倘若上訴人遭參加人收回系爭耕地，即須以存款度日，原判決對此亦棄置未論，顯有不備理由之違法云云，亦無足採。（六）參加人依減租條例第19條第2項擴大家庭農場經營規模申請收回系爭土地，於原審已提出其所有相距系爭土地15公里內○○○鎮○○段○○○○號之鄰近耕地，且上訴人對於該耕地距離系爭土地在15公里以內並不爭執，足認參加人原已經營家庭農場，本件欲收回系爭土地乃為擴大家庭農場經營之規模，原判決認其符合減租條例第19條第2項之規定，經核並無不合。上訴意旨主張所謂出租人為擴大農場經營規模，須以出租人原已為家庭農場之經營者為其前提，而不得僅止於「計畫」之階段，更非出租人有自耕能力即等同其已為家庭農場之經營者，且如認出租人只要表示自己預計經營家庭農場即可收回耕地，形同廣開出租人收回耕地之大門云云，自屬誤會，核無足採。至於上訴意旨援引之本院100年度裁字第275號、101年度裁字第117號裁定，核與本件案情不同，自不能比附援引。（七）綜上所述，原判決業已說明其判斷之依據及得心證之理由，經核並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 10 月 13 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 沈 應 南法官 楊 得 君法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 10 月 13 日
書記官 伍 榮 陞