最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第640號上 訴 人 張建國訴訟代理人 邱華南 律師
林坤賢 律師被 上訴 人 臺中市潭子區公所代 表 人 劉振村
參 加 人 劉建章
劉明勝上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國105年6月30日臺中高等行政法院104年度訴字第453號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人（出租人）分別與參加人（承租人）劉建章、劉明勝就坐落臺中市○○區○○段○○○○○○○○號等2筆與584、566及583地號等3筆耕地（下稱系爭土地）訂有私有耕地租約（潭鄉民字第21602號及第21503號）。兩租約最後一次租期均至民國103年12月31日屆滿，上訴人以擴大家庭農場經營規模為由，向被上訴人申請收回系爭土地，參加人亦分別提出續訂租約申請。經被上訴人審核結果，分以104年7月1日潭區農字第1040013543號及第00000000000號函否准上訴人收回自耕，並核定准由參加人等自104年1月1日起至109年12月31日止續訂租約6年。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，經臺中高等行政法院104年度訴字第453號判決（下稱原判決）駁回，上訴人猶表不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第17條及第19條、司法院釋字第580號解釋等意旨，為擴大家庭農場經營規模，出租人得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，係放寬對於出租人財產權之限制，因此就出租人收回自耕之認定，只要不對承租人生活造成無以為繼的情況下，就出租人收回自耕應放寬認定。又依原審法院102年度訴字第177號判決之意旨，減租條例第19條第2項就自耕地之規定，並不限制取得之時間點以及面積之大小，同理亦不應限制自耕地上究有多少數量之作物，只要出租人有自耕地且能自任耕作，承租人之生計不會因為出租人收回自耕而難以為繼，就應該准許出租人收回自耕。另內政部80年1月19日台內地字第887236號函之意旨，自耕地之面積不受0.1公頃限制亦即可以小於0.1公頃，自亦不受農業發展條例第16條所定0.25公頃之限制。本件訴願決定認為上訴人現有自耕地即臺中市○○區○○段○○○○○段○000○號土地上之作物甚少，認定上訴人無自任耕作之事實，顯變相迫使出租人要先另外籌錢買一大筆自耕地後，才能逐步收回三七五租約耕地，此與當初立法目的相違，亦係增加法律所無之限制。（二）依最高法院51年台上字第2112號判例、司法院釋字第580號解釋等意旨，所謂出租人『不能自任耕作』，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力，此見解經本院100年度裁字第2049號裁定肯認。又上訴人為臺灣省立農學院農業教育學系學士、領有臺灣省中等學校農業科教師證書，且迄今仍有農保資格，身強體健，平時亦於順豐段972地號土地（重測前翁子段238-6地號）耕作，後於89年11月8日以贈與為原因將該土地過戶給上訴人之子張世杰，然上訴人仍持續耕作，自具有自耕能力。另上訴人於順豐段986地號亦持有土地，該地號面積為1,087.29平方公尺，上訴人應有部分為1/2（與另一共有人有分管約定），並種植檳榔、荔枝及桑椹等作物，可證上訴人確有自耕能力。且上訴人所有之順豐段972地號、順豐段986地號土地，與上訴人兒子張世杰所有之順豐段980地號及上訴人配偶劉金惠所有之順豐段987地號已連成一片，上訴人確有一起與其他家庭成員經營家庭農場等語，聲明求為判決：撤銷訴願決定及原處分；被上訴人就上訴人於104年1月8日申請收回坐落臺中市○○區○○段○○○○○○○號（潭鄉民字第21602號）與同段584、566及583號（潭鄉民字第21503號）之申請案，應作成准予上訴人收回之行政處分。
三、被上訴人則以：（一）依最高法院51年台上字第2112號判例、51年台上字第582號判例、52年台上字第834號判例、司法院釋字第580號解釋等意旨，所謂出租人有自耕能力而能自任耕作者，係指出租人本身有親自實施耕作之能力，且出租人之自耕地有耕作之事實，但耕作之事實不以出租人本身親自實施耕作為必要。又上訴人縱有教育學系學士、農業科教師證書，尚無法證明前曾有任何自任耕作之實際經歷，亦無法證明是否有耕作能力而能親自實施耕作有關之學識背景。
（二）順豐段972地號土地面積共計94.11平方公尺，依上訴人所有應有部分1/76計算其權利範圍土地面積僅1.23平方公尺；且該土地之共有人共計20人，其中除上訴人之子張世杰係於89年11月8日登記取得所有權應有部分3/4外，其餘19位共有人包括上訴人皆均於103年11月27日或103年12月22日，各取得應有部分各1/76，且20位共有人皆同時以取得上開土地應有部分為自耕地，據以擴大家庭農場經營規模之理由，申請收回潭子區潭鄉民字第131301、131401、21503及21602等4號三七五租約，合計約24,382平方公尺耕地，被上訴人為個案事實審查，因認張世杰乃於89年11月8日而非於租約將屆期之103年12月31日前始取得土地所有權，且應有部分3/4，其權利範圍土地面積約有70.58平方公尺，且有親自實施耕作之事實，應非形式上以極小應有部分取得自耕地，實際應有自任耕作之自耕能力，而准張世杰收回其所有部分出租耕地自耕申請外，餘者如前述，上訴人於103年12月22日距離租期屆至之日期103年12月31日前僅10天始取得所有權，實甚短於一般作物栽種至生產所需期間，不可能有產出成果之效益，且取得之應有部分只有1/76即土地面積僅約1.23平方公尺，足認上訴人確無自任耕作及實施耕作之具體事實，難認上訴人符合具有自耕能力而自任耕作之要件。（三）依順豐段972地號土地航照圖，該筆土地面積狹小且形狀細長，被上訴人於104年6月11日至現場實際勘查並拍照片存查，勘認即便以全筆土地面積94.11平方公尺為判斷，縱土地上栽種有作物其數量亦甚稀少，而上訴人所提訴願書後所檢附照片二，其範圍另包含另筆順豐段980地號土地在內之作物，使其貌似雜種多棵檳榔樹，意圖引致承辦人員判斷陷於錯誤。又該筆土地原為上訴人所有，上訴人於89年間贈與並移轉登記予其子張世杰，然復於103年12月22日突由張世杰再賣回應有部分1/76給上訴人，顯背離人倫常情及經驗法則。（四）與順豐段972地號相鄰之順豐段980地號土地，及張世杰所有順豐段972地號應有部分3/4土地，雖由張世杰自任耕作之事實，然此並無得視為係上訴人自任耕作事實之憑據。又上訴人於105年3月7日到庭並由上訴人之訴訟代理人自承，順豐段972地號土地在89年間將土地所有權全部移轉給上訴人兒子後，乃由其兒子自任耕作，迄至103年12月22日才由其子將應有部分1/76移轉登記為上訴人，由上訴人自任耕作。另上訴人自承原擔任教師，至86年間始退休，則上訴人擔任教師期間亦無可能每日到順豐段972地號土地等情，尚無得為上訴人有利之認定依據。且依上訴人之子張世杰與僑忠段575地號土地所涉三七五租約（即本件潭鄉民字第21503號租約）其承租人劉建章104年3月28日所簽同意書（耕作位置圖），該575地號土地未出租範圍係位於該地西側，依航照圖及104年8月6日潭子區公所至現場勘查之照片，該土地現況與上訴人所言似有未合，故被上訴人業以104年8月11日潭區農字第1040017249號函請參加人劉建章說明該地租約外其餘未出租土地現況，經劉建章以104年8月14日申請書表示，該僑忠段575地號未出租範圍長期以來均由廖姓家族耕作管理，足見非如上訴人所稱由上訴人親自實施耕作。（五）依農民健康保險條例第5條及農會法第12條之規定，有關得參加農民保險之被保險人資格，均無限定以具有自耕能力並有自任耕作之事實作為限制及審查之條件；有關是否具有自耕能力及自任耕作之事實，均應個案依事實審認，並無得以是否參加農民保險或是否符合農民保險資格逕以取代自耕能力及自任耕作事實有無之認定依據。況依上訴人所提豐原區農會農保加保證明單所載加保日期為86年8月30日，然依上訴人主張順豐段972地號土地由上訴人於62年9月30日買受取得，自此時起即由上訴人本人在其上耕作，即其於86年8月30日加入農保前即有自耕能力及自行耕作之事實，然上訴人並未加入農保，更可推認是否加入農保與有無自耕能力及自行耕作核屬二事等語，資為抗辯。
四、參加意旨略謂：參加人劉建章表示系爭土地已承租100多年了，歷經四代，直到現在仍種植水稻或蔬菜。我們從來未見過上訴人在系爭土地旁上訴人所有之土地耕作。我們只耕作系爭土地C部分，隔壁D部分是廖姓家族在耕作，上訴人請求收回並無理由等語，資為抗辯。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）內政部79年8月31日台內地字第828311號、80年1月19日台內地字第887236號、90年5月9日台內地字第0000000號等，關於自耕地之認定應以出租人所有者為限，及出租人能否自任耕作係屬事實認定問題之函釋，係主管機關基於權責，就法令執行所為之解釋，與立法本旨並無違背。（二）按減租條例第19條第1項、第2項等規定申請收回自耕，須出租人係家庭農場之經營者，以擴大家庭農場經營規模為理由，且有與出租耕地同一或鄰近地段內之自耕地；其次，須出租人無減租條例第19條第1項第1款所規定不能自任耕作之情形；且無因出租人收回耕地，致承租人失其家庭生活依據，始符規定。又依「私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」，雖規定得由申請人自行切結為之，惟出租人是否符合自任耕作之要件，仍應依據減租條例規定之要件判斷。另依司法院釋字第580號解釋之意旨，出租人自任耕作不以人力親自實施耕作為限，農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之，然所謂「委託代耕」，依農業發展條例第3條第15款規定，係指自行經營之家庭農場，僅將其農場生產過程之部分或全部作業，委託他人代為實施，故須有經營家庭農場之前提，始有「委託代耕」可言；倘出租人將其耕地委由他人處理全部農耕事務，而非僅就生產部分委由他人處理，未對耕地經營實際參與，例如對於家庭農場之生產內容、銷售對象、價格決定等重要事項毫無參與，自與「從事農業經營」之家庭農場要件不符。（三）上訴人於本件租約103年12月31日租期屆滿前之103年12月22日取得順豐段972地號自耕地，依其應有部分1/76計算，換算土地面積僅為1.23平方公尺，因其持有面積過小，期間甚短（距離租期屆滿僅10日左右），客觀上顯難認定上訴人有於順豐段972地號土地經營家庭農場之事實。又上訴人及其餘18位共有人於耕地租約屆滿前1個月，始以買賣原因移轉系爭972地號土地應有部分各1/76，嗣依減租條例第19條第2項規定申請收回三七五租約耕地，足認上訴人及其餘18位共有人，藉由取得面積零碎之應有部分，形式上為順豐段972地號土地之共有人。上訴人以違反交易常態之法律行為而創設自身成為順豐段972地號土地共有人之外觀，目的即為主張收回三七五租約之耕地，自屬權利濫用，有違減租條例第19條及司法院釋字第580號解釋之保護意旨。另本件第21602號耕地租約中，系爭575地號僅部分（537平方公尺）出租予參加人劉建章，其餘約241.8平方公尺土地未出租，該未出租範圍位於該地西側，現種植水稻，長期以來均由廖姓家族耕作管理；且依證人廖述明於原審法院準備程序之說明，足證上訴人無自任耕作或委託代耕之事實。（四）出租人以擴大家庭農場經營規模為由申請收回耕地，除須無第19條第1項第1款「不能自任耕作」及第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」情形外，仍須具備第2項「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕」之要件，故其所稱具有自耕能力一節縱令屬實，然其既屬權利濫用，且於順豐段972地號土地及系爭575地號土地均無經營家庭農場之事實，自難為其有利之認定。（五）經查順豐段986地號土地並非上訴人申請收回系爭租約耕地時所主張之自耕地，且依農業發展條例第20條第1、2項規定，本件系爭租約係於農業發展條例於89年1月4日修正施行前即依減租條例之規定訂定租約，關於該土地之權利義務關係、租約之續約、修正及終止，自應依減租條例等規定。又減租條例對於耕地未為定義性之規定，依該條例第1條、土地法第106條第1項等規定，足見減租條例所稱之「耕地」，係指農地而言（本院45年判字第83號判例參照）；查順豐段986地號土地使用分區雖為農業區，然其地目為建，現有三合院建物，此即農業區內之建地，其法源依據為都市計畫法臺灣省施行細則第30條，是順豐段986地號土地非農業發展條例第3條所稱之農業用地或耕地。另所謂之自耕地，依該法條文義觀之，係指出租人所有之耕地而言，不包括其他家屬所有之自耕地，倘准許出租人主張「其他家屬」之自耕地，作為擴大家庭農場經營規模之事由，即與減租條例第19條第2項係為兼顧出租人實際需求所為之「例外規定」意旨不符，則本件上訴人主張順豐段980地號土地為上訴人之子張世杰所有，順豐段987地號土地則為上訴人配偶劉金惠所有，亦非上訴人申請收回系爭租約耕地時所主張之自耕地，自與減租條例第19條第2項規定「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與『其自耕地』同一或鄰近地段內之耕地自耕」之要件不符等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
六、上訴意旨略謂：（一）依本院103年度判字第38號判決之意旨，農業發展條例與減租條例規範目的不同，不得互相比附援引，且農業發展條例第3條所規定之農業用地或耕地，乃限縮耕地範圍，與減租條例所稱之耕地不符，故原判決認順豐段986地號土地不符合農業發展條例第3條所稱之耕地，因此並非自耕地，而不得依減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場為由收回出租之土地，原判決顯有不適用減租條例第19條第2項及錯誤適用農業發展條例第3條之違法。土地法對於何謂農地，並未為定義性解釋，一般應包含耕地及耕地以外之農業用地，惟原判決僅以順豐段986地號土地之地目為「建」即認定非屬耕地，等同於直接適用農業發展條例第3條之規定。又原判決先認為，本件租賃爭議應適用減租條例而非適用農業發展條例，嗣認為本件有農業發展條例第3條之適用，進而認定順豐段986地號並非自耕地顯有理由矛盾之違法。（二）順豐段986地號土地為臺中市政府編定之農業區使用，依都市計畫法臺中市施行自治條例第37條，本就是為了要提供作為農業生產使用而劃定，即使是所謂的「農建地」即農業區裡面之建地，也不改其可作為農業使用之目的，依土地法第83條，即使順豐段986地號土地地目為「建地」，也仍然可以為從來之使用，亦即可以繼續當作農業用地使用，且上訴人確實在順豐段986地號土地上有耕作之事實，故順豐段986地號土地自應符合土地法第106條所謂之農地。另上訴人雖於順豐段986地號土地上建有三合院，然三合院係為便利耕種，仍然符合農業用途，惟原判決逕認順豐段986地號土地為「建地」，與自耕地要件不符，顯有不適用土地法第83條、都市計畫法臺中市施行自治條例第37條之違法。（三）依農業發展條例第3條第4款之規定，所謂的家庭農場，是共同生活戶一起從事農場經營之謂，上訴人本身所有之順豐段972地號與986地號土地、上訴人兒子張世杰所有之順豐段980地號及上訴人配偶所有之順豐段987地號土地一起共同經營農場使用，惟原判決認為上訴人所有之順豐段972地號土地沒有經營家庭農場之事實，顯與農業發展條例第3條第4款之規定有違。又順豐段972地號土地，於62年由上訴人買受，至89年移轉給上訴人兒子張世杰，時間經過27年之久，惟系爭土地雖然過戶給上訴人兒子張世杰所有，然而上訴人仍持續在系爭土地上耕作，原判決僅以面積大小、取得時間點即認為上訴人沒有經營家庭農場之實，顯有所違誤。上訴人收回系爭出租土地之目的，就是為了與同為一家的兒子張世杰及配偶劉金惠所有之順豐段980、987地號連成一片，作為經營家庭農場使用，故上訴人確實有經營家庭農場之事實，自得收回系爭出租之土地，此一論點業已於原審程序中主張，惟原判決對此一主張為何不可採，未於判決理由中敘明，顯有不備理由之違法等語。
七、本院查：經核原判決並無違誤，茲就上訴意旨再論斷如下：
（一）按「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。」為減租條例第1條、第19條第1項、第2項所明定。復按內政部79年8月31日台內地字第828311號函釋：「關於出租人依耕地三七五減租條例第19條第2項規定為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕乙案，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限。」90年5月9日台內地字第0000000號函釋：「耕地三七五減租條例第19條第1項第1款，所謂不能自任耕作，係屬事實認定問題，最高法院51年台上字第582號著有判例，故類此案件應由鄉（鎮、市、區）公所受理申請後，依具體事件實質審查認定；……」核屬主管機關基於權責，就法令執行所為之解釋，與立法本旨並無違背，自得予以援用。（二）本院103年度判字第38號判決旨在闡述農業發展條例與減租條例之規範目的不盡相同，減租條例對於耕地未為定義性之規定，自應參照土地法第106條第1項規定及本院45年判字第83號判例之意旨，是減租條例所稱之耕地係指農地而言，內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函釋將減租條例所稱之耕地限於農業發展條例第3條第11款之耕地範圍，自非允當等語，非謂農業發展條例對於耕地之定義全然不能適用；查原判決引用土地法第106條第1項及上開判例意旨指明減租條例所稱之耕地係指農地而言，進而認定上訴人所主張之順豐段986地號土地，並非農業發展條例第3條第10款及第11款所稱之農業用地或耕地，將減租條例所稱之耕地範圍，從僅限於農業發展條例第3條第11款之耕地，擴及於同條第10款農業用地之範圍，經核並無違減租條例第19條第2項之立法意旨，亦無錯誤適用農業發展條例第3條規定之違法，上訴意旨主張原判決有適用法規錯誤及理由矛盾之違法云云，自屬對於減租條例及農業發展條例有關耕地定義之誤解，核無足採。（三）查順豐段986地號土地並非上訴人申請收回系爭租約耕地時所主張之自耕地，且順豐段986地號土地係屬都市計畫法臺灣省施行細則第30條所規定之農業區土地在都市計畫發布前已為建地目，編定為可供興建住宅使用之建築用地，其上且已蓋有三合院住宅，自非屬農業發展條例第3條所稱之農業用地或耕地；以上各情業據原判決論述綦詳，上訴意旨再予爭執，自無足採。至於上訴意旨援引之土地法第83條，係以編為某種使用之土地有使用期限者而言，本件順豐段986地號土地係編為建地目之都市計畫農業區土地，並無使用期限可言，自無土地法第83條之適用，上訴意旨主張其仍得依該條規定繼續為從來之使用云云，自屬誤會。（四）減租條例第19條第2項所規定之自耕地，依其文義觀之，係指出租人所有之耕地而言，上訴人所主張之順豐段980地號自耕地係屬上訴人之子所有，順豐段987地號土地則屬上訴人之妻所有，自與減租條例第19條第2項所規定「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕」之要件不符等情，原判決亦已闡述綦詳，上訴意旨雖引據農業發展條例第3條第4款規定，主張其收回系爭出租耕地之目的，係為與其子張世杰所有之順豐段980地號土地，其妻劉金惠所有之順豐段987地號土地連成一片，與共同生活戶一起經營家庭農場云云，惟查農業發展條例第3條第4款係對於家庭農場之定義，而減租條例第19條第2項係為兼顧出租人經營家庭農場需求例外放寬其收回自耕之要件，兩者規範目的不同，尚不能因家庭農場係以共同生活戶為單位，即謂減租條例第19條第2項之自耕地亦應以共同生活戶為單位，將共同生活戶所有之土地均計算在自耕地之內，如此將使減租條例第19條第2項收回自耕之條件過於寬鬆，而失其平衡租佃雙方權益之立法初衷，上訴意旨核屬無據。
（五）綜上所述，原判決業已說明其判斷之依據及得心證之理由，經核並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 11 月 30 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 沈 應 南法官 楊 得 君法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 11 月 30 日
書記官 伍 榮 陞