最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第641號上 訴 人即原 審被 告 臺北市政府代 表 人 柯文哲訴訟代理人 楊芳婉 律師
張雨新 律師上 訴 人即原審參加人 立偕建設股份有限公司代 表 人 周炫君訴訟代理人 陸正康 律師輔助參加人 何冠青
周明月楊世榮被 上訴 人 豪華工程股份有限公司即原審原告代 表 人 賴一中被 上訴 人 簡蔡琴輔 佐 人 張方榕被 上訴 人 林家儀
孫珮玲王玉秀林文達張雅嵐袁永麟林欣慧沈賴阿鑾許裕米高明珠周賢明林阿桃上列當事人間都市更新事件，上訴人對於中華民國105年5月26日臺北高等行政法院103年度訴字第1746號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人即原審被告臺北市政府（下稱原審被告）依都市更新條例第8條規定，以民國97年5月21日府都新字第09702499000號公告劃定「臺北市○○區○○段○○段000○號等17筆土地為更新單元」，嗣上訴人即原審參加人立偕建設股份有限公司（下稱原審參加人）申請「立偕松仁路都市更新案」參與「促進都市再生2010年臺北好好看」開發計畫（下稱臺北好好看計畫），經原審被告97年12月15日府都規字第09736173507號函同意推薦該案提送臺北市都市計畫委員會爭取容積獎勵。其後原審參加人於98年5月20日擬具「擬定臺北市○○區○○段○○段○○○○號等17筆土地都市更新事業計畫案」（下稱系爭事業計畫）向原審被告申請報核，原審被告依都市更新條例第19條規定，於98年10月15日至同年11月13日辦理公開展覽30日，且於同年11月9日舉辦公聽會（此系爭事業計畫版本，下稱98年公展版）。惟臺北好好看計畫有適用期限，原審參加人考量地主整合問題無法在規定時程（99年9月30日）開工，即無法適用該計畫之容積獎勵，遂另申請適用原審被告100年9月20日公告之「臺北市老舊中低層建築社區辦理都市計畫擴大協助專案計畫」（下稱老舊社區計畫）。因計畫內容有調整，依臺北市政府處理都市更新事業程序終結前自行修正都市更新計畫案件作業要點（下稱自行修正都更計畫作業要點）第2點規定，原審參加人就修正後系爭事業計畫於100年8月23日至同年9月11日辦理公開閱覽，並於100年9月10日舉辦說明會（此系爭事業計畫版本，下稱100年閱覽版）。原審被告就原審參加人依自行修正都更計畫作業要點規定自行修正計畫書內容，其後續處理程序為何，提經101年6月11日臺北市都市更新及爭議處理審議會（下稱審議會）第99次會議，以該案計畫書變動內容業依自行修正都更計畫作業要點等相關規定辦理完竣，決議續行審查，並於101年12月17日審議會第123次會議就有關逆打工法、信託管理、選分配原則、同意書疑義、銷售管理費用等陳情或疑義事項，決議請原審參加人先行召開協調會說明後，再辦理專案小組討論。嗣經審議會102年4月22日（訴願決定誤載為102年5月27日）第131次會議、102年7月29日（訴願決定誤載為102年9月4日）第140次會議決議，原審參加人依上開會議決議內容於102年11月28日檢具修正後系爭都市更新事業計畫案計畫書（此系爭事業計畫案版本，下稱103年核定版）及相關文件報核，原審被告爰以103年2月27日府都新字第10232321402號函（下稱原處分）准予核定實施，並副知包含被上訴人（即系爭事業計畫更新單元範圍內之土地及建物所有權人）在內之相關權利人。被上訴人不服，提起訴願遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟，經原審法院以103年度訴字第1746號判決為「訴願決定及原處分均撤銷。」之判決。原審被告、原審參加人均表不服，乃提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：
（一）系爭事業計畫案98年公展版與100年閱覽版內容差異甚鉅，原審參加人未依都市更新條例第19條及第22條規定踐行公聽會、公開展覽及徵求同意等相關程序，應屬違法：
1、98年公展版與100年閱覽版之內容差異甚鉅，原審參加人亦自陳係另提出新的計畫，則應重行舉辦公開展覽、公聽會等程序，並再次取得更新單元內土地及合法建物所有權人之同意。然原審參加人僅舉辦公開閱覽、辦說明會而非公聽會，且閱覽期間僅20日，不合於都市更新條例第19、22條等規定。
2、都市更新條例第22條賦予原土地及合法建築物所有權人同意權，且官方同意書格式亦載明「本人已知悉本更新計畫內容」等語，故系爭事業計畫變更後之內容既與98年公展版不同，且非純粹有利於土地及合法建築物所有權人，應使原同意人得再次表達是否同意變更後計畫內容之意願。
3、縱認100年閱覽版乃屬98年公展版之續行，仍應重新踐行都市更新條例第19條及第22條公開展覽並取得所有權人之同意：
（1）本件98年公展版與100年閱覽版存有差異，100年閱覽版更增加特殊大地工程及逆打工法費用達新臺幣（下同）2億6,497萬8,676元，原審參加人應再次重行舉辦公開展覽、公聽會、取得更新單元內土地及合法建物所有權人之多數同意。
（2）內政部96年5月17日內授營更字第0960803095號函檢附之「研商都市更新事業計畫審議期間變更實施者及權利變換後不願參與分配之地上權人，其應領之補償金於發放或提存後辦理地上權塗銷疑義」會議記錄中，將都市更新條例第19條第3項所稱之變更限縮於「都市更新事業計畫經主管機關核定發布實施後，再依本條例規定辦理計畫變更事宜」，惟未見討論過程、無法務單位參加，且與會者多為開發商，該結論自係有利於實施者。
（3）原審被告於97年12月15日制定之自行修正都更計畫作業要點第2點，得以「說明會」及「公開閱覽」程序取代都市更新條例第19條第3項之「公聽會」及「公開展覽」，不當限縮都市更新條例第19條之規定，更證自行修正都更計畫作業要點違反法律保留原則。
4、依都市更新條例第19條規定，凡屬都市更新事業計畫變更，均應重新踐行公開展覽程序：
（1）自純經濟之觀點判斷，100年閱覽版之設計建蔽率減少1.95%；實設停車位減少22輛，機車停車位減少221輛；建築物增加4層；戶數增加50戶；鄰房鑑定戶數增加300戶，鑑定費用增加145萬元，增加高達8成；不動產估價費增加120萬7,500元；合法建築物拆遷補償費增加3,398萬5,487元，合法建築物租金補貼1,507萬7,732元；營建費用增加7億3,098萬4,704元；更新後2樓以上住宅每坪平均單價減少3,000元；增加98年公展版所無之特殊大地（地質改良）工程費用及逆打工法費用2億6,497萬8,676元，益徵100年閱覽版對被上訴人及地主非屬絕對有利。
（2）100年閱覽版雖可能因容積率增加而使土地及建物所有權人可分得之樓地板面積（或權利價值）增加，然容積率所增加之價值通常不夠土地及建物所有權人再額外選屋，只能以金錢補償，無異於所有權人被迫用補償之金額出讓土地，將使所有權人土地持分減少，不利於土地及建物所有權人。
（二）本件選配原則確有違法：
1、依都市更新條例第31條第2項及都市更新權利變換實施辦法（下稱權變辦法）第11條第1項等規定，選配原則應兼顧合法性及合理性。另內政部營建署97年11月頒布之「都市更新作業手冊」、原審被告都市更新處「都更停看聽－臺北市都市更新參與注意事項」內附件4「更新後分配位置申請書」及「新北市都市更新辦理權利變換選配作業執行要點」座談會，均認選配原則最低限制以實際選配後找補不超過1個分配單元為限，亦即找補價金不超過「最小分配戶」價值，約為正常所有權人應分配價值之80%至100%，尚非屬「超額選配」，原審參加人竟以所有權人應分配價值20%為限，兩相比較，顯非合理公平。
2、原審被告認選配原則以不超過應分配價值20%以內為原則，乃在避免地主超額選配，影響其他所有權人之權利，並為避免因無力繳納差額價金而衍生後續訴訟糾紛。惟原審參加人分配更新後房地比例高達4成，除非原地主超選超過全部更新後房地價值之4成以上，否則並不影響其他所有權人的權益，只會使實施者分配房地減少而已，且地主可能無力繳納差額價金而衍生後續訴訟糾紛，乃原審被告單方臆測之詞，實則實施者亦有可能產生財務問題而無力負擔找補金額。況都市更新條例第31條第6項已規定應繳納差額價金而未繳納者，其獲配之土地及建築物不得移轉或設定負擔，以防範地主無力負擔差額價金之情形。
3、內政部100年12月7日台內營字第1000810535號函係揭示所有權人選配「遠高於」其應分配價值，「宜」（非「應」）由實施者與所有權人合意為之，且該案申請解釋之原因事實確屬「遠高於」（所有權人百萬權值選配上億），與原審參加人所設之選配限制顯然不能相提並論。實則，若所有權人超選之分配單元與其他所有權人重複，超選之所有權人亦可讓其他所有權人先選，所有權人得超選其他所有權人未選的單元，因此縱超選100%或200%，亦不會有內政部上開函釋、財政部國有財產署北區分署103年6月10日台財產北改字第10300120770號函及影響其他所有權人應分配部分選配權益之情況。
4、原審參加人103年5月13日偕松字第1030513066號函雖係上訴人即原審參加人於原處分作成後所發，然該函係依原處分核定之選配原則，足證原處分選配原則之荒謬違法之處。另被上訴人係主張以實際選配後找補不超過1個分配單元始為適法，並非土地所有權人可毫無限制地選配，況行政機關既已定有選配原則之限制範式，除非經所有權人同意，否則自當遵循此等限制原則，俾維護所有權人與實施者權益之衡平。
（三）原審被告未就本件共同負擔所列各項費用說明採納之理由，係出於恣意而違法：
1、細繹103年核定版之審查意見，原審參加人除未檢具理由外，更常為制式回復而未針對提列此等費用之理由詳細說明，原審被告即率爾同意，其判斷顯係出於不完全之資訊而流於恣意。
2、原審被告未具任何理由即同意提列特殊大地工程（地質改良）及逆打工法之費用，顯屬裁量濫用：
（1）99年9月17日及101年3月6日幹事會有多人對特殊大地工程（地質改良）及逆打工法提出質疑，原審參加人雖曾提出中聯工程顧問股份有限公司（下稱中聯公司）之地質鑽探結果予以回應，惟改採大地工程（地質改良）及逆打工法將使本件增加2億4,782萬4,580元之共同負擔，是否僅憑一紙地質報告即提列本項費用，不無疑問。
況當日決議：「『逆打工法』該項費用請檢討扣除列在建築工程造價之費用」，可證原審參加人無法說服幹事會之委員。
（2）101年11月23日幹事複審會及101年12月17日第123次審議會，原審參加人均未就大地工程（地質改良）及逆打工法費用回應；之後兩次專案小組會議，原審參加人雖委請結構技師到場說明並作成意見書，惟該意見書之可信性非無疑慮。渠料102年4月22日第131次審議會，逕作成「另大地工程（地質改良）、減震及制震構造費用及逆打工法費用依合約內容提列後，予以同意」之結論，顯有裁量或判斷濫用之情事。
（3）本件都市更新單元為完整街廓，未緊鄰任何建物，又原審參加人既已提列SRC構造、地質改良工程及制震系統，則本件是否仍有提列逆打工法之必要性，要屬有疑。
3、99年9月17日、101年3月6日及101年11月23日幹事會中均有人對減震及制震費用之必要性提出質疑，惟原審參加人均未予回應。之後歷次專案小組會議及審議會，除丁委員翰杰曾於101年12月17日第123次審議會對制震系統提出意見外，均未針對制震費用提列必要性進行討論，其後更於102年4月22日第131次審議會逕作成「另大地工程（地質改良）、減震及制震構造費用及逆打工法費用依合約內容提列後，予以同意」之結論，益徵原審被告顯有裁量或判斷濫用。
4、原審參加人將貸款期間自52個月修正為43個月，惟自101年12月17日第123次審議會會議結論可知，此等修正是否能充分將採逆打工法而能縮短工期反映於財務計畫上，仍非無疑。其後歷經兩次專案小組會議、第131次、第140次審議會議，原審被告仍未就本件貸款期間長達43個月何以能充分反映採行逆打工法所生縮短工期之成效為相關說明。
5、都市更新事業計畫共同負擔費用之「人事行政管理費」、「銷售管理費」及「風險管理費」，依原審被告自訂之提列總表上限各為5%、6%及12%，本件歷次審查及審議過程中，審查幹事、審議委員及財政部國有財產署均一再質疑上開費用均以最上限提列，顯非合理。惟最後審議通過核定之原處分，其「人事行政管理費」及「風險管理費」仍以最上限提列，「銷售管理費」則僅稍作微調，於30億元以下金額之部分亦仍以最上限提列，貸款利息計列年期高於審議會通案審議標準36個月，卻均未說明仍予採認之理由，會議紀錄中僅有同意結論，原處分顯係出於恣意濫用而有違法至明。
（四）原審被告未通知被上訴人等所有權人出席第140次審議會、未要求重新辦理聽證程序、送達程序亦欠完備等情，顯有違於憲法上之正當行政程序：
1、臺北市都市更新及爭議處理審議會設置要點0000000000000000000000號解釋公告前修正發布，既未因應該解釋修正，其合憲性已有疑義。又司法院釋字第709號解釋所稱「適時向主管機關以言詞或書面陳述意見」，當包含向作成決定之審議會陳述意見之機會，此等陳述意見之意義，非於公聽會、幹事會陳述意見可資比擬。
2、司法院釋字第709號解釋已認為都市更新事業計畫應踐行聽證程序，本件都市更新事業計畫既未核定，當有重新踐行聽證程序之可能及必要。原審被告及原審參加人雖以內政部「因應司法院大法官會議作成釋字第709號解釋處理方案會議紀錄」、都市更新條例施行細則第38條之1規定，認本件無須重新踐行聽證程序，惟內政部於無法律依據下，逕自作成前揭會議結論或訂定施行細則，有違法律保留原則；原審被告未察，更未依司法院釋字第709號解釋意旨重新踐行聽證程序，自屬違法等語，聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、原審被告則以：
（一）原審參加人向原審被告報核系爭事業計畫案及相關申請文件，計有土地所有權人72.32%同意（同意128人/總計177人）、同意人所有面積為75.71%（同意4,135.26㎡/總計5,461.97㎡）；合法建物所有權人72.32%同意（同意128人/總計177人）、同意人所有面積75.99%（同意11,218.56㎡/總計14,763.86㎡），符合都市更新條例第22條第1項同意比例規定，並經踐行同條例第19條之公開展覽、公聽會法定程序及幹事會、審議會專案小組、審議會多次討論審議通過。又原審參加人提出之同意書內容已完整表達土地及合法建築物所有權人同意原審參加人所提系爭事業計畫之意思表示，並由同意人簽章其上，意思表示明確，自屬有效同意書。
（二）原審參加人就都市更新事業計畫程序終結前修正事業計畫，無都市更新條例第19條第3項重新公開展覽、公聽會程序之適用：
1、依內政部見解，都市更新事業計畫審議期間，實施者因都市計畫變更或法令修正而調整計畫內容，於機關受理人民聲請許可案件之處理程序未終結前，應屬原案件之延續，此一法律見解亦為本院103年度判字第642號判決所支持。
原審被告依上開內政部意見，訂定自行修正都更計畫作業要點，其中第2點第2款之規定，乃是在都市更新條例第19條法定程序以外，多一層保障土地及合法建物所有權人及相關權利人知悉都更資訊及陳述意見機會之程序，符合憲法要求之正當行政程序。
2、都市更新條例第19條第3項前段規定之「變更後」，係指都更事業計畫經主管機關核定公告發布實施後，再依都市更新條例規定辦理計畫變更事宜。原審參加人前於97年10月間即向原審被告申請適用臺北好好看計畫，並於98年5月20日申請系爭事業計畫報核，經公開展覽、公聽會程序，惟原審參加人無法如期開工，已不適用臺北好好看計畫，因原審參加人只有1次的報核（即98年5月20日），其餘2次是因程序終結前都市計畫或法令變更自行修正計畫而向原審被告送件要求續審，此屬原案件之延續，無重新辦理公開展覽、公聽會及取得地主同意的問題。
3、司法院釋字第709號解釋公布後，內政部邀請司法院秘書長、法務部及各縣市政府代表開會研商，決議上開解釋公布後，尚未辦理都市更新事業計畫公開展覽者，才須踐行聽證程序。又內政部於103年4月25日修正都市更新條例施行細則第38條之1規定，103年4月26日修正生效前已申請或報核尚未核准或核定之事業概要、都市更新事業計畫及權利變換計畫，已踐行之公開展覽、公聽會或審議等程序，適用修正前規定。本件已於98年10月間辦畢公開展覽，且前後2次的公開閱覽也先後在99年8月間及100年8月間辦畢，應無須舉辦聽證程序。
4、臺北好好看計畫及老舊社區計畫之獎勵項目略有不同，但容積獎勵值增加，共同負擔比減少，結果有利於地主及原審原告。惟因系爭事業計畫案內容既有調整，原審參加人依自行修正都更計畫作業要點規定，先後2次通知更新單元內地主辦理公開閱覽，使參與更新地主有知悉及表示意見之機會，亦兼顧正當法律程序。
5、原審參加人先後申請適用臺北好好看計畫及老舊社區計畫，均舉辦公開閱覽及說明會，會議中也都開放地主發言陳述意見。不論是「公開閱覽」或「公開展覽」，其目的均在使地主充分知悉都更資訊，並適時表達都更意見，係正當法律程序之展現，二者本質上並無不同。
6、原審被告訂定自行修正都更計畫作業要點，符合比例原則之要求。又邇來審議會審議案件，雖有若干案件因原都更基地範圍有所調整，涉及原報核更新單元土地使用計畫、建築設計、財務計畫大幅變動，經審議會要求重新踐行公開展覽及公聽會等程序，然此與本件基地範圍自始為同一街廓，僅是建築計畫及財務計畫之小部分變動不同，尚無辦理程序有不同待遇之情事。
（三）本件共同負擔並無浮濫編列問題：
1、原審參加人在98年5月20日報核系爭事業計畫案，其中財務計畫共同負擔費用提列，係依94年提列標準進行提列。
本件因轉軌適用老舊社區計畫，並於100年8月間進行公開閱覽，原審參加人改以99年提列標準修正財務計畫。於101年3月6日幹事會審查時，財政局林幹事提出本案依94年版提列標準提列費用之意見，原審參加人據以修正。在審議會第131次審查過程中，審議委員就貸款利息及銷售管理費2項，發言要求原審參加人酌降提列費用以利於地主，並建議此2項費用改以99年提列標準進行提列。如上提列標準擇優適用之結果，本案核定時共同負擔比已從98年公展時之50.1%下修至42.37%。
2、本件所在區域地質不佳，經中聯公司進行基地地質鑽探，其結果顯示基地之地耐力確實不佳，故原審參加人透過地質改良以強化土壤勁度，並採「逆打工法」，以降低施工損鄰機率及維護建築物結構安全，經幹事會、專案小組及審議會第131次會議時委員聽取原審參加人簡報說明其必要性及合理性後，同意原審參加人此2筆費用之提列。
3、銷售管理費用為共同負擔之一部，依現行法由參與更新之地主折價抵付：
（1）被上訴人稱本案銷售管理費每戶要208萬元，由渠等分擔不合理云云，惟被上訴人上開數額如何計算得來，已有疑義，且依都市更新條例第30條第1項前段、權變辦法第13條第7款規定，銷售管理費由參與更新地主分擔，乃屬有據。原審參加人委託代銷公司銷售分得之房地，銷售因折價抵付而取得的新屋，用以變現後抵付興建過程當中的各種費用，依上開規定由參與更新地主（並非以每戶計算）分擔，尚無違法或不當。至被上訴人主張依都市更新條例修正草案第49條規定，非必以折價抵付，可改以現金支付乙節，僅是草案條文，並非現行條文之規定。又因本件未有權變計畫之擬定，各地主權值比例、更新前、後總價值也都尚未確定，故被上訴人所言共同負擔過高之情亦有誤會。
（2）本件人事行政管理費係以實施者啟動至更新完成期間來認定，審酌本件報核時公、私有地主合計178人，產權複雜，原審參加人自96年底進場從事整合工作，預估108年底完成，審議會就原審參加人提列人事行政管理費，認符合一般行情及通案提列標準，並無意見；本件銷售管理費，原審參加人原以6%提列，惟於審議會第131次審議時，丁翰杰委員及簡伯殷委員分別提出下修銷管費之意見，並該次會議決議要求原審參加人就此項費用改以99年提列標準進行提列。原審參加人修正後之銷管費提列，依99年提列標準公式，已下修提列百分比，有利於地主；本件更新資金約43億由原審參加人負責籌措，且原審參加人自啟動至預估更新完成期間約為12年，未來市場如何變動有不確定風險，審議會亦無意見。
4、被上訴人所指銷售管理費、人事行政管理費及風險管理費等管理費用，需由原審參加人以自有資金或融資方式取得資金，故在各該管理費計算式內有貸款利息，然此並非貸款利息有重複提列問題，又因管理費用之公式不能毫無依據憑空計算，故管理費用乃取與管理相關項目（如重建費用、公共設施費用及權利變換費用等各項）代入公式計算而得一定數額之管理費用，並無重複提列之問題。至於利率部分，原審參加人原依國內5大銀行平均基準利率2.86%提列，審議會第131次會議時，林秋綿委員及丁翰杰委員考量本案共負比稍有偏高，建議按自有資金及融資成數3：7分列之意見，並經審議會決議通過，此貸款利率改以99年提列標準提列之結果，利率從2.86%下修為2.413%。
5、審議會由幹事、委員依各種不同專業背景之機關代表、熱心人士及學者專家所組成（都市更新條例第16條），有相當之獨立性，其特色即在於由不同屬性或專業之代表，提供不同觀點作成決定，具有專業判斷性質，不能僅以幹事會或審議會委員未有另提審查意見之表示，即謂審議會委員在裁量權之行使有所濫用。
（四）被上訴人所提應撤銷都更事業計畫限制選配之主張，並無理由：
1、本件選配原則所訂以應分配價值20%以內為原則，既已載明在系爭事業計畫，即有拘束參與選配地主效力，故本件選配原則限制地主選配，有其合理性，且無差別待遇，自無過當違反比例原則情形，審議會就此個案同意此一選配限制，並無違法或不當。
2、獎勵停車位乃基於供不特定公眾使用之目的而設，故選配規定載明以法定停車位為選配車位之原則，有其正當性存在。至原審參加人103年5月13日偕松字第1030513066號函，係原審參加人向地主說明選配之應注意事項、重申系爭事業計畫之選配規定及提示相關法條與政府機關之有關函釋，非原審被告審查之範圍。又內政部訂頒都更作業手冊範例所指「實際選配後找補以不超過1個分配單元為原則」，僅係內政部供地方政府審議時之參考原則，無拘束力可言。另新北市政府研擬之「新北市都市更新辦理權利變換選配作業執行要點」乃行政規則，尚無法引之主張本件選配原則有違法。另都市更新條例第31條第2項係規定分配結果後，實分配大於或少於應分配時，應繳納（發給）差額價金，以彌平分配結果差異問題，此與上開選配原則所訂以應分配價值20%以內為原則，二者層次不同，無違反都市更新條例第31條第2項規定可言。
（五）原審被告辦理本案審議程序並無違反正當行政程序：
1、司法院釋字第709號解釋於102年4月26日公布後，內政部開會研商因應處理方案會議，並決議上開解釋文公布後，尚未辦理都更事業計畫公開展覽者，才須踐行聽證程序。本案已於98年10月間辦畢公開展覽，依上開內政部會議所示，即無須舉辦聽證程序。
2、審議會設置要點第11點規定，審議會開會時，「得」邀請土地及建築物所有權人、權利關係人、管理機關、實施者或其委託之代表及陳情人列席說明，並非強制之「應」字，即審議會審案時未邀請地主與會，亦無違法可言。再者，本件都更過程中，都有地主出席或以書面陳述意見，均翔實收錄在都更計畫書內供審議會委員參酌，且第140次審議會主要也是確認第131次會議結論執行情形，原審原告謂審議會第140次會議無邀請地主出席有違法之情，難謂有理由。為此，求為判決：駁回被上訴人之訴。
四、輔助參加人陳述略以：系爭事業計畫案內的房子，屋齡皆4、50年，建築品質及地質差，安全結構亦有疑慮，即使盡力保養也無法使老房子變為嶄新大樓，何況是存有潛在危險的房子。現有機會可以改善地質及居住環境品質，實在不懂原審原告為何反對，被上訴人所持理由亦不敢苟同等語。
五、原審參加人陳述略以：
（一）都市更新事業計畫經申請報核後，且已經公開展覽程序之後，如自行修訂更新事業計畫，程序上無需重行辦理公開展覽及召開公聽會，只要辦理公開閱覽及說明會：
1、原審參加人於99年間，依臺北好好看計畫及自行修正都更計畫作業要點相關規定，修正都市更新事業計畫，先於99年8月9日寄發辦理公開閱覽及召開公開閱覽說明會的通知單，嗣於99年8月13日至99年9月1日在原審參加人公司辦理公開閱覽，99年8月25日在吳興國小舉辦說明會，99年9月3日檢送上開程序資料及彙整住戶所提意見回應綜理表予原審被告都市更新處。
2、嗣後，原審參加人依老舊社區計畫修正都市更新事業計畫，除於99年9月29日起至100年8月11日陸續召開說明會達20次，並於100年8月19日寄發辦理公開閱覽及召開公開閱覽說明會的通知單，原審參加人嗣於100年8月23日至100年9月11日在原審參加人公司辦理公開閱覽，原審參加人於公開閱覽期間並在公司多次向來訪住戶說明，100年9月25日在亞太會館舉辦說明會，100年9月16日檢送上開程序資料及彙整住戶所提意見回應綜理表予原審被告都市更新處，申請審議。嗣後歷經101年3月6日都市更新幹事會議、101年6月11日第99次審議會議、101年12月17日第123次審議會議、102年4月22日第131次審議會議，於102年7月29日第140次審議會議審議通過，102年11月25日核備程序完成，103年2月27日依老舊社區計畫修正之系爭事業計畫公告實施。
3、103年核定版之系爭事業計畫不僅獎勵的容積更好，更規劃雨水儲集及再利用、黃金級綠建築、合適規模住宅、留設供社區活動之公共使用空間等建築設計空間規劃，比98年公展版的公益性更好，並爭取老舊社區計畫容積獎勵，以滿足地主一坪換一坪的期望與需求。
（二）依本院103年度判字第642號判決、內政部96年5月9日開會研商之決議，可知都市更新事業計畫之變更，係指事業計畫經核定公告發布實施後，即於程序終結之後再變更而言。本件系爭事業計畫雖於98年5月20日報核，但在該計畫未核定前，先後適用臺北好好看計畫及老舊社區計畫的相關規定，而於102年7月29日審議通過，103年2月27日公告實施，非屬上述內政部決議所指之計畫變更。又依本院103年度裁字第981號裁定及102年度判字第538號判決等意旨，原審參加人依當時未失效之法規範所進行之相關程序，均不失其效力。另系爭事業計畫案98年公展版與103年核定版之內容，主要差異在於容積獎勵值之高低，不僅未侵害所有權人之權益，且土地所有權人可以分得遠優於之前申請的容積與價值。「核心內容」之主張並未列為司法院釋字第709號解釋文或理由書內，且解釋理由書內亦僅謂實施者就經同意之都市更新計畫之內容有變更者，是否應重新徵詢同意，僅建議應予檢討；另容積率提高，對都市更新事業計畫範圍內之土地及合法建築物所有權人而言，亦屬有利，核與前述大法官所認因容積率變低，影響所有權人之權益，而有應再予重行徵詢都市更新條例第22條第1項所規定一定比例人同意之情形有間。
（三）本件更新單元內存在921震災黃單災損建物，結構技師及結構顧問均建議採用地質改良及逆打工法施作。又原審參加人於101年12月24日舉行說明會，並在101年12月28日專案小組會議中請織本構造設計公司（下稱織本構造）林義閔結構技師以簡報方式，說明有關逆打工法為較妥適工法之理由。另依林技師作成之意見書所載，逆打工法對於擋土壁壁體的變形與周遭地表沉陷能獲得相對安全的控制。且經施作地質改良後，該地盤改良樁可降低連續壁壁體變形量，亦可降低鄰損之可能性。
（四）本件於98年5月20日報核，原財務計畫依原審被告95年5月印製「臺北市都市更新審議作業相關規範彙編」（下稱規範彙編）及96年8月9日公告「臺北市都市更新事業（重建區段）建築物工程造價基準」編列。100年公開閱覽時，依原審被告99年12月印製「都市更新事業及權利變換計畫有關費用提列總表」（下稱費用提列總表）編列財務計畫。101年3月6日都市更新幹事會後，依報核當時法令（即規範彙編）修正財務計畫。102年4月22日第131次審議會，審議委員認為共同負擔之貸款利息及銷售管理費改適用費用提列總表對所有權人較有利，並刪除綠建築設施、特殊外牆工程、智能建築設備、綠建築設計申請及作業費用及防火避難綜合檢討審查及作業費項目之費用，尚無出於恣意濫用而違法。
（五）本件因適用老舊社區計畫，須以獎勵之開發強度規定「更新前後室內面積一坪換一坪」為規劃設計坪型之原則，原審參加人乃規劃設計接近大多數人的坪數之建築計畫。又系爭事業計畫表明選配原則第4點，經101年12月17日第123次審議會因委員要求放寬，102年4月22日第131次審議會，原審參加人同意由10%往上調高為20%，並經核定。有關所有權人選配價值高於其應分配價值部分，選配原則第4點係實施者以大多數人的利益為考量所釋出善意，即若實際找補在應分配價值20%以內，可逕為選配。但所有權人選配價值超過應分配價值20%時，須與實施者合意，實為內政部100年12月7日台內營字第1000810535號函釋第1點所示範疇。且由財政部國有財產署北區分署103年6月10日行文，具體表明該署立於住戶地位，要求原審參加人依前揭內政部100年12月7日台內營字第1000810535號函辦理，以維護不超額選配房屋之住戶權益，益證系爭事業計畫選配原則限制選配不能超過權利價值20%，實係為維護全體住戶間公平等公益性原則等語，資為抗辯。
六、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
（一）本件更新單元係更新範圍內土地所有權人顏月裡依都市更新條例第11條規定向原審被告申請劃設，經原審被告核准並以97年5月21日府都新字第09702499000號公告，依同條例第22條第1項規定，應有更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過3分之2（66%），並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過4分之3（75%）之同意，核與103年核定版系爭事業計畫所載相符。又都市更新條例對於同意書格式並無規定，故縱令原審參加人提供所有權人簽署之同意書格式不一，僅須其內容記載明確並經所有權人簽署無誤，自不影響其效力。至於原出具同意書之被上訴人或其他所有權人，如不同意公開展覽之都市更新事業計畫，依都市更新條例第22條第3項規定，自得於公開展覽期滿前撤銷其同意，惟此時所有權人依上開規定撤銷同意，並因其撤銷結果而影響同意比率，致原審參加人報核之系爭都市更新事業計畫案不符都市更新條例第22條第1項規定，則屬另事，尚不影響前揭認定。
（二）自行修正都更計畫作業要點第2點規定，係原審被告在無法律授權依據下，於母法都市更新條例第19條就都市更新事業計畫之擬訂與變更所定程序，亦即「公開展覽」及「公聽會」之外，另行創設母法所無之程序「公開閱覽」及「說明會」，與法律保留原則已屬有違。遑論都市更新事業計畫之核定，限制人民財產權及居住自由尤其直接、嚴重，都市更新條例第19條規定之程序，猶經司法院釋字第709號解釋認有不足，與憲法保障人民財產權及居住自由之意旨有違，不符憲法要求之正當行政程序，前開自行修正都更計畫作業要點以期間更短（公開展覽期間原則上為30日；公開閱覽期間為20日）、程序保障更不足之「公開閱覽」及「說明會」代之，更難認屬符合憲法要求之正當行政程序。況經比較98年公展版與100年閱覽版之系爭事業計畫，二者內容無論在設計建蔽率（後者減少1.95%）、設計容積率（後者增加71.55%）、容積獎勵（後者增加6,856.53平方公尺）、綠建築規劃等級（前者為銀級，後者為黃金級）、獎勵增加停車數量（後者獎勵增加停車數量少71輛、獎勵樓地板減少1,060.95平方公尺）、實設汽車及機車停車位（後者汽車停車位減少22輛、機車停車位減少221輛）、更新後樓地板面積（後者增加5,635.92平方公尺）、建築物樓高（後者增加13.8公尺）、空間使用規劃（後者地上增加4層、地下增加1層、住戶增加51戶、商業單元減少1戶，合計增加50戶、更新後容納人口數增加148人）均有不同，且防空避難室、機電設備空間位置與1樓用途亦有改變；另相關費用部分，後者更多有增加，其中鄰房鑑定戶數增加300戶、鑑定費用增加1,450,000元、不動產估價費增加1,207,500元、合法建築物拆遷補償費增加33,985,487元、合法建築物租金補貼增加15,077,372元、特殊大地工程及逆打工法費用增加264,978,676元、營建費用增加730,984,704元（見原審卷3第87至90頁），原審被告及原審參加人對於上開差異並不爭執，足見100年閱覽版之系爭事業計畫，在建築物配置、費用負擔、拆遷安置、財務計畫等各項重要規劃措施，與經踐行都市更新條例第19條所定公開展覽及公聽會程序之98年公展版系爭事業計畫均有不同，且存有顯著差異。
（三）本件原審參加人所提100年閱覽版系爭事業計畫非但未踐行上開法定程序，反而係依原審被告訂頒之自行修正都更計畫作業要點第2點規定，辦理為期20日之公開閱覽及說明會，自難認已踐行正當法律程序。又原審參加人既在原審被告就其報核之系爭都市更新事業計畫案核定之前，自行修正其事業計畫內容，即非屬主管機關核定後之都市更新事業計畫變更之問題，而原審參加人原報核送請原審被告審議之98年公展版系爭事業計畫雖經踐行公開展覽與公聽會程序，然在該案審議程序終結前，既以修正後之100年閱覽版系爭事業計畫取代之，並送請原審被告續為審議，且100年閱覽版與98年公展版系爭事業計畫復存有顯著差異，則原審參加人就其擬定並送請原審被告審議之100年閱覽版系爭事業計畫，自應踐行公開展覽與公聽會程序，始謂符合都市更新條例第19條第3、4項所定程序。從而，原審被告就未經踐行公開展覽與公聽會程序之100年閱覽版系爭事業計畫予以審議，並依其審議結果以原處分核定原審參加人實施103年核定版系爭事業計畫，於法即有違誤。至於內政部97年8月15日召開「都市更新事業計畫審議期間，因都市計畫變更或法令修正而調整原申請事業計畫內容之法令適用疑義」會議，其會議結論為「都市更新事業計畫審議期間，實施者因都市計畫變更或法令修正而調整原計畫內容，於機關受理人民聲請許可案件之處理程序未終結前，應屬原案件之延續……」，僅在表明都市更新事業計畫報核審議中，實施者因都市計畫變更或法令修正而調整原計畫內容，因行政程序尚未終結，仍屬原案件之延續，應續行審議之意旨，原審被告逕自衍申其義，做為訂頒自行修正都更計畫作業要點之依據，核不足採等語，而為「訴願決定及原處分均撤銷」之判決。
七、上訴意旨略謂：
（一）原審被告部分：
1、依中央法規標準法第18條之規定，所謂「處理程序終結前」，係指「行政程序終結前」而言，各機關倘在受理人民聲請案，尚在處理程序終結前，適法規有變更者，即有從新從優原則之適用。本件原審參加人在報核系爭事業計畫後，業已踐行公開展覽及公聽會程序，嗣原審被告在審議過程中因都市計畫變更及法令修正，原審參加人調整系爭事業計畫內容，並無行政程序終結之情形，自非新案，既無大幅變動，亦對地主及被上訴人並無不利，自無須重新踐行公開展覽與公聽會程序。又依內政部97年8月15日召開會議「都市更新事業計畫審議期間，因都市計畫變更或法令修正而調整原申請事業計畫內容之法令適用疑義」會議，其會議結論為「都市更新事業計畫審議期間，實施者因都市計畫變更或法令修正而調整原計畫內容，於機關受理人民聲請許可案件之處理程序未終結前，應屬原案件之延續……」，此一見解經本院103年度判字第642號判決所採納。惟原判決自行創設第三種辦理公開展覽及公聽會態樣，顯有違反都市更新條例第19條第3項之違法。
2、自行修正都更計畫作業要點係確保地主知悉都市更新資訊之機會，加強保障地主權益，符合比例原則、正當行政程序等要求，惟原判決指摘自行修正都更計畫作業要點不符正當行政程序，顯有誤會。
（二）原審參加人部分：
1、原判決認為原審參加人將其擬定之98年公展版系爭事業計畫，向原審被告申請報核後，先後2次修正其所擬事業計畫（包括100年閱覽版），均「應」再依都市更新條例第19條辦理公開展覽並舉辦公聽會一節，已違反中央法規標準法第18條、都市更新條例第19條第3項及司法院釋字第709號解釋等意旨。
2、原判決認定原審被告所訂定之自行修正都更計畫作業要點，並無法律授權依據，原審被告自行創設母法所無「公開閱覽」及「說明會」，已違反法律保留原則之見解，顯與司法院釋字第709號解釋之意旨有違。
3、原審參加人於原審程序中，業已主張：原審被告雖於102年7月29日對本件更新事業計畫進行第140次審議會，並通過本件事業計畫，但該次審議會召開目的與待處理事項，只在確認實施者是否已依102年4月22日第131次審議會作成的結論，完成計畫修定，並無其他應審、未審而待審事項，可見本件事業計畫，早在102年4月26日司法院釋字第709號解釋公布前，即已審議完成，尚不能以司法院釋字第709號解釋之合憲意旨，作為論斷本件審議程序是否達到合憲的標準；另本件程序中，原審被告、原審參加人所為之處置，均與司法院釋字第709號解釋之意旨相符合，惟上揭主張，未見原判決敘明是否可採之理由，顯有不備理由之違法等語。
八、本院按：
（一）都市更新條例第19條規定：「（第1項）都市更新事業計畫由實施者擬訂，送由當地直轄巿、縣（巿）主管機關審議通過後核定發布實施；其屬依第7條第2項規定辦理之都市更新事業，得逕送中央主管機關審議通過後核定發布實施。並即公告30日及通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；變更時，亦同。（第2項）擬訂或變更都市更新事業計畫期間，應舉辦公聽會，聽取民眾意見。（第3項）都市更新事業計畫擬訂或變更後，送各級主管機關審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所公開展覽30日，並舉辦公聽會；實施者已取得更新單元內全體私有土地及私有合法建築物所有權人同意者，公開展覽期間得縮短為15日。（第4項）前2項公開展覽、公聽會之日期及地點，應登報周知，並通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；任何人民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向各級主管機關提出意見，由各級主管機關予以參考審議。經各級主管機關審議修正者，免再公開展覽。（第5項）依第7條規定劃定之都市更新地區或採整建、維護方式辦理之更新單元，實施者已取得更新單元內全體私有土地及私有合法建築物所有權人之同意者，於擬訂或變更都市更新事業計畫時，得免舉辦公開展覽及公聽會，不受前3項規定之限制。」第22條規定：「（第1項）實施者擬定或變更都市更新事業計畫報核時，其屬依第10條規定申請獲准實施都市更新事業者，除依第7條劃定之都市更新地區，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過2分之1，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過2分之1之同意外，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過5分之3，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過3分之2之同意；其屬依第11條規定申請獲准實施都市更新事業者，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過3分之2，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過4分之3之同意。但其私有土地及私有合法建築物所有權面積均超過5分之4同意者，其所有權人數不予計算。（第2項）前項人數與土地及建築物所有權比例之計算，準用第12條之規定。（第3項）各級主管機關對第1項同意比例之審核，除有民法第88條、第89條、第92條規定情事或雙方合意撤銷者外，以都市更新事業計畫公開展覽期滿時為準。所有權人不同意公開展覽之都市更新事業計畫者，得於公開展覽期滿前，撤銷其同意。但出具同意書與報核時之都市更新事業計畫權利義務相同者，不在此限。」上開第19條第1項至第3項所規定之「變更都市更新事業計畫」，固係指計畫經主管機關核定後之變更而言，而不包括尚未核定前之調整或變更事業計畫內容，惟原事業計畫若已踐行公開展覽及舉辦公聽會之程序後，再調整事業計畫之內容，尤其是涉及權益分配、費用分擔等之影響參與都市更新之土地及建物所有權人重大者，於未經全體參與都市更新者同意時，自應再辦理公開展覽及公聽會等程序，以避免實施者假借已進行公聽會等程序，於主管機關核定都市更新事業計畫前，再大幅調整事業計畫之內容，而規避公開展覽及公聽會等程序，損及參與都市更新者之權益，而不符司法院釋字第709號解釋保障人民財產權、居住自由及遵守正當法律程序之意旨，因此，尚不因係屬處理程序終結前原案件之延續，而影響重新踐行核定前先行程序之必要性。
（二）原判決以：100年閱覽版之系爭事業計畫，與98年公展版系爭事業計畫確有不同，且二者無論在設計建蔽率、設計容積率、容積獎勵、綠建築規劃等級、獎勵增加停車數量、實設汽車及機車停車位、更新後樓地板面積、建築物樓高、空間使用規劃均有不同，且防空避難室、機電設備空間位置與1樓用途亦有改變，另相關費用如鄰房鑑定費、不動產估價費、合法建築物拆遷補償費、合法建築物租金補貼、特殊大地工程及逆打工法費用、營建費用等均大幅增加，前後存有顯著差異，自應重新踐行公開展覽與公聽會程序，始謂符合都市更新條例第19條第3、4項所定正當法律程序，原審被告就未經踐行公開展覽與公聽會程序之100年閱覽版系爭事業計畫予以審議並核定，於法即有違誤等語，經核並無不合。茲就上訴意旨再論斷如下：
（三）查原審被告係於103年2月27日以原處分准予核定實施103年核定版之都市更新事業計畫案，司法院釋字第709號解釋則係於102年4月26日公布，將92年1月29日修正公布之都市更新條例第19條第3項前段規定宣告違憲並定期失效，則原處分之作成既在司法院釋字第709號解釋公布之後，原判決認本件大法官雖以定期失效之方式宣告違憲，但其違憲之實質並不因定期失效之形式而視為不存在，本件自應依循該號解釋之精神，作出合乎憲法意旨之法律解釋，復以都市更新條例第19條規定之公開展覽及公聽會程序，猶經司法院釋字第709號解釋認有不足，與憲法保障人民財產權及居住自由之意旨有違，自行修正都更計畫作業要點以期間更短、程序保障更不足之「公開閱覽」及「說明會」代之，更難認屬符合憲法要求之正當行政程序等語，經核並無違法律解釋之一般原則；上訴意旨主張原審被告雖於102年7月29日對本件更新事業計畫進行第140次審議，並通過本件事業計畫，但該次審議會召開目的，只在確認實施者是否已依102年4月22日第131次審議會作成的結論完成計畫修定，並無其他應審、未審而待審事項，可見本件事業計畫早在102年4月26日司法院釋字第709號解釋公布前即已審議完成，尚不能以該號解釋之意旨，作為論斷本件審議程序是否合憲之依據云云，將未完成之審議程序視為已完成，核屬無據。
（四）依內政部97年8月20日內授營字第0970806762號函檢送之97年8月15日召開「都市更新事業計畫審議期間，因都市計畫變更或法令修正而調整原申請事業計畫內容之法令適用疑義」之會議紀錄，其會議結論為「都市更新事業計畫審議期間，實施者因都市計畫變更或法令修正而調整原計畫內容，於機關受理人民聲請許可案件之處理程序未終結前，應屬原案件之延續。」等語。按該會議結論旨在闡述都市更新事業計畫審議期間，實施者因都市計畫變更或法令修正而調整原計畫內容，行政程序尚未終結，應屬原案件之延續，應續行審議之意旨，並未述及當調整原計畫內容之事業計畫涉及大多數住戶之權益變更時，是否應重新再踐行公開展覽及舉行公聽會程序，是上開會議結論尚難逕行適用於本件，原審被告援引上開會議結論作為其訂定「自行修正都更計畫作業要點」之依據，並依據該要點第2點規定以原處分核定原審參加人實施103年核定版事業計畫，即有違誤。原判決認原審被告所訂定之自行修正都更計畫作業要點違反法律保留原則，更難認符合憲法要求之正當行政程序，上開內政部會議結論，僅在闡述行政程序尚未終結，仍屬原案件之延續，應續行審議之意旨，原審被告逕自衍申其義，作為訂頒自行修正都更計畫作業要點之依據，核不足採等語，經核並無違誤；上訴意旨徒以上開會議結論及原審被告所訂定之自行修正都更計畫作業要點，作為其主張調整事業計畫內容應無須重行辦理公開展覽及舉行公聽會程序之依據，核無足採。
（五）上訴意旨所援引之本院103年度判字第642號判決，旨在闡述舊都市更新事業計畫與新事業計畫先後擬定報核，則新事業計畫案究為舊事業計畫案之延續，無庸重新進行都市更新相關程序，或為一新申請案件，應重新進行都市更新相關程序之爭執，與本件僅係調整事業計畫內容應否重行辦理公開展覽及舉行公聽會程序之問題，兩者案情尚屬有間，自難比附援引，上訴意旨亦無足採。
（六）綜上所述，原判決業已說明其判斷之依據及得心證之理由，經核並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
九、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 11 月 30 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 沈 應 南法官 楊 得 君法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 11 月 30 日
書記官 伍 榮 陞