最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第653號上 訴 人 詹德鑪訴訟代理人 錢炳村律師被 上訴 人 苗栗縣政府代 表 人 徐耀昌上列當事人間藥事法事件，上訴人對於中華民國105年6月29日臺中高等行政法院105年度訴字第124號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、緣上訴人為苗栗縣後龍鎮佳興商藥局之負責人，領有被上訴人所屬衛生局核發之藥劑生執業執照，因涉有藥事法第83條之販賣偽藥罪，經臺灣苗栗地方法院（下稱苗栗地院）以101年度訴字第701號刑事判決，判處有期徒刑1年10月、緩刑4年、並應接受法治及認知教育4場次。緩刑期間內付保護管束（下稱系爭刑事判決）。被上訴人所屬衛生局依藥師法第21條第3款規定，將上訴人移付懲戒。苗栗縣藥師懲戒委員會（下稱懲戒委員會）於民國102年12月13日為「上訴人應接受藥學倫理課程12小時及停業處分3個月。」之決議（下稱懲戒決議），經被上訴人以104年1月8日苗衛藥字第1040000450號函知上訴人，上訴人提出覆審，經衛生福利部（下稱衛福部）藥師懲戒覆審委員會以105年2月2日衛部醫字第1051660513號覆審決議駁回，上訴人遂提起行政訴訟，經原判決駁回後，復行上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠上訴人既已受刑事處罰，即不應再受行政上之裁罰。況系爭刑事判決已判決上訴人緩刑4年，並應接受法治及認知教育4場次，緩刑期間內付保護管束，足達處罰之目的，應無再命上訴人接受藥學倫理課程12小時及停業之必要，被上訴人再為處分，除違反行政罰法第26條規定之一事不二罰原則外，並違反憲法第23條規定，且侵害上訴人之工作權，覆審決議及懲戒決議均應撤銷。㈡上訴人為避免爭訟浪費司法資源始於刑事程序認罪協商，實際上並無販賣偽藥之行為，無藥師法第21條第3款規定之適用。
況上訴人所販賣之藥品未經送驗是否為偽藥，並無符合藥事法第20條規定之情事，縱有如刑事法院或檢察官所稱情事，亦與該條要件不合。且本件未曾在上訴人處查獲任何物品，由監聽譯文亦可知上訴人並未販賣該物，可見被上訴人所指稱情事亦屬有誤。而與本件相關之其他刑事被告並未再受懲戒，懲戒決議顯違平等原則。又該決議未留予上訴人爭訟期間，自發文至停業日僅4日，被上訴人顯恣意為之，有違正當法律程序等語，求為撤銷覆審決議及懲戒決議之判決。
三、被上訴人則以：㈠上訴人因違反藥事法第83條第1項規定，經檢察官提起公訴，並於苗栗地院審理期間坦承犯罪事實，始依簡易程序判處有期徒刑1年10月（按各判1年4月及8月，經定應執行有期徒刑1年10月），緩刑4年，並應接受法治及認知教育4場次，緩刑期間內付保護管束。被上訴人所屬衛生局依衛福部102年3月20日FDA藥字第1020009097號函（下稱（衛福部102年3月20日函）文意旨將之移送懲戒委員會，經該會於同年12月13日召開會議、討論並作成懲戒決議，所踐行之程序及所為決議，符合藥師法第21條第3款、第21條之1及藥劑生資格及管理辦法第14條第1項前段及第2項等規定。㈡藥師懲戒係以具特定身分之藥師為對象，其性質包含藥師自律及他律特性之懲戒罰，著重於維持職業內部秩序所給予之裁罰，故同一違規事件違反刑法及醫事相關法律，因其法律依據、規範目的、處分之構成要件及內容等均不相同，自不生一事二罰之問題。上訴人身為藥劑生，具藥學專業，於執業倫理上理應為民眾用藥安全把關，卻違法販售偽藥經系爭刑事判決判處有期徒刑確定，事證明確，懲戒決議於法並無不合等語，資為抗辯。
四、原判決係以：㈠上訴人因違反藥事法等事件，經檢察官提起公訴，並經刑事法院判決有罪確定在案。衛福部以102年3月20日函移送被上訴人所屬衛生局，經通知上訴人陳述意見後，懲戒委員會於102年12月13日召開會議，依該會議紀錄及簽到單所載，有13位委員出席，經審酌系爭刑事判決及上訴人陳述書之內容，以上訴人已於刑事案件審理時坦承犯行，所述情節與該案之證人所述內容相符，且經判決有罪確定在案，乃據以認定上訴人有販賣偽藥之行為，並依情節為上訴人應接受藥學倫理課程12小時以及停業處分3個月之決議。
㈡依系爭刑事判決所載，上訴人與其妻均於刑事案件審理中坦承犯罪事實，與證人魏○○等人於警詢或檢察官偵查中證述之情節相符，並有扣押物品目錄及筆錄、查訪紀錄表、購得威而鋼照片、通訊監察譯文、藥品檢驗報告及商標冊簿等證物可資佐證，上訴人亦與受害藥商達成和解，上訴人未就系爭刑事判決聲明不服，已告確定，足認上訴人於所涉刑事案件中，就犯罪行為已不再爭執。雖行政罰與刑事罰得各自認定事實，互不受拘束，然非謂行政機關認定事實不得參考刑事案件之相關資料。茍刑事判決認定之事實與行政違章之事實相符，其所為認定自足為行政違章事實之證據。本件上訴人明知偽藥而販賣，其刑事責任業經判決確定，懲戒委員會依刑事判決所載之證據，參酌上訴人於刑事案件審理中所為陳述，及犯後與被害人和解等客觀事實，認定上訴人有違反行政法上義務之行為，自符合經驗論理及證據法則。上訴人之行為符合藥師法第21條第3款規定之要件，懲戒委員會依同法第21條之1規定，為上訴人應接受12小時藥學倫理課程及停業3個月之決議，與行政法上平等及比例原則無違，自屬有據。另上訴人未於刑事案件審理時、懲戒委員會及衛福部之覆審程序，請求調取系爭刑事案件之監聽光碟及譯文、臺灣新竹地方法院（下稱新竹地院）102年度審智訴字第2號、100年度審智訴字第4號卷宗及將該案件扣案藥品送驗，復未檢具新事證，對系爭刑事判決提起再審之訴，卻再行爭執無上開犯罪行為，惟未說明上開相關證物之證據力如何不足採，故其所為上述請求核無必要。㈢依行政罰法第26條第1項「其他種類行政罰，因兼具維護公共秩序之作用，為達行政目的，行政機關仍得併予處罰，故為第1項但書之規定。」規定之立法理由，及司法院釋字第503號解釋意旨，刑事罰與行政罰之性質與處罰種類不同，如為達行政目的所必要，必須採用不同方法或手段併合處罰，亦不認違反一事不二罰原則。上訴人具藥劑生身分，而藥師懲戒係以具有特定身分之藥師為對象，涉及藥師自律及他律特性之懲戒罰，目的在於維持該職業之秩序及倫理。上訴人因販賣偽藥之行為，經刑事判決確定有罪，其行為亦違反藥師法第21條第3款規定，懲戒決議依同法第21條之1規定為上訴人接受12小時之藥學倫理課程及停業3個月之處分，與刑事案件判處有期徒刑不同，亦與上訴人應接受法治及認知教育4場次之部分有間，上開刑事罰及行政罰之法律依據、規範目的、處罰內容及種類均不相同，不生一事二罰之問題。㈣綜上，上訴人所述無足採，懲戒決議並無違誤，覆審決議予以維持，亦無不合等詞，資為論據，駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠行政罰法第26條第1項前段規定與該條之立法理由，已揭示刑罰的懲罰作用較強，故依刑事法律處罰已足資警惕並達懲治效果。上訴人一再強調刑事部分已判緩刑，並接受法治及認知教育4場次，且於緩刑期間付保護管束，足以達到相同目的，應無再為行政懲戒之必要。原判決未慮及此，有判決不適用法規之違誤。另原判決未論述系爭懲戒與刑事罰內容種類有何不同，及上訴人上開主張何以不足採，亦屬判決不備理由。㈡上訴人並無販賣偽藥符合藥事法第20條規定之情事，刑事判決係因協商後之結果，實際上並無販賣偽藥之情事。另其他相關之刑事被告並未再受懲戒處分，訴外人邱憲隆事後又遭查獲，其藥品亦非上訴人所提供。上訴人於原審聲請調查「苗栗地院101年度訴字第701號卷內之監聽光碟及譯文」「新竹地院102年度審智訴字第2號卷、100年度審智訴字第4號卷宗及扣案藥品送驗」等證據，原判決均置之不論，有應調查而未調查之違法。㈢依藥事法之規定，藥師懲戒尚有警告等處罰方式，懲戒決議逕行命為12小時課程並停業3個月（上訴狀第4頁誤載為2個月）之處罰，已違比例原則，並有濫用裁量權之情事。原判決未依本件情節為個案衡量，亦未進行調查證據並斟酌全辯論意旨，且未論及上訴人主張違反比例及平等原則有何不可採之處，顯有判決不適用法規及不備理由之違誤等語。
六、本院查：㈠按「依藥事法所定之藥劑生，其資格、執業、組織及管理辦
法，由中央主管機關定之。藥劑生違反依前項規定所定辦法者，依各該處罰藥師規定之方式及額度處罰之。」「藥劑生違反本辦法之規定者，依藥事法及藥師法之規定處罰；其再次違反或情節重大者，並得撤銷其執業執照。必要時，得由中央主管機關廢止其藥劑生證書，其兼領有藥師證書者，一併廢止其藥師證書。藥劑生之懲戒，適用藥師懲戒及懲戒覆審委員會設置審議辦法之規定。」藥師法第40條、藥劑生資格及管理辦法第14條分別定有明文。次按「本法所稱主管機關：……在縣（市）為縣（市）政府。」「藥師有下列情事之一者，由藥師公會或主管機關移付懲戒：……明知為偽藥或禁藥而販賣者。」「藥師懲戒之方式如下：……命接受額外之一定時數繼續教育或臨床進修。限制執業範圍或停業1個月以上1年以下……。前項各款懲戒方式，其性質不相牴觸者，得合併為一懲戒處分。」亦為藥師法第3條、第21條第3款及第21條之1所明定。
㈡經核原判決駁回上訴人之訴，固非無據。惟查，「行政法院
應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據……」「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理法則及經驗法則判斷事實之真偽；……得心證之理由，應記明於判決」「除別有規定外，最高行政法院應以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎。」行政訴訟法第125條第1項、第133條、第189條、第254條第1項分別定有明文。可知，行政訴訟之第一審屬事實審，而行政訴訟通常事件之第一審為高等行政法院，故關於通常行政訴訟事件之事實認定及證據調查事項，應由高等行政法院依職權（包含行使闡明權促使兩造當事人主張事實及提出證據）查明為裁判基礎之事實關係，以作成實體裁判，並將得心證之理由記明於判決。如未調查、審酌，亦未說明理由，即有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定，及判決不備理由之違背法令。又審理行政訴訟與刑事訴訟之法院應各自認定事實，互不受拘束。
㈢本件上訴人於原審始終否認其有販賣偽藥行為，原判決僅以
上訴人因違反藥事法等事件，經檢察官提起公訴，並經苗栗地院依共同犯藥事法第83條第1項之販賣偽藥罪，以系爭刑事判決判處上訴人應執行有期徒刑1年10月。緩刑4年，並應接受法治及認知教育4場次，緩刑期間內付保護管束。審酌系爭刑事判決所為「原告（即上訴人，下同）與其妻均於刑事法院審理中坦承犯罪事實，並與證人魏○○等8人於警訊或檢察官偵查中證述之情節相符，亦有扣押物品目錄及筆錄、查訪紀錄表、購得威而鋼照片、通訊監察譯文、藥品檢驗報告及商標冊簿等證物可資佐證，原告亦與告訴人藥商達成和解。」記載，參以上訴人對系爭刑事判決並未不服，而認上訴人於其所涉刑事案件中，關於其有上開犯罪事實之行為，已不再爭執等情，認定上訴人之行為該當藥事法第83條第1項販賣偽藥罪之構成要件。然上訴人究於何時、以何種方式、販賣何種藥物、該藥物何以是偽藥等情，原審法院均未予調查證據並據為事實之認定，原判決亦未就此為記載並論述其認定之依據與得心證之理由，依前開規定及說明，自有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條規定，及判決不備理由之違背法令。上訴意旨據以指摘並求予廢棄，為有理由。因原判決違背法令影響事實之確定及判決結果，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 8 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 文 舟法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 12 月 8 日
書記官 莊 俊 亨