最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第654號上 訴 人 郭俊良訴訟代理人 張麗真 律師被 上訴 人 新北市政府代 表 人 朱立倫上列當事人間都市計畫事件，上訴人對於中華民國105年6月23日臺北高等行政法院104年度訴字第82號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、第三人郭文華於101年1月10日將其所有新北市○○區○○段○○○○○號土地（宗地面積為3,513平方公尺，下稱系爭土地）應有部分43/200，訂約贈與郭瑞麟、郭兆慶應有部分各43/800；訂約出售予上訴人、郭俊哲、郭玫蘭、郭玫欣應有部分各43/1,600（贈與及出售面積各為377.65平方公尺），並於101年1月12日檢附新北市三重區公所00000000000000000000000000號都市計畫土地使用分區證明書，向新北市政府稅捐稽徵處三重分處申報移轉現值，申請依土地稅法第39條規定，免徵土地增值稅及移轉後承受人土地謄本之前次移轉現值欄位，以該次申請移轉當期之公告現值登載。經該處審核結果，系爭土地屬都市計畫之公共設施保留地，准予免徵土地增值稅，並核發土地增值稅免稅證明書，惟該次土地移轉後承受人土地謄本之前次移轉現值，仍以該次土地增值稅申報書之前次移轉日期及土地公告現值註記。郭文華不服，申請復查，經以101年3月29日北稅法字第1013043682號復查決定駁回，提起訴願，經新北市政府101年7月11日案號：0000000000號訴願決定書（下稱新北市政府案號0000000000號訴願決定）駁回訴願，復提起行政訴訟。嗣郭文華於102年1月4日死亡，其繼承人郭瑞麟、郭莊瓊子、郭兆慶、郭瑞珠、郭寶琇聲明承受訴訟後，經臺北高等行政法院（下稱原審法院）104年1月29日101年度訴字第1357號判決駁回其訴確定。嗣上訴人認為其與第三人郭俊哲、郭玫蘭、郭玫欣計4人，向郭文華購買系爭土地應有部分43/400，上訴人部分之權利範圍為43/1,600，為該移轉登記案件土地承受人之一，為該移轉登記案件及新北市政府案號0000000000號訴願決定之利害關係人，主張系爭土地非屬公共設施保留地，新北市政府案號0000000000號訴願決定之理由，認定屬公共設施保留地，損害上訴人法律上利益，而提起本件行政訴訟，經原審法院104年度訴字第82號判決駁回，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）土地屬都市計畫使用區分何種類，應依認定當時之土地所在之施行都市計畫為之，本件系爭土地經被上訴人認定為公共設施保留地，其認定之依據並非三重都市計畫（即變更三重都市計畫第一次通盤檢討）而是被上訴人函文認定之結果，實屬違法。（二）於65年間，系爭土地經政府連同周邊土地價購57%應有部分後，三重市公所於未先行分割土地狀況下，即先行圈地興建三重果菜市場設施，系爭土地即為該價購案後43%私地主保留部分其中之一部分。嗣三重市公所將價購取得之部分土地逕售予臺灣省漁會（現改名為全國漁會），並興建漁市場設施。為解決政府機關造成人民所有土地權利長年受三重果菜市場及漁市場設施占用，無法利用土地之狀態，於80年發布變更三重都市計畫（第一次通盤檢討）所載明之解決方式，即以於三重果菜市場西側劃設商業區用地發還43%私地主為基礎，規定系爭土地應由政府機關連同其他43%應有部分之私地主土地，辦理與三重果菜市場西側劃設之商業區內之非自然人（包括全國漁會及被上訴人）土地應有部分交換之移轉登記，以發還包括系爭土地地主在內之43%私地主之土地。是系爭土地，依變更三重都市計畫（第一次通盤檢討）規定，非屬公共設施保留地，亦未列入當時經表列之三重市轄區內全部公共設施保留地清單。（三）上訴人為原訴願決定之利害關係人而非訴願人，因土地使用分區認定職權機關新北市政府就系爭土地，非法認定為公共設施保留地，而損害上訴人法律上利益，原訴願決定之原行政處分機關即新北市政府稅捐稽徵處所涉土地增值稅部分，不影響上訴人法律上利益，故上訴人未列新北市政府稅捐稽徵處為被告等語，聲明求為判決：確認新北市○○區○○段○○○○○號土地之私地主持分土地非屬公共設施保留地；原訴願決定撤銷。
三、被上訴人則以：（一）系爭土地於80年11月11日發布實施之「變更三重都市計畫（第一次通盤檢討）」案為「部分市場用地部分批發市場兼零售市場用地」，係屬都市計畫案劃設之公共設施用地。現況雖已開闢使用（三重果菜市場），但依新北市三重區公所00000000000000000000000000號函所陳「並無辦理徵收、協議價購或獎勵私人或團體投資興辦」，且非內政部87年6月30日台內營字第0000000號函說明三之3種除外情形，為尚未依法取得之公共設施用地，依都市計畫法第48條規定及上開內政部函釋，系爭土地所有權私有部分應屬公共設施保留地。新北市政府城鄉發展000000000000000000000000號函，認定系爭土地所有權私有部分屬公共設施保留地，並無違誤。又依行政訴訟法第4條規定，上訴人未具損害其權利或法律上之利益，不得提起本件撤銷訴訟，且非受有確認判決之法律上利益，亦不得提起確認訴訟。（二）三重都市計畫之計畫書內容未載明系爭土地之土地取得方式，而交換、分配或權利轉換後移轉，均非都市計畫法第48條規定之取得方式，上訴人所爭執「尚待與新北市政府或台灣省漁會交換、分配或權利轉換後移轉之土地」，乃對系爭土地之取得方式似有誤解。又系爭土地現況係屬三重都市計畫之「批發市場兼零售市場用地」公共設施用地，系爭土地部分應有部分面積57%，曾經三重市公所協議價購並完成移轉登記，惟系爭土地所有權私有部分43%，係屬尚未依法取得之公共設施用地，依都市計畫法第48條規定及內政部上開函釋，該私有部分應屬公共設施保留地。（三）依監察院92年12月24日九二院台內字第0921900865號函調查意見，為解決三重果菜市場用地紛爭，自92年起按季回復監察院有關三重果菜市場都市更新案辦理情形持續至今。又查三重果菜市場都市更新案係民間主動整合地主意願之都市更新案，涉及土地使用分區變更，刻於內政部都委會審議中，另因都市更新事業計畫內容涉及未來各使用主體（如果菜公司、全國漁會等）營運需求，目前民間都市更新實施者利百代公司持續整合私有地主及未來各使用主體意見，俟市府各目的事業主管機關確認最適規劃方案及都市計畫變更通過後，實施者將據以研擬都市更新事業計畫及都市更新權利變換計畫送府審議。都市更新實施者向市府都市更新處申請辦理三重果菜市場都市更新，並配合辦理變更「市場用地」及「批發市場兼零售市場用地」為「商業區」，然前開都市計畫案刻正由內政部都市計畫委員會審議中。在前開都市計畫案（草案）發布實施前，系爭土地仍屬三重都市計畫案劃設之公共設施用地，系爭土地所有權私有部分因未曾辦理徵收、協議價購及獎勵私人或團體投資興辦，為未依法取得之公共設施用地，應屬公共設施保留地等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）關於上訴人訴請撤銷新北市政府案號0000000000號訴願決定部分：
依行政訴訟法第4條第3項、司法院院字第641號解釋、本院93年9月份庭長法官聯席會議決議等意旨，利害關係相同之人，因原處分而首次受損害，應自行就原處分循序提起訴願及行政訴訟，於課予義務訴訟應作相同之解釋。查新北市政府案號0000000000號訴願決定，係因第三人郭文華不服新北市政府稅捐稽徵處101年1月19日北稅重四字第1014132527號函、第00000000000號函、101年3月29日北稅法字第1013043682號復查決定，提起訴願所作成之決定，決定結論並非撤銷或變更原處分，而上訴人亦非提起訴願之人，基於訴願前置主義，上訴人逕向原審法院提起行政訴訟，請求撤銷新北市政府案號0000000000號訴願決定，於法已有未合。又參原審法院101年度訴字1357號土地增值稅事件卷可知，上訴人以該事件裁判結果影響其利害重大，檢附受文者為上訴人之新北市政府稅捐稽徵處101年1月19日北稅重四字第1014132527號函，於101年10月22日在該事件聲請參加訴訟，復於該事件103年6月24日、103年9月9日準備程序期日，到庭擔任輔佐人，顯見上訴人對於新北市政府案號0000000000號訴願決定，當時已知悉，其遲至104年1月19日提起本件行政訴訟，請求撤銷該訴願決定，亦已逾期。另本件爭議之新北市政府案號0000000000號訴願決定，係以郭文華之訴願無理由，為訴願駁回決定，乃確認原處分之合法性，並無固有之實體規制內容，對處分相對人規制者係原處分，上訴人以該訴願決定理由之說明，主張訴願決定理由強行認定系爭土地為公共設施保留地，損害其法律上利益等語，容有誤解。（二）關於上訴人訴請確認系爭土地私地主應有部分土地非屬公共設施保留地部分：依行政訴訟法第6條第1項前段之規定，上訴人對於法院之確認判決，須有法律上之利益，且在時間上有即受判決之利益，並不包括經濟上、情感上或其他事實上之利益。系爭土地在101年11月當時，為郭文華、新北市、郭信成、郭信宏、郭承裕、郭承宗、郭承寬計7人共有，郭文華之應有部分為43/200，郭文華102年1月4日死亡後，其持有之系爭土地係由郭莊瓊子、郭瑞麟及郭兆慶分割繼承取得，應有部分分別為43/400、43/800、43/800，其餘共有人仍為新北市、郭信成、郭信宏、郭承裕、郭承宗、郭承寬等6人，上訴人非系爭土地之所有權人，其就系爭土地私地主應有部分土地是否屬經指定之公共設施保留地之爭議，難認有何即受判決之法律上利益，其訴請確認系爭土地私地主應有部分土地非屬公共設施保留地，即於法無據。至上訴人雖曾與郭文華訂約買賣系爭土地應有部分43/1600，核屬經濟上之利益，不足為有利上訴人之認定等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：（一）上訴人經由參予原訴願決定之訴願當事人郭文華向原審法院提起撤銷訴訟、課予義務訴訟之104年1月15日言詞辯論期庭之旁聽時，獲知該另案承審法官強行於當事人聲請法官迴避尚未確定終結前，即逕為言詞辯論並於庭期中訂宣判日期，上訴人從而知悉該另案之原告當事人必為敗訴之結果，該另案當事人之敗訴，則必有原訴願決定合法存續之結果，而該訴願決定倘合法續存，則上訴人爭執之公法上法律關係必受行政機關之違法否認，進而使上訴人之法律上利益受到重大損害，始提起本件訴訟，起訴狀日期為104年1月19日，距上訴人知悉另案郭文華之繼承人必為敗訴及原訴願決定必續為合法存在之日期104年1月15日，僅相隔5日，尚未逾行政訴訟法第106條第1項之2個月之規定，惟原判決逕認上訴人已逾法定2個月之不變期間，顯有不當適用行政程序法第106條第1項之違法。（二）依行政訴訟法第6條第1項前段之反面解釋，人民應得以獨立提起行政訴訟，毋須訴願前置為必要，惟原判決一方面強調訴願前置主義，另方面不予承認上訴人得依行政訴訟法第6條第1項前段反面解釋之規定獨立提起訴訟，顯有混淆文義、訴願前置之錯認效果。又上訴人與郭文華所定買賣契約之法律關係為系爭土地之承買人，應無即受判決系爭土地是否屬「公共設施保留地」之法律上利益，惟原判決顯倒果為因，反其向而認須以某特定身分之法律關係地位，始得認有「即受確認判決之法律上利益」之要件，顯有不當適用行政訴訟法第6條第1項前段之違法。（三）上訴人與郭文華所締結之買賣契約，其本質為私法律，上訴人為該私法律之利害關係人，惟原判決逕認上訴人僅具經濟上利益，顯無視該買賣契約為一私法律之事實。又公法上法律關係之成立或不成立之確認，其實體規制力有貫穿原訴願決定及原處分之效果，並非僅止於原訴願決定，本件上訴人訴求之公法上法律關係倘獲確認，則其除得於本件一併作為撤銷原訴願決定之基礎外，亦得達到使行政機關自發性撤銷原處分或經上訴人提請行政機關而撤銷原處分之效果，惟原判決逕認上訴人撤銷原訴願決定之訴求未具實體規制效果之判斷，顯然原判決僅見上訴人於本件之撤銷原訴願決定之訴求，未見上訴人另一確認公法上法律關係之訴求所致，顯見原判決有不適用上訴人爭執之公法上法律關係之違法。又上訴人「確認系爭土地非屬公共設施保留地」之訴求，屬公法上法律關係之成立或不成立之確認訴訟，該爭執之公法上法律關係之成立或不成立一經確認，對於上訴人必生當下即時性之利害效果，以經驗常情，並無遲延發生影響利害效果之反證，惟原判決逕認上訴人在時間上未有受判決之即受利益，顯有不當適用上訴人爭執之公法上法律關係之違法。（四）參酌80年發布之變更三重都市計畫（第一次通盤檢討）內容中有關三重都市計畫區域內之「公共設施保留地」清單內，並未包括系爭土地，而由該清單本應可明確證明並確認系爭土地非屬「公共設施保留地」，惟原判決視而未見，顯有不適用變更三重都市計畫（第一次通盤檢討）之情形。又上訴人於原審程序中，業已援引變更三重都市計畫（第一次通盤檢討）內容，證明系爭土地非屬「公共設施保留地」之證據，惟原判決對此一重要攻擊防禦方法未有法律意見之說明，顯有不備理由之違法。另依行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條，被上訴人依法本當就其所主張系爭土地為屬「公共設施保留地」提出具證明力之證據，惟被上訴人僅提出三重區公所之回復公文，而該公文顯未具證明系爭土地為「公共設施保留地」之證明力，顯見原判決有不適用行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條之違法。（五）原審程序於未召開準備程序期庭下，直接召開言詞辯論庭，顯有不適用行政程序法第132條準用民事訴訟法第274條之規定。原判決合議庭法官為胡方新法官、鍾啟煌法官及蘇素娟法官，及原合議庭之法官與受聲請迴避法官相同，應準用民事訴訟法第35條第1、2項等規定，惟原判決逕認上訴人有民事訴訟法第37條第1項但書之適用，而認上訴人顯有意圖延滯訴訟之情事，顯有違背訴訟程序之違法等語。
六、本院按：經核原判決並無違誤，茲就上訴意旨再論述如下：
（一）行政訴訟法第4條第3項規定：「訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」又行政訴訟法第106條第1項規定：「第4條及第5條訴訟之提起，除本法別有規定外，應於訴願決定書送達後2個月之不變期間內為之。但訴願人以外之利害關係人知悉在後者，自知悉時起算。」原判決以：參照司法院院字第641號解釋及本院93年9月份庭長法官聯席會議決議之意旨，非原訴願人亦得依行政訴訟法第4條第3項提起撤銷訴訟之情形，以該訴願決定撤銷或變更原處分致損害其權利或利益者為限；與原訴願人利害關係相同之人，除有必須合一確定等例外情形外，不得依行政訴訟法第4條第1項規定逕行提起行政訴訟；本件訴願決定並非撤銷或變更原處分，而上訴人亦非提起訴願之人，基於訴願前置主義，其逕向原審法院提起行政訴訟，請求撤銷訴願決定，於法已有未合等語，經核並無違誤。上訴意旨主張其於104年1月19日提起本件訴訟，距上訴人知悉另案郭文華之繼承人必為敗訴及原訴願決定必續為合法存在之日期104年1月15日，僅相隔5日，尚未逾行政訴訟法第106條第1項之2個月之規定，惟原判決逕認上訴人已逾法定不變期間，顯有不當適用行政程序法第106條第1項之違法云云；惟查上訴人所指之另案係原審法院101年度訴字第1357號土地增值稅一案（郭文華起訴請求將前次移轉現值登載為申報當期公告現值），原判決以：上訴人於101年10月22日在該事件聲請參加訴訟，復於該事件103年6月24日、103年9月9日準備程序期日，到庭擔任輔佐人，顯見上訴人對於該事件之101年7月11日新北市政府案號0000000000號訴願決定，當時已然知悉，其遲至104年1月19日始提起本件行政訴訟，顯已逾期而於法不合等語，經核並無不合，上訴意旨主張其至該事件之原審言詞辯論庭時始知悉該事件之訴願決定云云，洵無足採。（二）行政訴訟法第6條第1項前段規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」原判決以：確認訴訟之提起須有法律上之利益，且在時間上有即受判決之利益，並不包括經濟上、情感上或其他事實上之利益，本件上訴人既非系爭土地之所有權人，其就系爭土地私地主應有部分部分是否屬經指定之公共設施保留地之爭議，難認有何即受判決之法律上利益，其訴請確認系爭土地私地主應有部分土地非屬公共設施保留地，即於法無據。至上訴人雖曾與郭文華訂約買賣系爭土地應有部分43/1600，核屬經濟上之利益，非屬法律上之利益等語，足認原判決係以上訴人提起確認訴訟欠缺即受確認判決之法律上利益為由，駁回其確認訴訟，與原判決因上訴人未踐行訴願前置而駁回其撤銷訴訟，兩者程序有別，不可混為一談，上訴意旨主張原判決一方面強調訴願前置主義，另方面不予承認上訴人得依行政訴訟法第6條第1項前段獨立提起確認訴訟，顯有混淆訴願前置之錯認效果云云，自無足採。又原判決係以本件訴願決定為訴願無理由駁回之決定，乃係確認原處分之合法性，並無實體規制內容，對上訴人為規制者，並非訴願決定，而是原處分等語，核無不合，上訴意旨主張上訴人訴求之公法上法律關係倘獲確認，則其除得於本件一併作為撤銷原訴願決定之基礎外，亦得達到使行政機關自發性撤銷原處分之效果云云，顯然混淆撤銷訴訟與確認訴訟之分際，委無足採。（三）如上所述，上訴人所提起之撤銷訴訟，因違反訴願前置及已逾期而不合法，確認訴訟部分則欠缺即受確認判決之法律上利益而無理由，本於「程序不合，實體不論」之原則，上訴意旨主張參酌80年發布之變更三重都市計畫（第一次通盤檢討）內容中有關三重都市計畫區域內之「公共設施保留地」清單內，並未包括系爭土地，惟原判決視而未見，顯有不適用變更三重都市計畫（第一次通盤檢討）之情事云云，核屬實體上之爭執，原判決認無庸審究，並無不合。又依行政訴訟法第121條第1項規定，行政法院因使辯論易於終結，認為必要時得於言詞辯論前行準備程序，惟並非強制規定，上訴意旨主張原審程序於未召開準備程序期庭下，直接召開言詞辯論庭，顯有違法云云，核屬誤會。又原判決對於上訴人並未提出原審合議庭法官執行職務有偏頗之虞之具體證據，即前後10餘次聲請原審合議庭法官全數迴避，分經原審法院以104年度聲字第51、98、106、111、119號、105年度聲字第4、8、13、
43、49、99、100號裁定駁回，上訴人一再聲請法官迴避，顯係意圖延滯訴訟，依民事訴訟法第37條第1項但書規定，原審訴訟程序不停止進行等情，業已闡述綦詳，上訴意旨再予爭執，主張原審合議庭法官未依法迴避云云，自屬無據。
（四）綜上所述，原判決業已說明其判斷之依據及得心證之理由，經核並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 8 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 沈 應 南法官 楊 得 君法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 12 月 8 日
書記官 伍 榮 陞