最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第664號上 訴 人 劉順發訴訟代理人 郭睦萱 律師複 代理 人 湯惟揚 律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 柯文哲訴訟代理人 黃旭田 律師上列當事人間文化資產保存事件，上訴人對於中華民國105年6月22日臺北高等行政法院104年度訴字第541號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣門牌號碼臺北市○○區○○街○○○號未辦保存登記建物（下稱系爭建物），於民國95年12月20日由被上訴人公告指定為市定古蹟「歸綏街文萌樓」（下稱文萌樓），由上訴人於100年3月16日購得，嗣於103年8月15日檢送「臺北市市○○○○○街文萌樓修復及再利用計畫書」（下稱系爭修復及再利用計畫書）予被上訴人所屬文化局審查，經該局以修復及再利用計畫書內容，並未依古蹟修復及再利用辦法規定之內容及相關規定撰寫；另有關未來再利用方向，並未考量該古蹟當初公告之指定理由及保存該空間發生之歷史脈絡、性產業歷史紀念意義之場域氛圍等為由，先後以103年8月26日北市文化文資字第10331641600號函（下稱103年8月26日函）、103年9月23日北市文化文資字第10330462200號函（下稱103年9月23日函）退回，請上訴人於文到2週內依文化資產保存法相關規定改善，並提出修正後之修復及再利用計畫書，嗣展延至同年10月3日。然上訴人遲未檢送，被上訴人乃以103年10月29日府文化文資字第10330472600號裁處書（下稱原處分）裁處上訴人新臺幣（下同）30萬元罰鍰。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回。上訴人仍不服，提起行政訴訟，經原審判決駁回，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：系爭建物長期由社團法人臺北市日日春關懷互助協會（下稱日日春協會）無權霸占，上訴人無法為任何實質上管理、維護或修繕行為；縱使上訴人能夠即時擬定並提交管理維護計畫，亦無任何執行計畫以防止建物劣化之可能。是系爭建物縱存在被上訴人所謂損害與劣化狀況，亦不可能係長期無法直接占有之上訴人所造成，更與上訴人是否於期限內提出管理維護計畫無涉，故本件與行為時文化資產保存法第24條規定「管理不當」與「有滅失或減損價值之虞」之構成要件未符，且無因果關係。原處分逕課予上訴人上開義務，違反行為時文化資產保存法第20條規範意旨、行政程序法第10條禁止裁量濫用及行政罰法第7條第1項期待可能性原則。而被上訴人未課予日日春協會同等義務，違反行政程序法第6、7條平等與比例原則。縱上訴人具可歸責事由，被上訴人亦未審酌上訴人迄今未從中獲得任何利益，遽為30萬元裁罰，已近文萌樓當初售價（330萬元）之一成，顯然過當等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人應給付上訴人30萬元。
三、被上訴人則以：依行為時文化資產保存法第18條，上訴人為對文萌樓應負有管理維護責任之人，然其103年8月15日檢送之系爭修復及再利用計畫書，僅簡單臚列建物之損壞情況，所列規劃再利用方向，以系爭建物1樓作為民眾、公益團體、社區老人聚會空間，2樓則為辦公室，完全未考量文萌樓當初受指定為古蹟之理由，及其作為都市發展史性產業歷史之記憶地區、反廢娼運動中心之歷史脈絡、性產業之空間文化氛圍等歷史意義，遂遭被上訴人所屬文化局退回，並數次函請上訴人應於同年10月3日前提送修正之計畫書而迄未補送，被上訴人乃依行為時文化資產保存法第24條、第97條第1項第3款規定，以具有合法事實上處分權之上訴人，為擬定管理維護計畫之義務人，應無違誤。且被上訴人所屬文化局業於103年7月8日提供管理維護計畫範本及「市○○○○○街文萌樓調查研究及保存計畫」予上訴人，益證已提供必要之協助。日日春協會之占有事實，尚非構成上訴人無法完成管理維護計畫或修正修復及再利用計畫之理由；且上訴人長期漠視未完成管理維護計畫或修正修復及再利用計畫，有管理不當致古蹟有滅失或減損價值之虞。原處分未有裁量濫用等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依行為時文化資產保存法第1條、第20條、第21條、第24條、第97條第1項第3款、古蹟管理維護辦法第18條、古蹟修復及再利用辦法第13條等規定可知，課予古蹟所有人等擬定管理維護計畫或修復及再利用計畫之義務，及交由主管機關備查或核准之審查機制。則古蹟於指定後，其所有人等即應擬定管理維護計畫，並報請主管機關備查；且對於古蹟之修復及再利用，亦應提出修復及再利用計畫，並經主管機關審查核准。
倘所有人等未依法提出上揭計畫，已違反文化資產保存法規定應承擔之法定義務，顯已構成行為時文化資產保存法第24條「管理不當」進而導致古蹟有「滅失或減損價值之虞」，主管機關自得依同條規定，通知所有人等限期改善；逾期仍不改善，自得依行為時文化資產保存法第97條第1項第3款規定裁處罰鍰。文萌樓自95年12月20日經被上訴人公告指定為市定古蹟；上訴人於100年3月16日買受系爭建物，於103年8月15日函送系爭修復及再利用計畫書予被上訴人。經被上訴人以修復及再利用計畫書內容，僅簡單臚列建築損害情形及修復再利用原則性方向，並未依古蹟修復及再利用辦法之相關規定撰寫；另有關未來再利用方向，並未考量本古蹟當初公告之指定理由及保存該空間發生之歷史脈絡、性產業歷史紀念意義之場域氛圍等為由，以103年8月26日函、同年9月23日函退回，並命上訴人限期改善。然上訴人遲未於期限內提出修正後之修復及再利用計畫。又被上訴人所屬文化局於103年7月8日提供予上訴人參考之「市○○○○○街文萌樓調查研究及保存計畫總結報告書」第四章「文萌樓建築破壞現況」，已詳記文萌樓建物損壞情形；上訴人103年8月15日提出之系爭修復及再利用計畫書，亦記載系爭建物存有木構架腐爛毀損、屋頂損壞、漏水、外牆磁磚脫落，導致滲水、2樓地板因結構毀壞而傾斜、龜裂、2樓承重牆龜裂及管線老舊等損害與劣化狀況，足見文萌樓古蹟確實存有損害及劣化狀況，上訴人知之甚詳，遲未依法提出管理維護計畫或修復及再利用計畫，以不作為違反古蹟所有人之法定義務，已構成行為時文化資產保存法第24條「管理不當」導致古蹟有「滅失或減損價值之虞」，被上訴人通知上訴人限期改善仍未改善，遂依行為時文化資產保存法第97條第1項第3款規定，對於上訴人違反上開行政法義務之行為科處罰鍰，自屬合法。（二）上訴人主張文萌樓1樓為日日春協會無權占有使用迄今，致無法進入建物內部實測，無法提出管理維護計畫，並提出對日日春協會起訴請求排除侵害之臺灣高等法院103年度上更一字第138號民事判決為憑乙節。惟從臺北市結構技師公會指派參與103年8月28日文萌樓結構安全鑑定之證人林炳宏結構技師及證人吳若瑩於原審之證稱，及衡諸上訴人與日日春協會自100年間起即因排除侵害案件涉訟迄今，雙方曾因擅自取走物品等事件有所爭執可知，其等互信基礎薄弱。是被上訴人主張日日春協會為避免發生上開爭議，表示欲進入系爭建物內部進行勘查者，須事先約定時間，並由該會工作人員陪同始得進入，未禁止上訴人或結構技師等人進入系爭建物進行會勘等情，堪以認定。另上訴人認其為系爭建物所有人，辦理勘查事宜卻須得無權占有者同意，無法接受此要求，從而初勘後即未進行後續勘查，益徵上訴人並非事實上無法進入系爭建物，而係無法接受須知會日日春協會始得進入之要求所致。（三）上訴人復主張該建物實際上由日日春協會占有，應由該協會提出相關計畫云云。固依行為時文化資產保存法第20條第2項、第24條規定，古蹟於指定後，「所有人、使用人或管理人」應擬定管理維護計畫，報請主管機關，惟衡酌上揭法條之立法目的，倘古蹟有所有人，古蹟所有人依法有對標的物為全面直接支配之權利，是主管機關原則上應儘先課予所有權人管理、維護其所有古蹟之義務。而古蹟若為未辦理保存登記之建物，則取得該古蹟建物之事實上處分權人，對於古蹟建物所取得之權利，實際上與所有人無異，自應以其為義務人。準此，上訴人於取得市定古蹟文萌樓之事實上處分權後，即應依法就系爭建物負管理、維護之責。雖系爭建物1樓現為他人所占有使用，其支配權利或受限制，然上訴人可透過訴請遷讓返還或請求損害賠償，主張其私法爭執應有權利。是被上訴人擇定上訴人為應履行法定義務之人，合於文化資產保存法之授權目的，洵屬有據，上訴人指摘被上訴人違反比例原則、平等原則云云，委無足採。（四）被上訴人就上訴人上開違反行為時文化資產保存法第24條規定，於法定罰鍰額度範圍內，衡量上訴人主觀可歸責情況、違法情節、所生影響、應受責難程度及古蹟管理維護之重要性等行使裁量權，裁處罰鍰30萬元，於法有據，無裁量怠惰、逾越或濫用之違法等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
五、本院按：
（一）本件上訴人不服原處分提起訴願，依其訴願書所載，係指不服被上訴人所為30萬元裁罰處分（訴願書第3、6、7頁），訴願決定書亦係針對上訴人不服該裁罰處分為審理而作成訴願駁回之決定。且上訴人於原審之起訴狀，訴請撤銷訴願決定及原處分，依其理由所載，所不服之原處分係指30萬元裁罰處分（原審卷第7頁反面）。上訴人嗣追加訴之聲明第2項被上訴人應給付上訴人30萬元，其請求之依據為行政訴訟法第196條第1項規定聲請判命被上訴人為回復原狀之必要處置，性質上屬於撤銷訴訟中，附帶行使請求除去違法行政處分執行結果之結果除去請求權，其請求回復之範圍，僅及於行政處分之執行結果。故本件訴訟標的之金額或價額，觀之上訴人訴求撤銷該裁罰處分暨撤銷後已執行金額之返還，並未逾裁罰處分30萬元之範圍，依行政訴訟法第229條第2項規定，應適用簡易程序，原審依通常訴訟程序審理，依行政訴訟法第256條之1之規定，本院仍應依簡易訴訟上訴審程序之規定實體審理，先予說明。
（二）按「古蹟於指定後，所有人、使用人或管理人應擬定管理維護計畫，並報主管機關備查。」「古蹟應保存原有形貌及工法，如因故毀損，而主要構造與建材仍存在者，應依照原有形貌修復，並得依其性質，由所有人、使用人或管理人提出計畫，經主管機關核准後，採取適當之修復或再利用方式。」「古蹟經主管機關審查認因管理不當致有滅失或減損價值之虞者，主管機關得通知所有人、使用人或管理人限期改善，屆期未改善者，主管機關得逕為管理維護、修復，並徵收代履行所需費用，或強制徵收古蹟及其所定著土地。」「有下列情事之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰：……三、古蹟、自然地景之所有人、使用人或管理人經主管機關依第24條、第81條規定通知限期改善，屆期仍未改善。」行為時文化資產保存法第20條第2項、第21條第1項、第24條、第97條第1項第3款定有明文。行政院文化建設委員會（嗣改制為文化部）依該法第21條第4項規定授權訂定之古蹟管理維護辦法第18條規定：「（第1項）古蹟之所有人、使用人或管理人應依管理維護計畫，實施管理維護工作。（第2項）主管機關應定期實施古蹟管理維護之訪視或查核，如發現管理維護有不當或未訂定管理維護計畫者，應命其限期改善；屆期未改善者，依本法第24條及第97條規定辦理。（第3項）前項古蹟管理維護之訪視或查核，主管機關得委任、委託或委辦其他機關、學校、機構或團體辦理。」又文化部依該法第21條第4項規定授權訂定之古蹟修復及再利用辦法第13條規定：「（第1項）古蹟修復或再利用，所有人、使用人或管理人應將修復或再利用計畫報主管機關核准後為之。（第2項）主管機關收到前項計畫後，應召開文化資產審議委員會審查。」可知，古蹟經指定後，其所有人、使用人或管理人為履行法定管理維護古蹟之責，應向主管機關提出管理維護計畫或修復及再利用計畫，始能依據其所提出之計畫實施古蹟之管理維護或修復及再利用工作，主管機關如發現因管理不當致有滅失或減損價值之虞者，應命其限期改善，屆期未改善者，主管機關除得逕為管理、維護、修復，並徵收代履行所需費用，或強制徵收古蹟及其所定著土地外，亦因其構成行為時文化資產保存法第97條第1項第3款規定之違章，而得處以罰鍰。
（三）又行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第6條定有明文，此即行政法上之平等原則。復依行政訴訟法第4條第2項規定，濫用權力之行政處分係以違法論，故行政機關之裁量處分若有違反比例原則情事，固因有裁量濫用而屬違法；惟所謂比例原則，依行政程序法第7條規定，係指行政行為應依：「一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的的方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法與造成之損害不得與欲達成之目的之利益顯失均衡。」之原則為之；行政行為若無違反上述行政程序法第7條規定情形，即難謂有因違反比例原則之裁量濫用情事。上述文化資產保存法之規定，考其立法意旨，古蹟倘有所有人，主管機關應以該所有人作為上開規定所定管理、維護古蹟之義務人，蓋所有人依法有對標的物為全面直接支配之權利，包括使用、收益、處分並排除他人干涉等權能，是主管機關原則上應儘先課予所有權人管理、維護其所有古蹟之義務，始足以確保文化資產保存法就古蹟長期穩定之保存及妥善維護之規範目的得以實現。而古蹟若為未辦理保存登記之建物，則取得該古蹟建物之事實上處分權之人，除無法辦理所有權移轉登記外，對於古蹟建物所取得之權利，實際上與所有人幾無異，自應以其為義務人。而此乃基於文化資產保存法整體規範意旨之當然解釋，核無違反比例原則及平等原則情事。
（四）經查，文萌樓前於95年12月20日經被上訴人公告指定為市定古蹟，上訴人於100年3月16日買受文萌樓所在之系爭建物，歷時3年多遲未依據上開法令規定提出管理維護或修復及再利用計畫，經被上訴人審認文萌樓古蹟確實存有損害及劣化之狀況，經以103年5月5日北市文化文資字第10330386500號函命上訴人應於期限內提出管理維護計畫或修復及再利用計畫，嗣上訴人於103年8月15日檢送系爭修復及再利用計畫書予被上訴人所屬文化局審查，惟該計畫內容未依古蹟修復及再利用辦法規定之內容及相關規定撰寫，亦未考量該古蹟當初公告之指定理由及保存該空間之歷史脈絡、性產業歷史紀念意義之場域氛圍，再經命限期改善並以103年9月30日北市文化文資字第10331740200號函展延至103年10月3日，惟上訴人均未檢送，被上訴人認上訴人怠於提出管理維護計畫或修復及再利用計畫，違反古蹟所有人依法應承擔之維護管理義務，將使該古蹟產生無法於適當之時機或以適切之方法加以修繕、保養與使用，甚至產生破壞原有形貌及其歷史脈絡與文化氛圍之危險等情，為原審確定之事實。則被上訴人認上訴人有行為時文化資產保存法第24條規定之管理不當，導致古蹟有滅失或減損價值之虞情事，經命限期改善，屆期仍未改善，構成同法第97條第1項第3款規定之違章，係屬有據。原判決並就上訴人援引比例原則、平等原則所為系爭建物1樓為日日春協會無權占有致其未能進入而無法提出管理維護計畫，應由日日春協會提出相關計畫之爭執何以不足採取，予以指駁甚明，依上開規定及說明，於法並無不合，亦無上訴人所指判決不適用法規或適用不當、理由不備或矛盾之違法。故上訴意旨再就原審認定事實之職權行使事項，暨原審已詳為論斷之比例原則及平等原則，復執其一己歧異見解為指摘，主張：系爭建物存有損害及劣化之狀況，與上訴人無法實際占用、使用或管理無關，亦與其是否期限內提出管理維護計畫不存在因果關係，而應歸責於實際占用之日日春協會之不當使用及管理疏失云云，亦無可採。
（五）又上訴人既有違反行為時文化資產保存法第24條規定之情，並上訴人未依法提出管理維護計畫或修復及再利用計畫而有管理不當情形，導致古蹟有滅失或減損價值之虞，被上訴人所屬文化局命其限期改善，在主管機關已提供相關古蹟調查報告並偕同技師前往現場初勘，並非不能進行後續勘查鑑定之情況下，上訴人仍迄未依其指示完成改善，復經原審認定甚明，即應依同法第97條第1項第3款規定為處分。被上訴人於法定罰鍰額度內，衡量上訴人主觀可歸責情況、違法情節、所生影響及應受責難程度及古蹟管理維護之重要性而為裁處，本件罰鍰處分核無上訴意旨所指摘罰鍰過高情事，故上訴意旨據以指摘原判決違法云云，要無可採。
（六）綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 15 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 汪 漢 卿法官 程 怡 怡法官 張 國 勳法官 胡 方 新以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 12 月 15 日
書記官 張 玉 純