最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第672號上 訴 人 林梅
陳水木許猜潘清山共 同訴訟代理人 施淑貞 律師
張譽尹 律師蔡雅瀅 律師被 上訴 人 內政部代 表 人 葉俊榮
參 加 人 科技部中部科學工業園區管理局代 表 人 陳銘煌訴訟代理人 蔣大中 律師
莊郁沁 律師朱仙莉 律師上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國105年5月5日臺北高等行政法院103年度訴更一字第30號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、改制前行政院國家科學委員會（現改制為科技部，下稱國科會）向行政院陳報中部科學工業園區第四期（二林園區）（下稱中科四期二林園區）籌設計畫書，行政院交據改制前經濟建設委員會（現改制為國家發展委員會，下稱經建會）邀集相關單位、機關、機構研商後，提經民國97年10月20日委員會討論獲致結論，乃以行政院97年11月6日院臺科字第0970048480號函（下稱行政院97年11月6日函）國科會，原則同意辦理，並照上開經建會97年10月20日審議結論辦理。參加人乃以98年2月27日中建字第0980004166號函（下稱98年2月27日函）檢送中科四期二林園區開發計畫及細部計畫（下稱系爭開發計畫），經彰化縣政府以98年3月10日府建管字第0980055770號函（下稱彰化縣政府98年3月10日函）並附該府各單位查核意見後，請被上訴人審議。案經被上訴人區域計畫委員會（下稱區委會）專案小組會議第8次審議，並為加速審查效率，採與行政院環境保護署（下稱環保署）環境影響評估審查委員會（下稱環評審查委員會）併行審查原則，嗣環評審查委員會98年10月30日第185次會議審查，有條件通過環境影響評估審查，區委會則經98年11月5日第265次審查會及同年月12日第265次審查會延續會議，作成19點決議請參加人於3個月內補充修正，送內政部營建署（下稱營建署）查核無誤後，核發許可函。被上訴人嗣以98年11月13日台內營字第0980811381號函（下稱被上訴人98年11月13日函）檢送上開98年11月12日第265次審查會延續會議紀錄予審查委員、相關機關及單位，再以98年11月16日台內營字第09808114091號函，以依參加人98年11月13日中建字第0980023188號函（下稱參加人98年11月13日函）送之系爭開發計畫定稿本，系爭開發計畫業依區委會第265次審查會延續會議決議補正完竣，依區域計畫法第15條之1、第15條之2規定，為開發之許可（下稱原處分或系爭開發許可）。陳嘉新等103人（包括本件上訴人）不服被上訴人98年11月13日函及原處分提起訴願，經行政院院臺訴字第0990100202號訴願決定：「關於訴願人陳嘉新等72人（包括本件上訴人）不服原處分部分訴願駁回。其餘部分訴願不受理。」陳嘉新等103人提起行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原審法院）99年度訴字第1856號判決撤銷訴願決定及原處分，並駁回該判決附表二、附表三所示陳嘉新等57人之訴（原審審理中，劉為、陳金顧2人死亡，其繼承人均具狀承受訴訟後撤回起訴；楊瀘戶、楊錫祥、陳淑英、劉楊玉琴、劉從、王珮羽、王士記、王榆惠、莊歎、許粉、陳楊金花、潘雅芳、潘彥賓、潘世聰、潘世龍、許榮治等16人未合法起訴，經原審法院於100年3月4日裁定駁回；附表二、附表三所示陳嘉新等57人之訴部分，因未提起上訴，業已確定）。被上訴人及參加人不服，提起上訴，本院以103年度判字第59號判決，原判決除確定部分外廢棄，發回原審法院更為審理（本院審理中，陳葉木麵於100年5月10日死亡，因有訴訟代理人不停止訴訟程序，嗣其繼承人陳宗棋、陳清雄、陳樟松、張陳仁雲、陳晏翎具狀承受訴訟並撤回訴訟；另曾秋福、曾秋涼、曾正雄、魏新漲、蔡榮森等5人具狀撤回訴訟）。原審法院更為審理後，以103年度訴更一字第30號判決（下稱原判決）駁回上訴人等4人及洪顏愛之訴（原審更審中，楊振典等17人具狀撤回訴訟），上訴人等4人（洪顏愛部分未提起上訴，業已確定）不服，復提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
（一）原處分違反區域計畫法第15條之2第1項第1款部分：1、基地遴選是否合於「於國土利用係屬適當而合理」之要件，被上訴人未實質審查，既經本院發回意旨指摘，原處分應予撤銷。2、本院發回意旨所謂被上訴人應為較低密度審查之論點，忽略司法與行政間才有權力分立界線之問題。又本件由國科會選址送行政院核定，但行政院在核定前未審查「於國土利用係屬適當而合理」之要件，自不能謂行政院核定，被上訴人區委會就必須低度審查。3、原處分之作成係基於錯誤之事實認定及不完全之資訊，且違反正當法律程序，應予撤銷：（1）依「科學工業園區管理局作業基金99年度預算評估報告」顯示，至98年8月底止，部分園區出租率未盡理想已連續多年，且開發完成已公告租售卻尚未租售之工業區土地面積高達1,519.62公頃（其中彰濱工業區即高達1,246公頃）。又依審計部98年度「中央政府總決算書審核報告」顯示，科學工業園區管理局作業基金之財務狀況亟待改善。另行政院已核定開發13個科學工業園區，截至98年底止，閒置比率超過2成，均有過度開發、大量閒置土地迄未利用之情形。（2）中科四期二林園區鄰近有彰濱工業區，兩者間直線距離僅16.47公里，且彰濱工業區已公告租售尚無人承租或購買之土地高達1,246公頃，則於該工業區閒置土地租售前，實無鉅資開發二林基地之必要。（3）就「國土資源有效利用」、「彰濱基地之利用之閒置土地高達1,246公頃」、「彰濱基地本即規劃由大度攔河堰供應」、「彰濱基地所在之彰濱工業區已設有污水處理廠」等考量，二林基地之條件遠遜於彰濱基地。4、依行政院農業委員會（下稱農委會）「我國糧食供需變更分析」報告、立法院100年度中央政府總預算案整體評估報告、立法院99年度中央政府總預算案整體評估報告及農委會100年11月17日農企字第1000172605號函復公文所附83~98年逐年綠地總面積及糧食自給率統計資料，得證明我國糧食自給率與耕地面積之縮減，息息相關。5、原處分許可開發時（98年11月16日），二林園區之產業內容原本包含平面顯示器製造（最主要是TFT-LCD即薄膜電晶體液晶顯示器）與LED（發光二極體）產業，用水量、汙水量與用電量均高，惟原處分通過後未久，兩兆雙星面板產業即成「慘業」，何以園區轉型後以精密機械為主的開發案，仍能創造產值約新臺幣（下同）4,800億元並為當地帶來超過26,000名就業人口，並帶來龐大公共利益？未見被上訴人及參加人詳加說明。6、區域計畫法第15條之2第1款之衡量，不能僅限於「經濟效益」為評估指標：（1）本件原處分公告時間為98年11月16日，被上訴人及參加人依101年農委會統計資料論述，已有謬誤，遑論被上訴人及參加人未提出農委會101年統計資料。又被上訴人及參加人將彰化縣蔗田平均每公頃產量及平均每公頃製糖量，視同「系爭開發基地（大多為台糖農場）」平均每公頃產量及平均每公頃製糖量，已有不當，另以原處分公告後5年即103年4月份台糖公司公告糖價推估二林園區種蔗面積之產值，亦有謬誤。（2）依被上訴人提出之系爭開發計畫第1次專案小組會議審查意見與答復（98年4月14日）（下稱第1次專案小組會議）內容，顯與系爭計畫98年10月修正本內容不同；被上訴人及參加人將「私有土地徵收公益性」要件之說明，取代為「國土區位規畫適宜性」要件之說明；被上訴人及參加人說明之「內容」觀之，幾乎全屬私人經濟利益；改善基礎建設及改善地區淹水等少數與公共利益有關者，則由縣市政府編列預算施作進行改善即可，與系爭開發案根本無需併為一談等情，可見系爭開發案與公共利益無關。7、被上訴人及參加人把糧食安全議題限縮於「糖的供需量」，顯有錯誤。又迄至98年（即原處分公告當年），我國國內糖生產量僅餘約5萬3千公噸，自給率僅剩9.1%，自影響糧食安全。
另「系爭開發案並無惡化糧食安全與永續發展之虞」，依本院發回意旨，尚有調查、斟酌餘地。
（二）原處分違反區域計畫法第15條之2第1項第2款部分：1、原處分違反「臺灣中部區域計畫（第一次通盤檢討）」（下稱中一通）關於績效管制標準「優良農地」部分：（1）中一通對於優良農地之開發管制，明確規範僅有「特定農業區」、「一般農業區」、「鄉村區」、「風景區」、「國家公園區」為具有相容性之分區，並不包含「工業區」。（2）「優良農地」欠缺法令定義，但參酌相關法規、實務見解與研究報告，只要農地符合「使用分區被劃定為『特定農業區』」、「農地位於『特定農業區』」、「曾經投資重大農業改良設施之地區（例如：灌溉、排水工程、農地重劃）」、「農田水利會認定供水能力可達之地區」、「面積完整達25公頃以上」及「一塊土地，考量長時期的生產能力、土壤特性、當地的氣候及灌溉水的水質水量，所編定之農業作物經濟化生產之土地」等特徵，即可認為應屬優良農地。是系爭開發基地內之優良農地，與工業區不具相容性。2、中一通對於地質災害敏感地（地層下陷區）之開發管制，區內禁止科技工業等重要經建活動，並應避免編定丁種建築用地（即工業用地），禁止抽用地下水等。本件系爭開發基地屬於地質災害敏感地（地層下陷區），則原處分違反中一通─關於績效管制標準「地質災害敏感地（地層下陷）」部分。3、地下水補注區之定義，依中一通之內容，係指可讓雨水、地表水經由重力及毛細管原理滲入地下成為地下水的地區。而中一通明確將彰化平原列為中部區域之地下水補注區。又依被上訴人於85年曾委託邱穀工程顧問有限公司（下稱邱穀公司）辦理之「台灣中部區域環境敏感地劃設與土地適宜性分析技術報告」記載，地下水補注區分為「自由含水層補注區」與「受壓含水層補注區」，將上開報告之地下水補注區圖與本件系爭開發基地圖說套疊結果，可知系爭開發基地大部分均屬地下水補注區。4、依「彰化縣農地利用綜合規劃報告」，中科四期二林園區內規劃之農業生產區段發展類型原為「蔬菜區」、「原料甘蔗區」、「水稻區」，被上訴人兀自變更為科學園區用地，顯違反依中央法規農業發展條例制定之「彰化縣農地利用綜合規劃」土地利用計畫。
（三）原處分違反區域計畫法第15條之2第1項第4款部分：1、本件長期水源為大度攔河堰，是否可以開發，須待環境影響評估審查（下稱環評審查）結果，惟本件於原處分作成前，大度攔河堰開發計畫已因對環境有重大影響之虞，經專案小組建議進行二階環評，日後能否開發有高度不確定因素。又原處分作成時，對於水源之供應仍屬不確定，不僅違反「水源供應能相互配合」之要求，更屬基於不確定、不充分之資訊所作成之行政處分，具有重大明顯瑕疵。2、原處分做成時，放流水排放方案已引起諸多爭議；至於海洋放流方案，經列入中科四期環評審查結論開發單位承諾事項，該部分於原處分做成時，尚未完成環評變更程序，迄今仍在環評審查中，實有排放水不能配合之情形等語，聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：
（一）本件未違反區域計畫法第15條之2第1項第1款規定：1、本件審查委員於第1次專案小組會議審查時，即針對本基地開發辦理私有土地徵收之「公益需要」為何進行審查，並探究開發所產生之國家產業發展與需求、經濟產值、就業率、社會影響面，彰化縣二林鎮之城鄉發展定位等相關面向總效益是否大於不開發。參加人於98年4月14日第1次專案小組會議中，以經濟淨效益現值、經濟內部投資報酬率及益本比等指標為評估分析，另針對不易量化之成本與效益則另以定性分析方式說明。此議題於98年11月12日第265次審查延續會議中經委員再次討論，經決議通過系爭開發計畫。又本開發案基地近8成為台糖公司所有之蔗田，依農委會101年統計資料，彰化縣蔗田平均每公頃產量為
5.4公噸，平均每公頃製糖量為4.3公噸，以103年4月份台糖公司公告糖價（約21元/公斤）推估二林園區原種蔗田面積（626.42公頃x0.8＝501.1公頃）之產值約為4,570萬元，其產值與系爭開發計畫實有所差距。2、針對基地遴選之程序及過程，經參加人詳為說明，並無恣意濫用等違法之處。3、依農委會統計資料，原二林園區內蔗田每年產量約為2,706公噸，可產製糖量約2,155公噸，依台糖公司統計資料，臺灣對於糖之年需求量約為60萬公噸，因此二林園區減產之蔗糖量僅佔總需求量之0.36%。又農委會經審議後認定：「實已踐行農業發展條例第10條第1項有關不影響農業生產環境完整之審認及同意變更之程序規定」，已認定具合理性及必要性。另依被上訴人公告之全國區域計畫，本件開發場址所在之彰化縣宜維護農地為5.9至6.46萬公頃，依彰化縣農業處統計，將二林園區扣除後，彰化縣農地面積仍有6.2萬公頃，無惡化糧食安全與永續發展之虞。
（二）本件開發未違反區域計畫法第15條之2第1項第2款規定：1、中一通關於「績效標準管制」之規範性質：（1）「績效標準管制」規範於中一通第5章「部門發展計畫」、第8節「環境資源保育利用」中，係針對各類敏感地，提供一定之管制方針及績效標準，但仍應依個案判斷特定地區是否屬敏感地，及該地區之開發是否超過自然容受力而決定是否准許開發行為。又中一通屬法規命令，有待個案事實認定後始能確認應適用何項管制方法及績效標準，非如上訴人所述「地層下陷區的管制就禁止科技工業的重要經濟活動」。（2）中一通第6章「土地分區使用與管制計畫」第1節「土地使用策略與構想」中，第參點「土地使用計畫」分別規範「限制發展地區」（其中並無「地層下陷區」）、「可發展地區」及「優先發展地區」，其中第二點以下又分為「條件發展地區」及「一般發展地區」。針對「條件發展地區」部分，其就環境敏感地區予以定義，但未具體規定「有條件的限制土地使用種類及強度」之具體內容，且其分類與「績效標準管制」亦未盡相同，與「績效標準管制」為二種不同的管制體系，適用時仍應視個案定之。（3）「環境敏感地區」係採績效標準管制，只要影響程度不超過自然容受力之土地利用，均允許開發使用；然我國非都市土地使用管制之制度，係以更嚴格之規定予以管制，如欲超出容許項目之使用，應另循許可程序變更土地使用分區及使用地後，始得開發使用，並可透過開發許可方式，配合用途別之土地使用分區管制，此亦為本件必須透過開發許可方式准予開發之故。2、本件開發案之基地非位於「地層下陷區」，未違反區域計畫法第15條之2第1項第2款之規定：（1）中一通於第5章關於「地質災害敏感地」之「績效標準管制」，其中「土地使用績效標準」第三點就「地層下陷區之管制」予以規範；惟中一通僅敘及「地層下陷區主要分布於彰化、雲林沿海，彰化縣為大城鄉，雲林縣則分布於麥寮鄉、台西鄉、四湖鄉及口湖鄉」，其中未含二林鎮。另「地質潛在災害敏感地」雖包含「地層岩性軟弱，導致潛在崩塌危險之區域」，但仍未就地層下陷區提出定義，且最末描述「西部平原地區之條件發展地區主要為地下水補注區及地層下陷區，尤其是沿海的地層下陷區域，平均每年仍有1cm以上之沉陷量……」，無從認定本件開發基地屬「地層下陷區」。（2）參酌水利署94年12月15日公告之「嚴重地層下陷地區」範圍，其中彰化地區之「嚴重地層下陷地區」，未公告二林鎮為嚴重地層下陷地區，且原處分於98年做成時，水利署已為前述公告，被上訴人自應依該公告之範圍作為判斷基礎。（3）本件基地非屬經濟部公告之嚴重地層下陷地區，惟被上訴人於審查時，仍應當時區域計畫李錫堤委員（國立中央大學地質所教授）之意見，將如系爭計畫第5次專案小組會議審查意見與答復（98年5月21日）所載之最新地層下陷數據資料納入考量，且本件開發亦採取改善地層下陷之相關措施，故不論係於形式或實質面觀之，被上訴人業已就「開發之影響程度是否超過自然容受力」為實質判斷。（4）上訴人所提「嚴重地層下陷地區劃設作業規範」第6條部分，係規範經濟部進行嚴重地層下陷地區劃設作業之標準，而如何依該作業規範劃設嚴重地層下陷地區乃經濟部之執掌。又依水利署委託財團法人工業技術研究院（下稱工研院）於99年12月發表之「99年度彰化、雲林、嘉義與臺南地區地層下陷之監測、調查及分析」資料，彰化二林地區之年平均下陷速率呈現逐年趨緩趨勢（從89-90年間之最高12.5-10公分之平均下陷速率，至98-99年間已減為3-5公分之平均下陷速率），非屬嚴重地層下陷地區。（5）依邱穀環境敏感地報告所援引之準則，係在經濟部尚未就地層下陷區進行認定時，由被上訴人自為認定，惟其後公告之中一通中並未依該研究報告進行認定，且經濟部制訂劃設規範及公告嚴重地層下陷區後，即應依經濟部公告內容認定。又中一通各項績效標準管制表之表格下方雖均註記「資料來源：臺灣中部區域環境敏感地與土地適宜性分析，內政部營建署，85年1月」，惟法規命令縱有參考其他資料，其規範內容仍應以該等資料來源經主管機關篩選後納入法規命令本文者為限。3、本件開發案之基地非位於「地下水補注區」，未違反區域計畫法第15條之2第1項第2款之規定：（1）中一通關於「地下水補注區」，僅以文字敘明「濁水溪流域之受壓含水層補注區為本區域重要地下水補注區，主要分布於自八卦山丘陵及斗六丘陵間之濁水溪河床，向西至莿桐、斗六成扇狀開展之區域」，可見二林地區非屬「地下水補注區」或其他任何「條件發展地區」。（2）「地下水補注區」於中一通內係列為「環境敏感地區」及「可發展地區」之「條件發展地區」，非屬「限制發展地區」。4、本件開發案之基地非位於「優良農地」，未違反區域計畫法第15條之2第1項第2款之規定：（1）中一通對於「優良農地」，僅以文字敘明：「優良水田分布區位包括……烏溪以南的彰化平原、濁水溪兩側……優良旱田則以彰化雲林的平原地區為主要分布區位，……」，且「優良農地」非屬「限制發展地區」。（2）系爭開發許可核發時，區內台糖公司所有之土地未被劃為「特定農業區」，但無資料可認本件屬「優良農地」。又依二林園區開發許可暨細部計畫書表土地使用分區及使用地編定現況，原屬「特定農業區」之用地面積為21.5638公頃，其中20.9327公頃為農牧用地、
0.6311公頃分別為交通用地、水利用地及特定目的事業用地，縱有若干「特定農業區」，然非所有「特定農業區」均屬「優良農地」。另依區域計畫法施行細則第11條第1款、許可時「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第7點第1項第1款等規定，足知「優良農地」僅是「特定農業區」之其中一種態樣。（3）農業用地得否變更為非農業使用，應得農業主管機關同意後，經被上訴人依區域計畫法開發許可程序審查通過核發許可，始得為之。（4）依全國區域計畫及各擬定中之各縣市區域計畫之農業用地保留相關作業、103年度「農地資源空間規劃總顧問指導計畫」彰化縣成果報告第2章「農地資源分類分級圖資修正作業」第2節「農地資源分類分級檢核作業」等說明，二林園區非屬農業用地範圍，開發許可未違區域計畫法第15條之2第1項第2款之規定。
（三）本件開發未違反區域計畫法第15條之2第1項第4款規定：1、本件之用水計畫，依用水量分為短（98-100年）、中（000-000年）、長期（105年以後）之用水期程，大度堰供水屬長期供水水源之一，短、中期均以既有自來水系統供水，不足量者由彰化農田水利會調配，其調撥農業用水約本區農業用水5%，且彰化農田水利會目前之灌溉用水調配之誤差率約5%，上開調度農業用水在供水誤差率範圍內，經水利署98年9月2日經水源字第09851227470號函同意，故被上訴人應尊重水利署核可之規劃。2、本件開發許可於98年11月16日核發，當時興建大度堰計畫尚無變化，自不能以事後發生之事實主張被上訴人在98年11月作成原處分有違反區域計畫法之情事。3、水利署現雖因大度堰推動可能改變，而需另為評估其他替代方案，然須政策確定後，應由參加人提出用水計畫書之變更同意文件向被上訴人申請開發計畫變更，非原經水利署同意之用水計畫，因日後有無法推動之因素，即認原開發許可違反區域計畫法第15條之2第1項第4款等語，資為抗辯。
四、參加人略以：
（一）本件開發未違反區域計畫法第15條之2第1項第1款規定：1、審查委員第1次專案小組會議審查中，對本基地開發辦理私有土地徵收之「公益需要」進行審查，並由參加人提供相關分析及說明。又依農委會於89年所作之相關研究，每公頃農地之效益約為每年49.8萬元，依物價指數調整後，以97年價格計約為54.6萬元可知，本件開發之經濟效益淨現值（NPV）為162.84億元（大於0）；經濟內部報酬率
（IRR）為8.7%（大於社會折現率6%）；且經濟效益成本比（B/C）為1.29（大於1），足證被上訴人於審查過程中已考量中科二林園區「許可開發所帶來之公共利益」是否大於「維持區域土地完整之利益」，此議題於98年11月12日第265次審查延續會議中經說明、委員決議通過，並無違法。又地方人士表示，長年以來台糖公司土地利用方式，對於地方發展並無幫助，期透過公共建設，以活化土地利用及效益等情，均得為本件利益衡量之參考。2、針對基地遴選之程序及過程，業經參加人詳為說明，並無任何恣意濫用等違法之處，依本院發回判決意旨，被上訴人就基地遴選結果予以審查採納，亦無不法。3、依農委會統計資料，系爭開發計畫啟動後，二林園區減產之蔗糖量僅佔總需求量之0.36％，無減少國內糧食產量、危害糧食安全之虞。
（二）本件基地並非位於中一通之「地層下陷區」，縱該地區有地層下陷之現象，參加人就本件開發亦採取改善地層下陷之相關措施，可見被上訴人就此議題業已進行實質討論，亦請參加人補充相關資料，並獲得區委會地質專業委員及經濟部地質調查所確認，故本件開發未違反區域計畫法第15條之2第1項第2款規定。
（三）原審法院99年度訴字第1882號判決已認定，中科四期營運後，不影響彰化農田水利會農業灌溉、農民用水權。又本件開發計畫引進低用水產業，需水量將由每日16萬噸調降為2萬噸，為原本開發內容用水量之8分之1，並排除高用水之產業進駐，對供水之需求大幅降低，更可與水源供應能相互配合，足堪認定，則本件自應考量情事變更之狀況而為適當之判斷，故本件開發未違反區域計畫法第15條之2第1項第4款規定等語，資為抗辯。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
（一）原處分未違反區計畫法第15條之2第1項第1款部分：1、依98年4月14日區委會第1次專案小組會議審查意見與答復說明所載，審查委員已就系爭基地開發之公益性與必要性（包括與工業區整合、國家產業發展需求、經濟產值及區位選擇等）進行審查。2、參加人業已說明系爭基地開發具正面開發效益；又二林園區計畫引進5項產業均為政府現階段全力扶植之重點產業，不僅有必要性，且時程上也有相當急迫性；另為整合科學園區與經濟部所轄之工業區，國科會曾請經濟部工業局推薦基地，該局推薦之彰濱基地因位處濱海區域，海風吹襲及鹽害情形較不適合科技廠商設廠，且開發成本過高，故未獲選為中科四期開發基地。
3、依98年11月12日區委會第265次審查會延續會議紀錄暨附錄一之委員及與會代表發言摘要的記載，可知相關議題均有所討論。又依上揭會議紀錄決議九、農委會99年11月2日農企字第0990167421號函等意旨，本件農地變更既經農委會審認而同意，自堪認農委會經衡量各項因素後，認為並無導致惡化糧食安全之虞。
（二）原處分未違反區域計畫法第15條之2第1項第2款部分：1、經內政部85年7月15日台（85）內營字第0000000號函核定、臺灣省政府85年8月22日85府建四字第160950號函公告之中一通，係原處分作成時（98年11月16日）有效實施之中部地區區域計畫。依其內容之說明，「地下水補注區」及「地質潛在災害敏感地」係屬「可發展地區」中之「條件發展地區」，僅係有條件的限制土地使用種類及強度，如符合一定條件，並就可能造成之影響詳予評估且提出具體防範及補救措施，尚非不得許可開發。2、「績效標準管制」係規範在第五章「部門發展計畫」第八節「資源環境保育利用」中，該節揭示為避免不當開發行為，應針對環境資源特性制定土地使用方針，對於影響程度不超過自然容受力之土地利用，仍得允許開發使用。至於特定地區是否屬上開規範之環境敏感地，以及該地區之開發是否超過自然容受力，則應依個案情形加以判斷。3、中一通對於「優良農地」，僅為敘述性說明，則本件系爭開發基地內之土地是否確屬「優良農地」，即非無疑。又所謂「特定農業區」，依區域計畫法施行細則第13條第1項第1款規定，係指優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施，經會同農業主管機關認為必須加以特別保護而劃定者而言，故優良農地之使用分區雖應編定為特定農業區，但非可反推而謂所有特定農業區之土地均屬優良農地。另依中科四期二林園區開發計畫與細部計畫書2.3節及表2.3-2土地使用分區及使用地編定現況，可知該園區範圍係以台糖萬興及大排沙農場為主，區內土地使用現況多種植甘蔗等農作，土地使用分區除「特定農業區」外，尚包括「一般農業區」、「特定專用區」、「鄉村區」及未登錄地，其中「特定農業區」之使用地編定又有「農牧用地」、「交通用地」、「水利用地」、及「特定目的事業用地」；且占園區總土地面積78.55%之台糖土地，其使用分區為「特定專用區」及「一般農業區」，使用地編定則為「特定目的事業用地」與「農牧用地」，亦非屬「特定農業區」，更遑論並非有「特定農業區」之土地均屬優良農地。至於「優良農田之績效標準管制表」下方雖註明資料來源為邱穀環境敏感地報告，惟該報告內各項細部內容（如優良農田劃設準則與流程）未納入中一通規範內文，自非可認屬中一通內容之一部。4、「地層下陷區」之認定標準為何，未見中一通有相關定義與標準；縱採工研院執行之99年度彰化、雲林、嘉義與臺南地區地層下陷之監測、調查及分析等相關資料，尚難據此即認系爭開發基地為「地層下陷區」。又依經濟部94年12月15日經水字第09404610160號公告之「嚴重地層下陷地區」，彰化縣二林鎮未在其內；且經原審法院將中科四期二林基地位置圖（上訴人描繪自中科四期二林園區開發計畫與細部計畫圖3.5-1）與彰化地區81年至99年累積下陷量圖（上訴人描繪自工研院上述地層下陷之監測、調查及分析圖4-3-16）送請工研院比對標示，該院100年10月11日工研能字第1000016354號函雖謂「依附件推估標示之位置自81年至99年累積地層下陷量為-60公分至-90公分之間」，亦表示「無法判斷園區基地目前是否屬地層下陷區」。另本件系爭開發案審查時，參加人就審查委員李錫堤所提之書面意見，於答復時已表明經分析最新地層下陷數據，中科四期二林園區所在區域屬地層下陷區域之邊緣，且地盤沉陷屬大地地層均勻沉陷，且為深層50～200公尺間之地層壓縮，對於地表至深度50～60公尺的地層並無明顯之壓縮量，相對於上方之結構物安全影響甚小，並為減緩地層下陷狀況而採取相關措施，且其上開回復內容經李錫堤委員書面審查後亦表示予以接受，可見被上訴人已就「開發之影響程度是否超過自然容受力」為實質判斷。5、「地下水補注區」係屬中一通第五章第八節所列7類環境敏感地區之一，參酌「地下水補注區之績效標準管制表」中「資源管理績效標準」之內容，可知「地下水補注區」係屬「可發展地區」之「條件發展地區」。本件系爭開發案之透水面積為251.15公頃，透水比例占開發面積631.10公頁之39.80%，已符合依區域計畫法第15條之2第2項授權訂定之「非都市土地開發審議作業規範」總編第32點規定，未違反中一通對於「地下水補注區」之管制規定。6、彰化縣政府80年5月編印之「彰化縣農地利用綜合規劃報告」，其內容全未提及究係依何法規制定之土地利用計畫及其效力為何，參據農委會100年11月17日農企字第1000165163號函之說明，可見上揭報告之規劃重點在於產業輔導，非全區之土地規劃，不具法拘束力。
（三）原處分未違反區域計畫法第15條之2第1項第4款部分：1、系爭開發基地用水計畫業經經濟部水利署以98年9月2日經水源字第09851227470號函復審查同意在案，故針對系爭開發案之用水計畫判斷該開發案件與水源供應尚可相互配合之認定，自無需待大度攔河堰完成環評審查後，始得核發本件之開發許可。至於大度攔河堰嗣後如未通過環評審查而不得開發，或參加人欲改以其他替代方案，尚非不得依非都市土地使用管制規則第22條之規定，申請變更開發許可，與本件開發許可之核發亦無必然之關連。2、環保署98年11月10日環署綜字第0980102814號公告之「中科四期二林園區開發計畫環境影響說明書」審查結論二、即已表明「開發單位所提『舊濁水溪方案』及『濁水溪方案』等2項放流水排放方案，經綜合考量各方意見及開發單位依結論一採行環境減輕對策後，……」，足徵系爭開發計畫並無不能與鄰近之排水系統相互配合之情形。又上開2種放流水排放方案曾引發爭議，嗣經政策指示參加人將廢水排放至外海3公里處，此觀98年10月30日環保署環境影響評估審查委員會第185次會議紀錄五、決議㈣附帶建議即明，並經環保署98年11月10日前揭公告審查結論一、㈠表示同意，則於參加人改採「海洋放流管排放方案」進行開發前，系爭開發計畫自無與鄰近之排水系統無法相互配合之情形等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
六、上訴意旨略謂：
（一）原處分違反區域計畫法第15條之2第1項第1款部分：1、依本院103年度判字第59號判決之發回意旨，適用區域計畫法第15條之2第1項第1款進行利益衡量時，必須有堅實、具體、明確、特定的事情基礎與統計，就許可開發所帶來之公共利益是否遠大於不許可開發所維持區域土地完整之利益為衡量。又依98年11月12日區委會第265次審查會延續會議紀錄委員九與委員十六之具體疑問，但當天延續會議決議時，仍未釐清兩位委員之疑問，可見原處分就糧食安全進行利益衡量時，資訊並不完全。另上訴人於原審程序中，為釐清有關糧食安全利益衡量之基礎事實，聲請原審法院函請農委會提供「與我國糧食安全或提高糧食自給率有關之年度施政計畫、年度施政目標及績效指標，暨94年至104年糧食自給率（以熱量計）」等相關資料，並聲請原審調查相關證據，均屬必要等語，惟原判決基於不完全之資訊為判斷，亦未函查、未說明不調查之理由，顯有適用法規不當、不備理由等違法。2、原處分未就「於國土利用係屬適當而合理」要件為審酌，經本院103年度判字第59號判決發回意旨載明，惟原判決逕認定審查委員已就系爭基地開發之公益性與必要性（包括與工業區整合、國家產業發展需求、經濟產值及區位選擇等）進行審查，顯有違反本院發回意旨、論理法則。3、非都市土地國土利用與規劃及區位適宜性之判斷，應就土地本身之性質、土地的保育與利用、區域機能、城鄉體系、產業分布等綜合判斷，原判決雖認定98年4月14日區委會第1次專案小組會議審查意見與答復說明之內容，已就系爭基地開發之公益性與必要性進行審查，惟上揭審查意見與答復說明，非但與系爭開發計畫與細部計畫98年10月修正本內容不符，且係對「私有土地徵收公益性」進行說明，並非對「國土區位規劃適宜性」要件之說明，且僅考量私人經濟效益指標而未考量其他標準，該結論顯不可採。又原判決亦未傳喚專家證人陳文雄教授及陳吉仲教授，亦未說明何以無需傳喚之理由等情，顯有適用法規不當、違背證據法則及論理法則、不備理由及違反本院發回意旨等違法。4、參酌國科會99年預算評估報告、經濟部工業局99年預算評估報告、區委會98年11月12日審查會延續會議委員發言紀錄、立法委員林淑芬於區委會98年11月5日第265次審查會之發言等情，顯見被上訴人未詳為審究科學園區、工業區土地閒置率過高、科學園區管理作業基金財務惡化、彰濱工業區各項條件更勝於中科四期二林園區等情事，即作成原處分，確係出於錯誤事實或不完全資訊而為認定，亦未說明上訴人所提出之相關證據所以不可採之理由，顯有認定事實未憑證據、不備理由之違法。
（二）原處分違反區域計畫法第15條之2第1項第2款部分：1、中一通對於地質災害敏感地之開發管制，以「績效標準管制」方式作為管制方針，其用語為「地層下陷區」，而非「嚴重地層下陷區」，兩者文義顯有不同，不能以非屬後者，推論不屬前者，進而認定原處分未違反中一通及區域計畫法第15條之2第1項第2款。又依「99年度彰化、雲林、嘉義與臺南地區地層下陷之監測、調查及分析」資料載明，中科四期二林園區基地所在地，係地層下陷之「中心」而非「邊緣」。另區委會組織規程第13條之規定，係屬合議制之組織，以委員個別為「書面資料」之形式審查，再個別表示意見，將使「意見交流、集思廣義、交互辯證」之合議制精神蕩然無存，惟原判決不察，遽以李錫堤委員書面審查後接受參加人之回復，認定被上訴人已就開發之影響是否超過自然容受力為實質判斷，有事實認定錯誤、理由不備等違法。2、依中一通，「優良水田」、「優良旱田」均屬優良農地之一種，中一通所載資料來源「邱穀環境敏感地報告」亦可作為系爭基地是否屬中一通所稱「優良農地」之佐證。又依本院100年度裁字第2407號裁定之意旨，農地位於「特定農業區」即屬「優良農地」，且是否屬優良農地，應實質判斷，系爭基地所含大面積台糖農地，雖劃為特定專用區，惟曾投資多項灌溉排水工程等重大農業改良設施、供水能力可達且面積完整達25公頃以上，實屬優良農地。惟原判決遽認中一通對於「優良農地」並無定義，無任何證據可認定系爭基地屬優良農地，顯有認定事實錯誤、適用中一通不當、適用區域計畫法施行細則第13條第1項第1款不當、理由不備之違法。3、依中一通、邱穀環境敏感地報告之地下水補助區圖說與系爭基地圖說套疊之結果，可知系爭基地大部分均屬地下水補注區。又非都市土地開發審議作業規範總編第32條，係針對「一般基地」所設最低標準，「地下水補注區」應採更高標準。惟原判決以一般基地開發之透水比率標準，推論本件開發未違反中一通對於「地下水補注區」之管制規定，有適用中一通、非都市土地開發審議作業規範總則第32條不當之違法。4、彰化縣農地利用綜合規劃報告屬基於中央法規即72年8月1日修正之農業發展條例第21條及現行農業發展條例第8條第1項所為之土地利用計畫，觀其文字，與農業發展條例之法條文字極為類似，且為農委會邀集各有關機關所製，足見該報告確為農業發展條例所擬定之計畫。惟原判決遽認彰化縣農地利用綜合規劃報告不具法律拘束力，有認定事實錯誤、適用農業發展條例第8條第1項、區域計畫法第15條之2第1項第2款不當之違法等語。
七、本院按：
（一）參加人原代表人為王永壯，嗣於105年7月16日變更為陳銘煌，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
（二）「區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第11條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定，辦理分區變更︰……二、為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣（市）政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，辦理分區變更。」「依前條第1項第2款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發︰一、於國土利用係屬適當而合理者。二、不違反中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫者。……四、與水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設備服務能相互配合者。」區域計畫法第15條之1第1項第2款、第15條之2第1項第1、2、4款分別定有明文。
（三）關於區域計畫法第15條之2第1項第1款部分：原判決依據98年4月14日區委會第1次專案小組會議審查意見與答復說明、參加人就上開問題所提出之相關說明、98年11月12日區委會第265次審查會延續會議紀錄及決議、彰化縣政府98年8月10日府農務字第0980185318號同意函、農委會99年11月2日農企字第0990167421號函等事證，認區委會審查委員已就系爭基地開發之公益性與必要性（包括與工業區整合、國家產業發展需求、經濟產值及區位選擇等）加以審查，並就各該相關影響層面充分討論而為利益衡量後，綜合判斷結果認為許可開發所帶來之公共利益大於不許可開發所維持區域土地完整，且無惡化我國糧食安全之虞，以多數決方式表決結果支持開發，原處分為開發之許可，自無違反區域計畫法第15條之2第1項第1款規定等語，業已就區位之適宜性，及許可開發與不許可開發所致生之公共利益予以衡量，經核並無違誤。按區委會審查會議之決議既以多數決方式作成，則縱部分審查委員有反對或不同意見，亦不足以影響審查會議之結論，上訴意旨徒以部分審查委員於會議中所表示之不同意見，指摘原處分之作成未考量不同意見云云，自無足採；又本件區委會第1次專案小組會議審查意見與答復問題一㈡，雖請參加人加強說明徵收私有土地之「公益需要」為何，惟參加人對該公益需要之說明，並未限於徵收私有土地，尚包括開發系爭基地所產生之國家產業發展與需求、經濟產值、就業率、社會影響面、二林鎮之城鄉發展定位、中部地區產業整合與升級、科技產業聚落之形成等等，自係對於「國土區位規劃適宜性」要件之說明，上訴意旨主張該公益需要之說明，僅係對「私有土地徵收公益性」之說明云云，自屬誤會。又如上所述，原判決業已詳述本件開發於國土利用係屬適當而合理之理由，是原判決認本件事證已臻明確，則上訴人請求調查之證據，均與本件判決結果不生影響，自無調查之必要等語，並無不合，上訴意旨主張原判決未說明為何不向農委會調取「與我國糧食安全或提高糧食自給率有關之年度施政計畫、年度施政目標及績效指標，暨94年至104年糧食自給率」等相關資料，及不傳喚專家證人陳文雄教授及陳吉仲教授作證之理由，有不備理由之違法云云，亦屬無據。
（四）關於區域計畫法第15條之2第1項第2款部分：原判決以「優良農地」並非中一通所劃設之「限制發展地區」，亦非屬「可發展地區」之「條件發展地區」，而係屬應依績效標準管制之「環境敏感地區」，且中一通對於「優良農地」並無定義，亦未有正式公告之範圍，而依區域計畫法施行細則第13條第1項第1款之定義，並非所有特定農業區之土地均屬「優良農地」，況「優良農地」如依績效標準管制，運用科學方法判定各類土地允許開發之容受力，只要不超過自然容受力之土地利用，仍得允許開發使用，難認原處分有違反中一通績效標準管制對於優良農地開發限制之情事。又何謂「地層下陷區」，中一通並無相關定義與明確之標準，僅將其列為「地質潛在災害敏感地」之「條件發展地區」，「99年度彰化、雲林、嘉義與臺南地區地層下陷之監測、調查及分析」固可證明彰化縣二林鎮有地層下陷之事實，但尚難據此即認系爭開發基地為「地層下陷區」，況「地層下陷區」並非完全禁止開發，非不得針對敏感地提出具體防範及補救措施以作為通過開發許可之依據。又「地下水補注區」雖屬「環境敏感地區」及「條件發展地區」，惟並未禁止開發，僅須符合保留相當比例透水層面積、減少地表逕流及設置排水設施承受因開發之逕流量等要求，仍得准許開發，系爭開發基地之透水面積為251.15公頃，透水比例佔開發面積631.10公頁之39.80%，已符合依區域計畫法第15條之2第2項授權訂定之「非都市土地開發審議作業規範」總編第32點規定，原處分核准開發，自無違反區域計畫法第15條之2第1項第2款之規定等語，業已就原處分之合法性予以審查，經核並無違誤。上訴意旨主張依「99年度彰化、雲林、嘉義與臺南地區地層下陷之監測、調查及分析」資料載明，中科四期二林園區基地所在地，係地層下陷之「中心」而非「邊緣」云云，惟查該分析報告係指彰化縣二林鎮為地層下陷之中心，並非指系爭開發基地為地層下陷之中心，況地層下陷中心是否即屬嚴重地層下陷區，亦有疑義，尚不能僅以該分析報告即遽指系爭開發基地為限制開發地區；又上訴意旨援引本院100年度裁字第2407號裁定係停止執行事件，與本件案情不同，且係個案見解，自不能拘束本案。又非都市土地開發審議作業規範總編第32條關於透水面積之計算，僅區分山坡地及平地，並無「一般基地」與「地下水補注區」之區分，又同法條第2項係規定基地位於依地質法劃定公告之地下水補注地質敏感區，其開發後基地內之透水面積應依地質敏感區基地地質調查及地質安全評估作業準則規定辦理，並非就地下水補注區之透水面積為規定，上訴意旨主張該規定僅係針對「一般基地」所設最低標準，「地下水補注區」應採更高標準云云，核屬無據。又「彰化縣農地利用綜合規劃報告」，其重點在於產業輔導，非全區之土地規劃，其性質係屬年度施政計畫，不具法拘束力等語，業據原判決闡述甚明，上訴意旨再予爭執，主張該報告確為依農業發展條例所擬定之計畫，具有拘束力云云，自無足採。
（五）綜上所述，原判決業已說明其判斷之依據及得心證之理由，經核並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 15 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 沈 應 南法官 楊 得 君法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 12 月 15 日
書記官 伍 榮 陞