最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第686號上 訴 人 段余凌雲訴訟代理人 陳銘釗 律師被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 林佳龍輔助參加人 臺中市和平區公所代 表 人 林建堂上列當事人間申租公有土地事件，上訴人對於中華民國105年6月30日臺中高等行政法院104年度訴更一字第32號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人於民國92年5月20日以「聖心飯店即段余凌雲」之名義申請租用臺中市○○區○○段○○○○○○○○○○○○號國有原住民保留地（下分稱179-7地號土地、179-8地號土地，合稱系爭土地），經前臺中縣和平鄉（現改制為臺中市和平區）土地權利審查委員會（下稱土審會）審查通過後，於92年8月18日以和鄉農字第0920013333號函轉前臺中縣政府（已於99年12月25日與臺中市政府合併為臺中市政府，下稱臺中縣政府，即被上訴人）審查。被上訴人於92年9月10日以府民原字第0920241762號函（下稱原授益處分）復上訴人略以，應先取得水土保持計畫及環境影響評估等核准文件再行訂約。經上訴人補件後，被上訴人於95年3月28日以府民原字第0950082115號函復在案。嗣參加人於100年6月29日以和平區土管字第1000009604號函報系爭申請案有諸多爭議尚待釐清，經被上訴人原住民族事務委員會於100年7月14日以中市原經字第1000005350號函轉行政院原住民族委員會（現已更名為原住民族委員會，下稱原民會）釋示，經該會於100年8月15日以原民地字第1001040475號函認略以，准予租用之處分，係一具瑕疵之違法授益處分等語。嗣經參加人以100年9月23日和平區土管字第1000015837號函、100年10月14日和平區土管字第1000016317號函釐清並函報被上訴人原住民族事務委員會後，被上訴人於101年7月26日以府授原經字第1010129203號函（下稱原處分）撤銷准予租用之原授益處分。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經臺中高等行政法院（下稱原審法院）103年度訴字第9號判決駁回，上訴人不服，提起上訴，經本院104年度判字第535號判決廢棄，發回原審法院更為審理，嗣經原審法院104年度訴更一字第32號判決駁回，上訴人猶表不服，遂提起本件上訴。
二、本件上訴人主張：參加人92年4月15日和鄉農字第0920006024號函公告聖心飯店申請租用系爭土地作為景觀改善用地案（下稱系爭公告），其性質非屬一般處分，無適用行政程序法有關行政處分規定之餘地。系爭公告固有2筆土地地號互置之情形，應係筆誤，不致影響其效力。又依系爭土地於75、76年臺中縣和平鄉平地人暨山胞非法使用山地保留地審查清冊及原住民保留地網際網路土地管理資訊系統（84年度現況使用情形），均記載無使用人，應認系爭土地至遲於84年間，即無租使用人之紀錄存在，則自無原住民已取得耕作權、地上權、承租權或所有權之土地列入本件開發範圍，而應協議計價報經縣（市）政府同意予以補償，或參與投資之原住民行政之情形存在，自無應審查拋棄書、轉讓書或協議補償書等之必要。另系爭土地於49～50年間登記原始使用人為林進通，要與本件申請租用案無關，並無妨礙原住民行政之情。另依91年7月12日修正發布之原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業要點（現更名為原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業須知，下稱申請作業要點）第18點附件三原住民保留地各種用地申請作業須知（下稱申請作業須知）之規定，上訴人本件申請經被上訴人核定後，依法即應通知上訴人辦理訂約，並轉告上訴人依照水土保持法及環境影響評估法規定辦理，要無任意添加應取得主管機關核准文件，轉變成訂約條件之裁量空間，被上訴人擅列為訂約之前提條件，欠缺法令依據云云。為此，求為判決：撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：系爭公告因內容明顯錯誤而無效，被上訴人於公告不曾更正情形下受理非原住民之上訴人本件申請租用案，且系爭土地業經註明係有原始使用人之保留地，基於原住民生計保障與推行原住民行政，應調查原始使用人、其繼承人與現使用人間關係與意願，始能為剝奪該原始使用人、其繼承人與使用人與系爭土地間之相關權益，179-7地號土地上房屋於處分時確實有人使用，未依正當程序查明而同意出租系爭土地，應有權力濫用及裁量怠惰之違法。況上訴人僅附景觀改善計畫書，迄今未補附位置圖與土地使用計畫或事業經營計畫及預算及與原權利人間協議書，亦無房屋使用人之拋棄書或讓渡書，申請文件缺漏，被上訴人未察准予租用，應屬違法。另土審會就上情未加考慮，逕准本件申請，損及保留地制度保障原住民生計與應推行原住民行政而未推行之違法，被上訴人撤銷原授益處分，於法有據。又上訴人熟諳系爭土地使用情形，被上訴人勘查時經其指界，致系爭公告有誤而准予出租，有信賴不值得保護情形。又上訴人無意維護水土保持與接受環境影響評估，將使國土遭受破壞，故撤銷原授益處分所欲維護之公益，大於上訴人因該處分所生之信賴與利益。另被上訴人知悉原授益處分違法之最早時間點，係取得複丈成果圖之時，並無逾撤銷原授益處分之2年除斥期間云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按原住民保留地開發管理辦法第24條第1項、第2項、第4項及原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業須知第7點第1項規定，原住民或非原住民固均得依原住民保留地開發管理辦法第24條規定，申請面積為10公頃以下原住民保留地之租用，並由直轄市、縣（市）政府為最終核定機關；然申請上開租用，須經主管機關認定其申請合於法定要件，作成核准處分後，始由原住民保留地之管理機關與申請人訂立私法上之租賃契約。若該管直轄市、縣（市）政府以申請租用之土地，不得為租賃標的，或有妨礙國土保安、環境資源保育、原住民生計、原住民行政等公益上理由，而否准出租者，申請人對此如有不服，得依法提起行政爭訟。至於已依原住民保留地開發管理辦法第24條規定核准出租後，原處分機關嗣認核准處分違法，將原核准處分撤銷，其效果與否准並無二致，原申請人如有不服，亦得依法提起行政爭訟。㈡依本件原處分及訴願決定意旨，係以原授益處分作成時，系爭土地上有訴外人喬翠雄及上訴人、他人已建成之房屋存在，認臺中縣政府於作成原授益處分時，有認定事實之瑕疵，並以系爭土地之租用有造成國土保安之虞，及地上物之所有權與承租人權利將造成衝突，致生原住民保留地管理之爭議，認有與原住民保留地開發管理辦法第24條第1項規定要件不合之適用法規瑕疵，而依行政程序法第117條規定，作成撤銷原授益處分之決定。本件上訴人獲准承租之系爭土地上確有房屋存在，兩造雖就上述房屋是否廢棄？房屋現況歸責原因？發生爭執，但因該房屋所有權歸屬及其面積位置等事項之認定，恐將涉及有無原住民得以主張設定地上權，或其地上權之範圍如何確定等問題。基於原住民行政之目的，被上訴人稱上訴人申請租用系爭土地，土審會審查未正確測量系爭土地上之房屋即准租用，於法不合等語，即非無據。另依東勢地政事務所99年11月2日土地複丈成果圖，179-7地號土地上有房屋1間，179-8地號土地上存在房屋2間，顯見系爭土地並非空地。上訴人申請時既明知系爭土地其上另有房屋，仍於檢附之文件主張「2筆土地目前無任何利用……」，係就是否核准承租系爭土地之重要事項提供不正確資料，依行政程序法第119條第2款或第3款規定，被上訴人以原處分撤銷原授益處分，核與信賴保護原則無違。又本件原授益處分雖於作成時即有瑕疵，惟經東勢地政事務所於99年8月27日辦理複丈，參加人經資料比對後，於100年2月25日函報被上訴人原住民族事務委員會：「第79次土地權利審查委員會審查清冊與現地政單位測量結果不符。」被上訴人始得知原授益處分具有瑕疵，並於100年8月15日由原民會函告被上訴人應撤銷違法之原授益處分時，確信具撤銷原因，故被上訴人於確實知曉有撤銷原因後2年內之101年7月26日作成原處分，自無違反行政程序法第121條第1項規定等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。
五、上訴理由略謂：㈠徵諸臺中縣和平鄉原住民保留地：公民營企業非原住民政府機關申請租用案件審查清冊，其原使用人欄位為空白，而有無妨礙原住民生活及行政欄位則記載為無、系爭土地於75、76年臺中縣和平鄉平地人暨山胞非法使用山地保留地審查清冊，及原住民保留地網際網路土地管理資訊系統（84年度現況使用情形），均記載無使用人，足證系爭土地於92年間上訴人申請租用時，確無承租使用人存在，並無妨礙原住民行政之情形發生。原判決不察，適用法規顯有不當。㈡依本院104年度判字第535號廢棄發回判決意旨，關於以系爭土地上有房屋存在，為原授益處分違法之理由，其依據為何？是否因房屋之狀況已廢棄而有影響？179-7地號土地上之房屋面積是否有誤？有礙國土保安之具體內容為何？原判決並未調查釐清，顯有理由不備之違背法令。㈢臺中縣政府之作成原授益處分，就調查證據認定事實本有十足之權限，非依恃上訴人所提供之資料或陳述者，揆諸本院93年度判字第1359號判決要旨，本件縱認上訴人所提供之資料或陳述出於不正確或不完全，仍不得據以謂上訴人之信賴不值得保護，而撤銷原授益處分。㈣本件原授益處分違法之撤銷原因，尚有未予調查及說明之情，原判決認原處分未逾行使撤銷權除斥期間，尚屬速斷，亦有不備理由之違背法令。
㈤本件將原授益處分全部撤銷，而非一部撤銷，有無違反行政程序法第117條規定及比例原則，原判決似未予審查，而有調查不備之違法云云。
六、本院查：
（一）按「本辦法所稱原住民保留地，指為保障原住民生計，推行原住民行政所保留之原有山地保留地及經依規定劃編，增編供原住民使用之保留地。」「（第1項）原住民保留地之總登記，由直轄市、縣(市)主管機關囑託當地登記機關為之；其所有權人為中華民國，管理機關為行政院原住民委員會，並於土地登記簿標示部其他登記事項欄註明原住民保留地。（第2項）已完成總登記，經劃編、增編為原住民保留地之公有土地，由直轄市、縣(市)主管機關會同原土地管理機關，囑託當地登記機關，辦理管理機關變更登記為行政院原住民委員會，並依前項規定註明原住民保留地。」分別為92年4月16日修正發布之原住民保留地開發管理辦法（下稱行為時保留地開發管理辦法）原住民保留地開發管理辦法第3條及第5條所規定。準此，原住民保留地為國有財產，其中屬非公用財產者，得為出租之標的；惟原住民保留地之劃編有其所欲達成之行政目的，因此原住民保留地之出租，應受原住民保留地開發管理辦法相關規定之限制。
（二）次按「（第1項）為促進原住民保留地礦業、土石、觀光遊憩、加油站、農產品集貨場倉儲設施之興建、工業資源之開發、原住民文化保存或社會福利事業之興辦，在不妨礙國土保安、環境資源保育、原住民生計及原住民行政之原則下，優先輔導原住民開發或興辦。（第2項）原住民為前項開發或興辦，申請租用原住民保留地時，應檢具開發或興辦計畫圖說，申請該管鄉(鎮、市、區)公所提經原住民保留地土地權利審查委員會審查通過，層報行政院原住民委員會核准，並俟取得目的事業主管機關核准開發或興辦文件後，租用原住民保留地；每一租期不得超過9年，期滿後得依原規定程序申請續租。（第3項）前項開發或興辦計畫圖說，包括下列文件：一、分年開發或興辦計畫。二、申請用地配置圖，並應標示於比例尺不小於五千分之一之地形圖及地籍套繪圖。三、土地登記簿謄本。四輔導原住民就業或轉業計畫。（第4項）公、民營企業或未具原住民身分者(以下簡稱非原住民)申請承租開發或興辦，應由鄉(鎮、市、區)公所先公告30日，公告期滿無原住民申請時，始得依前2項規定辦理。」為行為時保留地開發管理辦法第24條第1項、第2項、第3項及第4項之規定。又行為時原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業要點第7點規定：「依原住民保留地開發管理辦法第24條規定，原住民或公、民營企業或非原住民申請承租開發原住民保留地礦業、土石、觀光遊憩、加油站、農產品集貨場倉諸設施之興建、工業資源之開發、原住民文化保存或興辦社會福利事業之申請案件，由縣（市）政府核定。但申請面積為10公頃以上應層報本會核定；其作業程序應填具申請書，並檢具上開辦法第24條第3項所列有關文件，由鄉（鎮、市、區）公所審查後陳報縣（市）政府核定或核轉本會核定。前項各種用地之續租案件，由縣（市）政府核定；其作業程序應填具申請書，並檢具前項條文所列有關文件，由鄉（鎮、市、區）公所審查後陳報縣（市）政府核定。」第18點原住民保留地各種用地申請作業須知，對申請種類「公、民營企業或非原住民申請承租開發礦業、土石、觀光遊憩、加油站、農產品集貨場倉儲設施之興建、工業資源之開發、原住民文化保存或社會福利事業之興辦申請案」，則規定「應分別按其申請情形檢具下列文件：（一）原住民保留地租用申請書。（二）開發事業主管機關核准證明文件（採取土石用地依土石採取規則規定免附本款證明文件。（三）開發或興辦計畫圖說（包括分年開發或興辦計計畫、申請用地配置圖應標示於比例尺不小於五千分之一地形圖及地籍套繪圖）。（四）土地登記簿謄本。（五）輔導原住民就業或轉業計畫」。基上規定，主管機關對於特定原住民保留地，在不妨礙國土保安、衡量環境資源保育、原住民生計及原住民行政之原則下，有優先輔導原住民使用原住民保留地為開發或興辦礦業、土石、觀光遊憩、加油站、農產品集貨場倉儲設施之義務，且於非原住民依前開規定申請租用時，應審酌該原住民保留地出租，是否原住民之生計，此等均屬原住民保留地之劃編所欲達成之行政目的。因此，對於已經原住民佔用之原住民保留地，於確認原佔用之原住民或繼受其權利之原住民，無主張設定地上權使用該土地，亦無申請租用以為開發下，已確定不足以影響原住民生計前，主管機關不得將該原住民保留地出租與非原住民；若非原住民依行為時保留地開發管理辦法第24條第4項規定，提出租用時，對於影響前開判斷之事實，有於應檢具之文件中為不實之描述或記載，即屬有礙原住民行政，而主管機關如據不實之資料作成同意出租原住民保留地之處分，該處分即難謂無違法之瑕疵。
（三）查上訴人於92年5月20日以「聖心飯店即段余凌雲」之名義申請租用系爭梨山段179-7及179-8地號國有原住民保留地，經臺中市和平區土審會審查通過後，於92年8月18日以和鄉農字第0920013333號函轉被告審查，並經被上訴人於92年9月10日以原授益處分函復原告略以：核與原住民保留地開發管理辦法第24條規定符合，准予租用，惟應先取得水土保持計畫及環境影響評估等核准文件再行訂約；而原處分係以原授益處分作成時，系爭土地上有訴外人喬翠雄，上訴人及他人已建成之房屋存在，認臺中縣政府於作成原授益處分認定事實之瑕疵，並以系爭土地之租用有造成國土保安之虞，及地上物之所有權與承租人權利將造成衝突，致生原住民保留地管理之爭議，認有與原住民保留地開發管理辦法第24條第1項規定要件不合之適用法規瑕疵，而依行政程序法第117條規定，作成撤銷原授益處分之決定。又系爭179-7地號土地上有房屋1間，其面積為41平方公尺（相當於12.4坪）；系爭179-8地號土地上存在房屋2間，分別為28平方公尺（約8.5坪）與67平方公尺（約20.26坪），系爭土地並非空地；上訴人申請租用系爭土地時，已明知系爭土地其上另有房屋，並非全屬空地，於申請時所檢附之梨山地號179-7及地號179-8景觀改善計畫書內，就系爭土地之現況，為「地號179-7及179-8二筆土地目前無任何利用」之不實記載等事實，為原判決所確定之事實。經核，原審為前開事實認定，與證據法則並無違背，本院自得據以作為判決之基礎。基上事實，揆諸前開說明，原授益處分有認定事實之瑕疵，且該瑕疵，足致原授益處分違法。
（四）又按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」分別為行政程序法第117條、第119條及第121條第1項所規定。至行政程序法第121條第1項規定之撤銷權行使，應自有權撤銷之機關確實知曉原作成之授益行政處分有撤銷原因時，起算2年之除斥期間。又是否確實知曉有撤銷原因者，為事實問題，應依個案為具體審認。
（五）復查原判決認原授益處分雖於92年9月10日作成時即有瑕疵，惟此僅係違法原因發生時點，前臺中縣政府係於99年5月25日以府民原字第0990161637號函復前臺中縣和平鄉公所辦理實地鑑界，經前臺中縣和平鄉公所於0000000000鄉0000000000000號函向東勢地政事務所申請土地複丈事宜，並於99年8月27日辦理複丈，參加人經資料比對後，以100年2月25日和平區土管字第000000000號函報臺中市政府原住民事務委員會：「第79次土地權利審查委員會審查清冊與現地政單位測量結果不符。」一事，被上訴人始得知原授益處分具有瑕疵，並於100年8月15日由原民會以原民地字第1001040475號函告被上訴人應撤銷違法之原授益處分時，確信具撤銷原因，故被上訴人於確實知曉有撤銷原因後2年內之101年7月26日作成系爭原處分，並無違反行政程序法第121條第1項之規定。再者，上訴人明知系爭土地其上另有房屋，並非全屬空地，於申請時所檢附之梨山地號179-7及地號179-8景觀改善計畫書內，就系爭土地之現況，為「地號179-7及179-8二筆土地目前無任何利用」之不實記載，已屬對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使被上訴人作成原授益處分，而有信賴不值得保護之情形。
（六）綜上所述，原判決以原處分核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，而駁回上訴人在第一審之訴，認事用法，核無違誤，並已論明其認定事實之依據及得心證之理由，且對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，詳為說明，其所適用之法規與應適用之法規，並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，尚無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。上訴論旨，無非就原判決業已論駁之理由，以及就原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，執其歧異之法律見解，加以爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 22 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 樹 埔法官 江 幸 垠法官 楊 得 君法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 12 月 22 日
書記官 吳 玫 瑩