最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第688號上 訴 人 捷地爾國際股份有限公司代 表 人 劉子鴻訴訟代理人 邱聰安 律師訴訟代理人 蔡文育 律師被 上訴 人 臺東縣政府代 表 人 黃健庭訴訟代理人 張苑萱 律師上列當事人間確認法律關係存在事件，上訴人對於中華民國105年1月27日高雄高等行政法院103年度訴字第242號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、緣被上訴人於民國73年間擬定興辦「知本綜合遊樂區開發計畫案」（下稱系爭開發計畫案），並於73年10月17日（73）府秘法字第71062號令訂定發布之「臺東縣知本綜合遊樂區鼓勵民間投資營建辦法」（下稱投資辦法）。嗣被上訴人依投資辦法辦理公開招攬程序，選定上訴人參與系爭開發計畫案整體規劃投資建設及經營，先後於74年11月9日簽訂74年開發契約書並附帶簽訂74年開發用地租賃契約書、77年12月6日改訂開發契約書並附帶改訂開發用地租賃契約書及81年12月15日簽訂81年開發契約（下合稱為投資契約）。依81年開發契約第3條規定，本件開發契約期限自改訂之日起10年（即77年12月6日起至87年12月5日止），上訴人應於開發契約期滿3個月以前以書面向被上訴人申請續約；嗣屆期而有續約爭議，被上訴人爰於91年10月13日向上訴人表示本件投資契約關係消滅。上訴人於101年4月2日向臺灣臺東地方法院提起民事訴訟，確認兩造間投資契約關係仍屬存在，經臺灣高等法院花蓮分院認兩造間之契約關係涉及公法上權利義務之變動，屬公法爭議，乃以該院103年3月31日103年度抗字第4號民事裁定移送原審法院，經原審103年度訴字第242號判決（下稱原判決）駁回後，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：上訴人持續履行系爭投資契約，並完成環境影響評估程序，後續須被上訴人協力之處，被上訴人置之不理，竟謂系爭投資契約因上訴人屆期未為續約之表示，業於87年消滅，核與事實有違。因系爭投資契約內容涉及投資、開發、施工、裝置設備與經營等計畫，惟有確認投資契約法律效力存在，方可執行兩造契約全部之權利及義務關係等語，求為判決：確認「被上訴人與上訴人間系爭投資契約等公法上之法律關係均屬存在」。
三、被上訴人則以：被上訴人基於系爭投資契約，於81年10月1日完成縣有與省有土地變更編定並交付土地予上訴人後，迄至87年12月5日契約屆期消滅為止，上訴人均未依約履行分期分區開發之義務，亦未依約於土地使用變更核准起5年內投資新臺幣（下同）15億元之義務。上訴人明顯違約，且未依約完成續約手續，系爭投資契約應已屆期消滅等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：系爭投資契約，係將開發契約及開發用地租賃契約分別訂立。開發契約之期限雖訂為50年，惟其用地租賃契約之期限則僅10年，約定期滿續約，每次10年，最長至50年，是解釋上自應以上訴人於用地租賃契約每次期滿後，均已依約完成續約，其開發契約始得依其約定循序延長至50年，若租用土地部分未依約定申請續約，即非得主張開發契約約定期限為50年。上訴人未依系爭投資之開發計畫之進度施工，第1期（前5年）之投資額顯亦未達15億元，已有違約事由，且自系爭投資契約87年12月5日期滿，未再繼續繳納權利金，復未主動於期滿前3個月前向被上訴人為續約之申請，經被上訴人事後函知後，於承認遲延申請之事實時，雖有表達續約之意願，但經被上訴人同意延長期限至88年6月30日，以便兩造修訂契約內容完成續約之程序，然兩造復未於期限內完成修訂契約內容之合意，是系爭投資契約應已於88年6月30日消滅。綜上，上訴人提起本件確認之訴，為無理由等語，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：依系爭投資契約約定，期滿自動發生續約效力，即使有須再行重新磋商之處，但雙方就主要、必要之點既已意思表示合致，仍應認原投資契約之法律關係存在。上訴人疏未於87年9月5日主動以書面申請續約，既經被上訴人寬予期限，顯示被上訴人已放棄其時效利益，等同上訴人在87年12月5日期滿3個月前已完成申請續約之法律效力，被上訴人卻以「續約未完成」片面主張雙方關係無存，有違誠信原則。上訴人動支龐雜人力與經費，已著手啟動諸項前置程序，並無違約可言。本件係因被上訴人違約不於86年8月將原國有土地變更編定及交付土地，致有爭議。原判決未明上開事由，遽為判決，乃為判決理由不備且矛盾，求予廢棄。
六、本院查：㈠「起訴，應以訴狀表明下列各款事項，提出於行政法院為之
：一、當事人。二、起訴之聲明。三、訴訟標的及其原因事實。」「（第2項）審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。（第3項）審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」為行政訴訟法第105條第1項、第125條第2項及第3項所明文。此之因我國行政訴訟採取處分權主義，關於訴訟標的，受當事人聲明之拘束，是要求當事人起訴書狀必也載明請求權利保護之範圍。惟當事人往往因無經驗、或欠缺法律知識而無法適當表達其請求權利保護之範圍，法院有義務為相當之事實上及法律上闡明，以實現憲法上所保障之訴訟權。本義務源於職權調查主義，係以使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論為目標，應依案件性質斟酌行使內容，以解明本案訴訟標的之法律及事實關係，促使當事人為必要聲明、陳述及證據之提出為範疇。核此乃訴訟上正當程序原則實踐之重要指標，未盡闡明義務逕為判決者，自係違背法令。
㈡上訴人於原審提起本件確認之訴，其聲明為︰「確認77年改
訂開發契約書及77年改訂開發用地租賃契約書暨81年開發契約（即系爭投資契約）等公法上之法律關係均屬存在」。惟法律關係乃指生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上權利主體間所產生之權利義務關係，或產生人對權利客體間之利用關係。而行政法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者，但法規、行政契約及事實行為均非法律關係之本身，皆不得以其存否為確認訴訟之標的。本件上訴人原審聲明雖非以契約為確認標的，而係以系爭投資契約所生「全部」公法上關係存在為確認客體，但基於契約自治之原則下，因契約所生之法律關係至為複雜，契約雙方各自有其主要義務、附隨義務，而產生各種債權或物權上關係，其關係之存滅更繫於契約履行之程度或時序而有所異。是以，確認以契約為基礎事實之法律關係存在，除必須特定該契約某法律關係外，且應釋明不僅有「法律上」利益，並在「時間上」有即受判決之利益，此不確定之法律狀態必須現已存在或立即到來，凡過去或未來之受害或有受害之虞者，皆不與焉，以避免行政法院淪為對法律問題提供資訊或鑑定意見者之地位。上訴人泛指形式上於87年12月5日期限屆滿之系爭投資契約等「公法上之法律關係」均屬存在，未敘明特定法律關係，原已無從確認其起訴意旨及範圍，當然也無法審核其是否有即受確認判決之利益；且實體爭執內容卻又及於接續系爭投資契約之「締約請求」，宜以給付訴訟形式為救濟，另又生本訴訟是否符合補充性此確認訴訟要件之疑慮。而此，徵諸首揭法文及說明，本應由法院行使闡明權以解明之，俾利當事人為正確聲明以達其起訴之目的。然徵諸原審卷證，原審審判長對此疏未予以解明，致聲明未臻明確。
㈢從而，原審就不明確之聲明未盡闡明義務，有不適用行政訴
訟法第125條第3項之違法，上訴人求予廢棄，為有理由。因起訴聲明未明，應由本院廢棄，發回原審法院重為闡明更為審理。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 22 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 樹 埔法官 江 幸 垠法官 沈 應 南法官 楊 得 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 12 月 22 日
書記官 吳 玫 瑩