最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第605號上 訴 人 張文聰
張孔澤張惠堯張惠鈞共 同訴訟代理人 陳怡成 律師上 訴 人 巫佑豐
巫萬進巫林玉綢巫佑杰巫佑光共 同訴訟代理人 許景鐿 律師被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 林佳龍訴訟代理人 陳漢洲 律師
陳嘉宏 律師
參 加 人 臺中市安和自辦市地重劃區重劃會代 表 人 吳金條訴訟代理人 蔡本勇 律師上列當事人間市地重劃事件，上訴人對於中華民國105年3月23日臺中高等行政法院104年度訴字第263號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、參加人臺中市安和自辦市地重劃區重劃會前將「臺中市安和自辦市地重劃區重劃工程規劃設計書、圖及預算書」函送被上訴人（於民國99年12月25日與改制前臺中縣合併成直轄市，機關名稱仍為臺中市政府）審核，原經被上訴人就交通工程以外之土木工程規劃設計書、圖及預算書部分，以97年12月23日府地劃字第0970309949號函同意備查；而就交通工程規劃設計書、圖及預算書部分，以98年1月12日府地劃字第0980008280號函同意備查；又就「下埒分線灌溉水路改善工程」設計圖及工程預算書部分以99年12月1日府地劃字第0990349120號函同意備查。繼因被上訴人以上開各函文之「同意備查」用詞有錯誤，應更正為「同意核定」，乃依序以101年5月2日府授地劃一字第1010073392號函（下稱前處分A1）、101年5月2日府授地劃一字第1010073393號函（下稱前處分A2）及101年5月2日府授地劃一字第1010073396號函（下稱前處分A3）將前揭97年12月23日府地劃字第0970309949號函、98年1月12日府地劃字第0980008280號函及99年12月1日府地劃字第0990349120號函予以更正。上訴人對於前處分A1、A2及A3俱提起行政爭訟，經原審法院以102年度訴字第59號判決就上訴人之訴關於前處分A1及A3部分駁回其訴，而對於前處分A2部分則認定被上訴人於作成處分前未為實質審查構成違法，適用行政訴訟法第198條規定作成情況判決。
被上訴人旋就上開經原審法院判決確認違法之前處分A2規制事項即交通工程規劃設計書、圖及預算書部分重新實質審查後，以103年12月24日府授地劃一字第10302659071號函（下稱原處分1）予以核定，並溯自00年0月00日生效。參加人復於99年12月22日將「臺中市安和自辦市地重劃區計算負擔總計表」（下稱計算負擔總計表）函送被上訴人審查，原經被上訴人地政局以100年1月18日中市地劃一字第1000001519號函准予備查，嗣經該局以101年5月10日中市地劃一字第1010016873號函予以撤銷後，由被上訴人以101年5月10日府授地劃一字第1010077075號函（下稱前處分B）予以核定，並追溯自000年0月00日生效，經上訴人提起行政爭訟，經原審法院以102年度訴字第133號判決認定該計算負擔總計表因關於交通工程預算部分之工程規劃設計書、圖及預算書部分（即前處分A2）已據上開原審法院102年度訴字第59號判決認定未經被上訴人實質審查構成違法在案，致前處分B全部亦隨之不合法，乃予以撤銷。經被上訴人就交通工程規劃設計書、圖及預算書部分重新實質審查後，作成原處分1核定後，即對於上開參加人送核之計算負擔總計表，作成103年12月24日府授地劃一字第1030265907號函（下稱原處分2）予以核定，並溯自000年0月00日生效。上訴人對於原處分1及原處分2均表示不服，合併提起訴願，經分別決定不受理及駁回，上訴人遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）按行政處分倘因「程序事項」之瑕疵遭撤銷，因「實體事項」之要件事實未變更，則行政機關重為行政處分時，容有溯及第一次處分生效時發生效力之空間；至行政處分係因實體事項遭撤銷時則不與焉。原審法院102年度訴字第59號判決、102年度訴字第133號判決，認定前處分A2及前處分B違法，係因被上訴人未盡實質審查之義務，而屬實體瑕疵，則被上訴人作成原處分1及原處分2，自無從援引本院95年度判字第1020號及原審102年度訴字第133號判決之意旨，使其溯及生效，本院103年度判字第57號判決意旨亦同。又依原審法院102年度訴字第133號判決撤銷前處分B，被上訴人自應受原審法院判決意旨之拘束；若被上訴人所辯可採，不啻形成行政機關於前訴訟主張適用「情況判決」之規定，以維持原行政處分之效力，為行政法院所不採，並判決撤銷原行政處分後，行政機關得重新作成具「溯及既往」效力之新行政處分，取代「情況判決」之不合理結果。（二）關於原處分1（公共設施交通工程）部分：1、依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第32條、本院103年度判字第57號判決等意旨，被上訴人就公共設施工程設計書圖及工程預算之核定，有依「各該地區所定公共設施工程費用規定」予以實質審查之義務，並須對於其有踐行該法定義務之事實，負舉證責任。苟事實不明，不利益即應由被上訴人負擔（本院92年度裁字第1561號裁定意旨參照）；惟被上訴人對於原處分1之作成，僅泛言以「道路交通標誌標線號誌設置規則」為審查、參考行政院公共工程委員會（下稱工程會）公共價格資料庫（2008年9月版）及訪價方式進行審查云云，且被上訴人主張與證人陳述矛盾，顯非妥適。2、一般工程預算之審查，除需有審查基準之外，詳細價目表、單價分析表、及相關圖說均需具備，惟詳細價目表所羅列各項次，除1.1-01、1.1-02、1.1-03、1.1-04、1.1-05、1.1-06、1.1-07、1.1-08、1.1-09、1.1-10、1.1-11、1.1-12、1.1-13、1.1-14、1.2-01、1.2-02、1.2-03、1.2-04、1.2-05、1.2-06、2.25外，均在單價分析表中無從稽考，被上訴人應說明為何單價分析表有所闕漏。又比較詳細價目表及單價價目表，1.1-06、1.1-07、1.1-08及
1.1-09項目均無相對應，且於公共工程資料庫內，亦無相同或相似之項目名稱；單價分析表中常出現之「景觀燈具本體」「100W高壓鈉燈泡」「100W高功率安定器」「H＝3.5 M圓型燈桿熱浸鍍鋅處理（含烤漆處理）」「基礎螺絲組φ6/ 8〞x500MMx4」「RC基礎座」「材料費」「玻璃珠（標線表面用）」「熱拌爐及標線車」「大工」「小工」「零星工料」「圖識及反光紙」「鍍鋅鋼管」「附加式鋁板標誌牌固定鐵件」「鋼柱基礎」……等工料名稱，在公共工程資料庫亦查無相同或相似之項目名稱等情，可證被上訴人未盡實質審查義務。況依證人黃志寧之證詞內容，僅提出數十種工程項目中二項公共工程價格資料庫查詢資料；詳細價目表所編工作項目與單價分析表不合之部分於審查時未發現；其自承非屬其審查範圍部分，係屬交通工程預算之範圍而應由證人審查；證人自承本件交通工程預算部分項目價格，有「高於」被上訴人所訂價格之「客觀事實」等情，可證明證人黃志寧將審查權限委由廠商辦理，係便宜行事之措施，已違背行政程序法第16條之規定。3、原審法院102年度訴字第59號判決係於103年8月27日作成，而原處分1則係於103年12月24日作成，原處分1係原審法院102年度訴字第59號判決言詞辯論終結後所發生之事實，縱提起上訴，原處分1仍非本院審理範圍內，則原處分1自非單純用以補正前處分A2之瑕疵而已。又訴願機關逕認原處分1之作成，作為認定原處分2合於法令之理由，前後理由顯有矛盾。況依行政程序法第114條規定，僅具「程序」或「方式」等形式瑕疵之行政處分，得以「補正」而除去瑕疵；至實體瑕疵，則無從以「補正」除去，故前處分A2因被上訴人未盡實質審查義務而遭原審法院認定違法，自屬實體瑕疵，要不能以「補正」除去。（三）關於原處分2（計算負擔總計表）部分：1、依被上訴人96年11月22日府都計字第0960265399號公告發布「擬定臺中市都市計畫（整體開發地區單元一）細部計畫」所載之公共設施用地面積為25.1709公頃，其中機關用地0.6公頃，非屬平均地權條例第60條第1項所示，由重劃區內全體土地所有權人負擔之公共設施用地，先予扣除後，賸餘24.5709公頃部分，即屬平均地權條例第60條第1項所示，應歸由重劃區內全體土地所有權人共同負擔之十種公共設施用地。惟本件計算負擔總計表所載之「公共設施用地共同負擔總面積」為235,744.07平方公尺，明顯與本件都市計畫所載不符，自有牴觸都市計畫及違背都市計畫法第26條之情形。又按內政部68年3月13日臺內營字第942號函之意旨，本重劃區公共設施用地面積既有所齟齬，被上訴人自應先查明錯誤原因（如預估與實測之誤差），再依都市計畫變更程序辦理訂正。2、依原審法院102年度訴字第133號判決之意旨，本件計算負擔總計表中關於工程費用之核定，計有前處分A1、前處分A3、及本件原處分1，其中前處分A1、A3，經原審法院102年度訴字第59號判決認定合法並已確定，若認原處分1為違法，依獎勵重劃辦法第33條第2項之規定，本件對於計算負擔總計表核定之原處分2即屬違法。3、各公（私）營公用事業機構，並非行政程序法第2條第2項所指之行政機關，自無從對「公共設施工程費用」予以作成核定之行政處分，則被上訴人自承之「自來水工程費」、「瓦斯工程費」、「電信工程費」、「電力工程費」等，依平均地權條例施行細則第82條之1，毋須主管機關核定云云，顯與司法院釋字第443號解釋理由書之意旨相悖，變相以「施行細則」作為限制人民基本權之依據，違背法律保留原則。4、本件參加人除在重劃之初召開第一次會員大會通過重劃計畫書、章程、選舉理監事外，不曾再召開會員大會就地上物拆遷補償費用為審議，依本院103年度判字第57號判決之意旨，本件對於計算負擔總計表核定之原處分2，即屬違法。5、本件自參加人製作關於上訴人張惠堯、張惠鈞之土地分配清冊及重劃前後土地對照圖可知，重劃前臺中市○○區○○段○○○○○○號與345-3地號土地相毗鄰，惟前者重劃前地價為新臺幣（下同）7,500元/㎡、後者重劃前地價為12,700元/㎡；重劃前臺中市○○區○○段○○○○○○號與345-5地號土地相毗鄰，惟前者重劃前地價為7,500元/㎡、後者重劃前地價為12,700元/㎡。其中，重劃前345-
2、345-4地號土地，依本地區都市計畫之土地使用分區管制，係屬「道路用地」。可見地價評議委員會就本重劃區重劃前地價之評定，似有夾雜「土地使用分區」之因素，且非以「各宗土地」為單位予以評定，違反市地重劃實施辦法第20條第1款。6、本件重劃後公共設施面積減少了0.9965公頃（
24.5709－23.5744；約3,014坪，以市價每坪約50萬粗估，總價值超過15億元）；又可分配土地面積為1.2504公頃（30.6504公頃＋機關用地0.6公頃），而被上訴人重劃完成核定之計算負擔總計表實際可分配面積增為32.3117公頃（含0.6公頃機關用地），增加了1.0577公頃可分配建築面積（32.3117－31.254），可證地主可分配土地的確是增加的，然而重劃區內98％以上的地主都簽了只能分配50％土地面積之同意書，故此增加之1公頃可建築土地最後都落入財團口袋，這也是為何需要將工程費用灌水近3億元之主要原因。另經上訴人比對所有重劃後公共設施之地籍圖及地籍謄本，發現上開1公頃的公共設施都是少在道路用地，因本區共有19條主要及8條細部計劃道路所組成，8條細部計劃道路總面積相差32.24平方公尺；19條主要道路的長度及面積，發現幾乎每一條道路長度都少於內政部都委會核定的數字，其中最誇張的是10M-6計劃道路，計劃書核定286公尺，實際完成卻只有150公尺，足足少了136公尺的長度。被上訴人雖辯稱以實測為準，惟公共設施面積減少0.9965公頃，比重劃區內公126公園（0.9588公頃）還大，明顯書圖不符，依內政部68年3月13日台內營字第942號函規定，本重劃區公共設施用地面積有所齟齬，被上訴人自應先查明錯誤原因（如預估與實測之誤差），再依都市計畫變更程序辦理訂正，始合於都市計畫法令之規定等語，聲明求為判決：撤銷原處分1、原處分2及訴願決定。
三、被上訴人則以：（一）本件被上訴人就參加人提送之交通工程預算書圖、計算負擔總計表予以核定，案經原審法院以102年度訴字第59號判決（本院104年度判字第679號判決）、102年度訴字第133號判決（本院104年度裁字第539號裁定）認定被上訴人所屬交通處並未就系爭市地重劃之交通工程預算（即公共設施工程費用）部分為實質審查，已違反獎勵重劃辦法第32條第2項規定即屬違法，其後復作成就有關參加人提送計算負擔總計表之核定亦屬違法。嗣被上訴人再就同一事實，送請被上訴人交通局依行為時之規定重新審查該自辦重劃區公共設施之交通工程預算書、圖，經審查無修正意見同意辦理，則被上訴人先後對參加人所為同意核定處分，其事實及依據均相同，被上訴人於補正「交通局審查」之程序瑕疵後，基於同一事實再作成相同之同意核定處分，其原處分之實體事實既未變更，亦未被排除，且其處分內容安和重劃會對之亦有可預測性，上訴人起訴主張溯及效力將使處分相對人之權利發生不可預期之影響云云，恐有誤認。（二）就上訴人指摘詳細價目表第9頁項次為壹八.1.1-14左轉待轉線為何單價分析表確無此項目；詳細價目表第9頁項次壹、八.1.1-06「弧型箭頭指向線」對應於單價分析表第62頁左上角項次壹八.1.1-06，其工作項目卻為「弧型箭頭指向線」不相符；詳細價目表所載單價高於公共工程資料庫所載單價；單價分析表中公共工程資料庫查無相同或相似名稱可供審查核對等情，參酌證人黃志寧之證稱，上訴人之指摘容有誤解。（三）被上訴人96年11月發布實施之「擬定臺中市都市計畫（整體開發地區單元一）細部計畫書」所載表5-2公共設施明細表內各項公共設施用地面積合計25.1709公頃，扣除機關用地0.6公頃後為24.5709公頃，並備註「表內面積以核定計畫圖實際地籍分割面積為準」。另參加人自辦市地重劃區依都市計畫指定以市地重劃方式開發，參加人之籌備會經被上訴人以93年10月1日府地劃字第0930156788號函核准成立，嗣重劃區之重劃計畫書並經被上訴人以97年1月28日府地劃字第0970008753號函同意辦理。本件臺中市安和自辦市地重劃區重劃計畫書中，就公共設施面積為預估性質，符合市地重劃實施辦法第14條規定。而上開都市計畫細部計畫書與安和重劃區重劃計畫書關於公共設施用地面積，均載明屬預估之數值，且該自辦市地重劃區都市計畫細部計畫既載明公共設施用地面積應以核定計畫圖實際地籍分割面積為準，於發布實施後，依平均地權條例施行細則第3條規定辦理地籍測量及分割登記，其實測結果面積少於都市計畫細部計畫所載概估面積，自應依實地測量面積為準（內政部101年4月20日內授中辦地字第1016001682號函釋參照），原處分2無違反都市計畫法第26條及原先核定之重劃計畫書之問題。（四）依市地重劃實施辦法第39條規定，將公共工程設施費用與電力管線、電信管線、瓦斯管線、自來水管線、有線電視及監視系統工程費為分別之規定。又依平均地權條例施行細則第82條之1規定，關於電力管線、電信管線、瓦斯管線、自來水管線、有線電視及監視系統工程費用部分，法令逕以重劃會與各該事業機構分擔之費用作為重劃工程費用，除與獎勵重劃辦法第32條所指公共設施工程性質不符外，自無再由主管機關核定之理。另依獎勵重劃辦法第2條、第33條第1項等規定，關於「自辦重劃」之公共設施工程費用及電力管線、電信管線、瓦斯管線、自來水管線、有線電視及監視系統工程費，自應準用及適用市地重劃實施辦法第39條規定。（五）依內政部89年7月20日台（89）內中地字第0000000號令就獎勵重劃辦法之修正條文對照表，明確指出第13條第2項第8款所指「理事會、監事會提請審議事項」為理事會或監事會於執行重劃作業過程中認為事關重大之事項，於會議中決議須提會員大會審議者，方屬不得授權範圍，至於「土地改良物或墳墓之拆遷補償費」事宜，則屬第13條第2項第9款「本辦法規定應提會員大會審議事項」，依同條第4項，應屬得經會員大會授權理事會辦理事項，本院103年度判字第57號判決意旨，容有誤解。又依安和自辦重劃區重劃會章程第10條之規定，章程既經會員大會通過，故關於土地改良物拆遷補償費，自屬授權理事會辦理事項。另該自辦重劃區第3次理事會會議紀錄，業經出席理事全體同意通過重劃區內妨礙重劃工程施工或土地分配應行拆遷之土地改良物及墳墓補償數額，並無決議須提會員大會審議，自無違反獎勵重劃辦法第13、33條等相關規定。（六）依本院99年度判字第1010號判決意旨及地價調查估計規則第23條第1項之規定，本件查估重劃前地價採先估計區段地價，再以所在地價區段作為各宗土地重劃後地價，並無違背地價查估程序。又地價評議委員會關於「重劃前平均地價」及「重劃後平均地價」評定有判斷餘地，被上訴人於核定參加人所提送計算負擔總計表時，除非參加人所送計算負擔總計表中「重劃前、後平均地價」與地價評議委員會評定金額不符，否則被上訴人自無權利越殂代庖指摘地價評議委員會評定程序不合法，則上訴人主張被上訴人核定前未詳查地價評議委員會評定是否合法，顯然扭曲重劃計算負擔總計表核定審查依據流程，而其主張違背獎勵辦法第30條、市地重劃實施辦法第20條規定云云，亦係對宗地單位地價查估計算方法有誤解等語，資為抗辯。
四、參加人則以：（一）原審法院102年度訴字第133號及本院104年度裁字第539號裁判理由皆認定系爭行政處分得於其內容中規定其效力溯及既往，且認定重劃區內之公共設施工程費用業經審查程序完備，故被上訴人逕為核定處分，應認已補正規定之核定程序，經核尚無不合。又該計算負擔總計表中有關交通工程預算部分，並未實質審查，故被上訴人所為前處分A2有違法情事，則被上訴人所為前處分B同屬違法。另有關整體開發單元一細部計畫書記載各項公共設施用地面積合計25.1709公頃，就公共設施面積為預估性質，其實測面積少於都市計畫細部計畫所載概估面積，自應依實地測量面積為準，故系爭計算負擔總計表並無違反都市計畫法第26條。且有關重劃計畫書預估費用負擔合計1,621,300,450元，為籌備會概估性質計列，未必與實際核定金額相符。然參加人提送計算負擔總計表之核定，即失所據，同屬違法，該部分工程費用負擔之增加，應由被上訴人詳為斟酌後決定。綜上所述，原審法院102年度訴字第59號及本院104年度判字第679號判決，皆認定被上訴人所為除交通工程外之公共工程費用核定及溯及生效之記載，皆為合法有效，足證上訴人之主張顯無理由。（二）關於被上訴人以原處分1准予核定交通工程規劃設計書、圖及預算書，並自00年0月00日生效部分，業經承辦人員黃志寧到庭證述，足證系爭交通工程預算書、圖核定，已依獎勵重劃辦法第32條第1項規定實質審查。（三）系爭計算負擔總計表之部分，被上訴人依原審法院102年度訴字第133號判決意旨，以原處分2准予核定，並自000年0月00日生效，故參加人依系爭「計算負擔總計表」於100年2月10日召開第9次理事會會議所通過之「臺中市安和自辦市地重劃區重劃後土地分配結果」之決議，暨參加人於100年3月7日以安和重字第100023號公告、100年3月11日以安和重字第100024號函檢附「臺中市安和自辦市地重劃區重劃後土地分配結果」及其相關圖冊（計算負擔總計表、重劃前後土地分配清冊、重劃後土地分配圖、重劃前地籍圖、重劃前後地籍圖），通知區內各地主所為之該重劃區重劃後土地分配結果，應為有效。（四）系爭重劃計畫書，記載重劃作業預估費用負擔為1,621,300,450元（包括工程費用、地上物拆遷補償費、重劃作業費、貸款利息），乃為預估費用之負擔。重劃作業費用負擔應依其於備註欄中之特別註明，須經被上訴人核定或各事業機構通知繳費金額為準。故本重劃區之重劃實際費用，應依獎勵重劃辦法第33條之規定提列，並經被上訴人核定之重劃費用為計算依據。本重劃區之重劃費用經被上訴人核定之計算負擔總計表之金額，總計為1,912,000,000元，該金額皆分別項目，例如：道路工程費、自來水工程費、瓦斯工程費等及地上物拆遷補償費、重劃作業費等，分別依法經被上訴人核定。該金額為實際之重劃作業費用負擔，雖與重劃計畫書記載重劃作業預估費用負擔不同，乃係預估金額與事實執行不同而已。系爭重劃計畫書製作時，工程部份尚無實際工程書圖及清冊，重劃區內地上物之拆遷補償費，亦未經查估公司實際測量土地所有權人之地上物項目及數量，故其預估金額應與實際執行金額不同。另參加人依被上訴人核定之其設計書圖及工程預算、地上物拆遷補償明細及實際具領清冊、重劃作業費等，製作系爭計算負擔總計表，皆為依法由主管機關核定或該事業機構通知繳費之金額，參加人另行減少重劃計畫書預定之地上物拆遷補償費、貸款利息等款項，該部分係有利重劃區內全部土地所有權人。故系爭計算負擔總計表，並未違反任何法令。（五）重劃計畫書預定之地上物拆遷補償費用為預估性質，且計算負擔總計表核定之地上物拆遷補償費用數額，較重劃計畫書預定為低，且未增加土地所有權人之負擔，得免提會員大會審議，此參內政部101年4月20日內授中辦地字第1016001682號、99年3月5日內授中辦地字第0990042246號函釋足稽。
且依獎勵重劃辦法第33條第2項之規定，被上訴人依法核定計算負擔總計表中地上物拆遷補償費，係經參加人理事會決議，依獎勵重劃辦法第13條第2項第9款及第4項規定，本辦法規定應提會員大會審議事項，得經會員大會授權理事會辦理事項。（六）系爭重劃區早於100年10月間即為土地分配公告，且將區內99％以上土地所有權人應分配之土地，已為所有權登記，另於101年間已為抵費地之所有權登記。故系爭重劃區內之土地皆已可申請建築房屋，僅剩上訴人等9人，兩組土地所有權人尚在爭執等語，資為抗辯。
五、原審為上訴人敗訴之判決，係以：（一）本件上訴人就前處分A1、前處分A2及前處分A3提起行政爭訟，其中前處分A1及A3部分已經本院104年度判字第679號判決駁回其上訴確定在案，此等部分發生既判力，上訴人已不得再就原處分1規制範圍以外之事項為爭執，原審法院亦無從予以審判。（二）關於上訴人主張原處分1、2記載回溯生效，違背行政程序法第110條第1項及行政訴訟法第216條之規定部分：1、依本院95年度判字第1020號及99年度判字第441號判決等意旨，行政機關以合法之新處分補正舊處分之程序瑕疵者，如所規制之基礎實體事實同一，法律上評價亦無差異，因未變更舊處分原規制之法效果，自具可預測性，為賡續舊處分已發生之法效果狀態，避免影響法秩序之安定性，自允追溯至舊處分所規制之時點生效。2、本件被上訴人原就參加人函請審核之交通工程預算書、圖案件與計算負擔總計表案件，因未進行實質審核，嗣經原審法院判決諭知被上訴人對於參加人上開申請審核案件負有實質審查義務，被上訴人始重新審查後，再作成原處分1及原處分2，以補正其程序瑕疵，則本件參加人申請審核案件在性質上既屬人民申請授益處分案件，如經被上訴人實質審查後，認定該申請案件自始即不存在應予駁回之情形，當不能僅因其未適時履行實質審查義務，即延宕核定效力，使申請人承擔此不利之後果。況本件參加人自被上訴人於98年1月12日與100年1月18日函復准予備查後，即本於其申請審查案件已具適法性為基礎，進行系爭市地重劃案件之後續相關作業，且為被上訴人所認許，為維護法秩序之安定性，被上訴人使原處分1及原處分2分別追溯至初次准予備查日生效，難謂有違法之處。3、行政訴訟法第216條旨在課以原處分機關尊重行政法院判決內容之義務，以防杜原機關依同一違法之理由，對同一人為同一處分或決定，準此，行政法院所為撤銷原決定及原處分之判決意旨如未涉及原處分機關重為處分或決定時可否溯及生效之法律見解，原處分機關自得本於職權自行斟酌裁量之。經觀之原審法院102年度訴字第59號及102年度訴字第133號判決意旨，顯未限制或禁止原處分機關重為處分時不得溯及生效至明，則上訴人指摘被上訴人使原處分1及原處分2溯及生效，違反行政訴訟法第216條規定，亦屬無稽。（三）就原處分1，上訴人主張比較詳細價目表及單價價目表無相對應，致被上訴人未盡實質審查義務部分：1、公共設施工程因攸關公眾使用，具高度公益性，故法律課予自辦市地重劃之重劃會（理事會）應將其設計書、圖及工程預算送請主管機關核定。又主管機關之審查目的在於管制簽證使符合適法性及妥當性，除消極地防免虛列不必要項目及浮報不必要或不合理之費用外，尚在積極地審查有無漏列必要施作之工程項目或減縮必要支出之工程費用等情形，故經專業技師簽證之公共設施工程設計書圖及工程預算，如查無上揭瑕疵情形或事實上不能實施或降低工程品質之情事，該工程主管機關即無不予核定之正當事由。2、經證人黃志寧於原審法院104年11月5日準備程序期日結證、同年12月10日準備程序期日針對上訴人提出之各項疑點予以釋疑說明，足見其確實已就參加人送核之交通工程預算書、圖為實質審查至明。且觀諸上開經專業技師簽證之預算書、圖，亦無具體事證足認其有虛列工項及浮報費用，或漏列應施作工項及減縮必要支出費用之瑕疵情形。3、專業技師簽證之預算書所編列之單價雖與政府機關對外採購之價格有出入，或與工程會建置之公共工程價格資料庫提供參考之工項及單價不完全吻合，因涉及採用工法、使用材料等級、施作數量、時空性等各種具體因素影響，除其價格有明顯懸殊情形，逸出合理相當範圍外，應尊重專業判斷餘地。又工程會建置之公共工程價格資料庫係提供各工程主辦機關、設計單位、監審單位及投標廠商，作為辦理發包預算或投標時之參考資料，於使用時仍需考量使用目的之不同以及工程規模、性質、施工品質要求、施工地點差異、工期長短與購買數量等因素，並配合市場情況予以核實調整。故本件上訴人雖主張參加人列報之「附掛式行人倒數計時顯示號誌燈箱」「2"PVC管（管徑52mm,厚4.0mm）」「PVC電纜600V1/C14mm2」及「PVC電纜600VC5.5mm 2」等交通工程項目單價，依序為18,000元、55元、43元及12元，相較於工程會建置之公共工程價格資料庫登載之參考單價12,432元、45元、35元及13元，前者多高於後者云云，然衡諸上開各工項單價之差距明顯無關宏旨，殊難據為指摘被上訴人原核定處分具有違法應予撤銷之瑕疵。4、交通工程主管機關承辦人員為判斷工程預算書編列之各工項單價合理相當與否，本得私自訪查市場一般交易行情，且為求具體明確，將個案設計之工程書、圖交由有承作經驗之業者依據實際規劃所需之工料提供資訊，亦非法所不許。是以主管機關承辦人員為審查需求之訪價行為，並不限定其方式，本得考量不同訪價對象，擇取適宜方式，期能獲取真實資訊。故本件被上訴人承辦人員為審查交通工程預算書編列之各工項單價是否客觀合理，乃將相關設計書、圖交由具有實務經驗，且未承包案涉工程之廠商過目，提供口頭參考意見，已據證人黃志寧證述屬實，其訪價行為本非法定要式行為，係屬實施審查權之前置準備程序，並非將權限委託民間團體或個人辦理，不屬行政程序法第16條第1項規定之情形，自無同條第2項規定之適用。5、至於詳細價目表第11頁及第12頁之壹八.2.18至壹八.2.39等項目，核其工程內容之本質，顯認不屬交通工程，並不在原處分1核定效力之範圍，且據證人黃志寧結證屬實，則上訴人指摘被上訴人作成原處分1就上開工程預算未為實質審查，構成程序上之違法云云，容有誤會，無從憑採。（四）就原處分2部分：1、依獎勵重劃辦法第33條第2項及第3項規定之意旨，可知自辦市地重劃區計算負擔總計表係作為土地分配計算重劃負擔之依據，重劃會係就已形成法律效果之費用負擔事項列表彙整報請主管機關核定，無論重劃會或主管機關就各該已確定效果之事項均不具變更權限，主管機關亦不得逾越核定程序之權限，重新審查或規制已確定法律效果之事項，土地所有權人亦不得假藉核定程序對於各該已發生法律效果之事項予以爭執或請求核定主管機關變更之。故重劃會報核之計算負擔總計表，其所列之重劃土地面積、土地抵充面積、土地所有權人人數、評定之重劃前平均地價及總地價、共同負擔總面積、費用負擔總額、評定之重劃後平均地價及總地價、重劃後可分配土地面積、計算負擔等項目，倘無列計之數值認定、計算或歸納錯誤之情事，或將依法不得計入數值予以列計，或將應列入之數值予以剔除等瑕疵情形，主管機關本應尊重自辦市地重劃自治原則予以核定，無從取代自辦市地重劃會地位，行使公權力規制土地分配之結果。2、本件參加人送核之計算負擔總計表關於交通工程費用部分，已據被上訴人實質審查完畢後，始作成原處分1予以核定，該核定處分並查無構成違法應予撤銷之事由，則原處分2並不生連帶違法應予撤銷之情事。3、計算負擔總計表所載面積，固與系爭自辦市地重劃區重劃計畫書記載約24.5709公頃與被上訴人96年11月22日公告之「擬定臺中市都市計畫（整體開發地區單元一）細部計畫書」表5-2公共設施明細表列計公共設施用地面積合計25.1709公頃（扣除機關用地0.6公頃後為24.5709公頃）相齟齬，但無論參加人擬定之系爭自辦市地重劃計畫書或被上訴人公告之都市計畫細部計畫書關於公共設施面積之規劃均屬概估性質，則各該都市計畫書經實施完成後，自當以其實際之具體面積列算其公共設施地負擔比率，不得仍以不符實際之預估數值為準。因此，參加人按實際施作之公共設施地面積235,744.07平方公尺計算負擔比率，編製計算負擔總計表送核，要無違誤可言。又完成市地重劃後之公共設施地面積低於原擬定之面積，並未增加全體土地所有權人負擔，且系爭計算負擔總計表列算之土地所有權人平均重劃負擔比率為50％，核與系爭自辦市地重劃計畫書原擬定之比率無異，尤難據為指摘原處分2違法之正當事由。4、依市地重劃實施辦法第39條規定，重劃區之自來水、電力、電訊、天然氣等公用事業所需之地下管道土木工程及其他必要設施，係由各該事業機構規劃、設計，並按重劃工程進度施工，其所需經費，依規定應由使用人分擔者，列為重劃工程費用。而平均地權條例施行細則第82條之1第3項則明定各該管線工程費用之分擔對象及比例，對於自辦市地重劃之管線工程費用分擔，復容許個案協商方式辦理。本件系爭自辦市地重劃計畫書已經核定生效，並公告及通知土地所有權人在案，其內載明：管道及管線配合款（含電信、電力、自來水及天然氣等）之實際費用以各該事業機構通知繳費為準等語，核與費用性質顯不屬於獎勵重劃辦法第32條第1項規定所稱由理事會規劃、設計及監造之公共設施工程費用項目，自無適用該規定再送請主管機關核定之必要及實益。5、土地改良物或墳墓拆遷補償數額，依獎勵重劃辦法第31條第1項規定，因應提交會員大會決議，固屬於會員大會之權責無疑，但因其符合該辦法第13條第1項第9款規定「依本辦法規定應提會員大會審議之事項」之情形，依同條第4項規定，該權責事項並非屬不得授權理事會辦理之範疇，如經會員大會授權者，即得由理事會逕行辦理，可不必提請會員大會決議。系爭自辦市地重劃會會員大會決議通過之「安和自辦重劃區重劃會章程」第10條已載明地上物查估補償數額授權理事會辦理，則參加人於查定土地改良物或墳墓之拆遷補償費數額後，未再提請會員大會決議，直接計入費用負擔總額送請被上訴人核定，因有獎勵重劃辦法第13條第4項規定為其權源依據，仍具合法基礎。又本院103年度判字第57號判決既非判例，對本件無拘束力。6、依獎勵重劃辦法第30條之規定，重劃前後地價之評定，並非屬計算負擔總計表核定機關之權限範疇，無從於審查計算負擔總計表時重啟地價評定程序，則土地所有權人於計算負擔總計表核定處分之爭訟程序，主張地價評定具有違法應予撤銷之情形，資為指摘原處分2違法之論據，於法難謂允洽，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴等詞，為其判斷之基礎。
六、上訴意旨略謂：（一）行政處分作成後，基於法安定性考量，自送達、到達相對人或使相對人知悉時，始發生效力，行政程序法並無行政處分得溯及既往發生效力之規定，則原判決認為原處分1、2得溯及既往發生效力，已違背行政程序法第110條之規定。且原判決認為被上訴人在重新為核定即作成原處分1、2時，得以「溯及既往」之附款，維護參加人之利益，顯已逾越行政程序法第120條所定信賴保護利益之規定。原判決固援引本院95年度判字第1020號、99年度判字第441號判決等意旨作為理論依據，惟查該二判決均係針對「程序瑕疵」所為之闡述，與本件罹有「實體瑕疵」之事實不相同，則「基礎實體事實不同」者，新行政處分即不得溯及既往發生效力。前處分A2、B，未經實質審查，此為原判決認定之事實，縱原處分1、2經實質審查，則新舊處分就是否經「實質審查」之基礎實體事實業已不同，原處分1、2自不得溯及既往發生效力，原判決顯有違背行政程序法第110條之情形。又對照被上訴人98年1月12日府地劃字第0980008280號函及原處分1，兩者事實內容並不相同，則原處分1、原處分2如何以被上訴人98年1月12日府地劃字第0980008280號函為基礎而重新核定處分，顯有謬誤。（二）依獎勵重劃辦法第30條之文義，概以「應」為規範，可認獎勵重劃辦法僅授權「各該工程主管機關」才有核定之權限，主管機關所為之核定，即屬羈束處分，是主管機關對於不合規定之工程預算即應予剔除，惟本件負有審查實權之承辦人員將參加人所檢送之相關工程設計書、圖、預算書交予不知名之廠商審查提供工料資訊，且卷內未曾顯示該未知名之廠商審查意見，實不知該廠商之審查流程與審查項目為何，惟原判決未予指摘，顯有適用法規不當之違法。原判決認定被上訴人得以「訪價」方式，作為判斷本件工程預算是否客觀合理之標準，惟並未說明有何法令依據，亦未說明何一法令授權被上訴人得以「訪價」結果予以審查，顯有不當。又依證人黃志寧之證述，黃志寧係將本件公共工程預算書交通工程部分，直接交予熟識廠商審查，並由廠商約在一週後，向黃志寧回報審查結果，黃志寧因時間緊迫，根本未親自就工程預算予以審查而怠於行使職權。另本件重劃計畫書所載工程費用僅有82,565,000元，惟參加人送請被上訴人核定之工程預算竟高達1,245,872,588元，工程預算（含交通部分）增加420,222,588元，上升約50％，業經原審法院102年度訴字第59號判決所認定之事實，惟證人黃志寧就本件交通工程預算部分重為審查時，未曾就任一工項為刪減、或命令參加人說明，即認定全部合於規定，而維持參加人送核之預算金額，此顯與一般社會經驗不符，然原判決仍認被上訴人已盡實質審查義務等語，顯有不備理由、違背經驗法則之違誤。（三）依獎勵重劃辦法第32條第2項係以「各該地區所定公共設施工程費用規定」為構成要件，則原審法院自應解釋、確定此要件之意涵，並說明此要件於本件係指何一地方自治法規，進而始得適用法令、確定法律效果。又若公共工程價格資料庫係指獎勵重劃辦法第32條第2項所指「各該地區所定公共設施工程費用規定」，則被上訴人自應受其拘束，而非僅將公共工程價格資料庫作為參考。惟被上訴人自訴願階段起，均未曾具體主張此要件所指為何；原判決逕認公共工程價格資料庫僅供參考，顯非妥適。又依獎勵重劃辦法第32條第1項，僅就公共設施工程之「規劃、設計及監造」，有委由技師簽證之規定，並不及於「工程預算」此一事項，且技師簽證並無判斷餘地之適用，惟原判決誤認「預算工程」係技師簽證範圍、應尊重技師之判斷餘地等情，顯有理由不備、適用法規不當等違法。（四）參加人於原審提出本件公共工程預算之「施工預算書」，其「總表」第「壹八」項為「交通工程費」，則在「壹八」項下之各種工項，包括「詳細價目表」中之工項，自屬本件交通工程預算之範圍，惟原判決採認證人黃志寧之證述，認定上開工項均非交通工程費，明顯與證據所顯示之事實不符，顯有理由矛盾之違法。本件計畫負擔總計表所載「公共設施用地」面積記載，與本重劃計畫書、被上訴人96年11月22日府都計字第0960265399號公告發布「擬定台中市都市計畫（整體開發地區單元一）細部計畫」之記載不符，惟原判決未予指摘，有違背都市計畫法第26條第1項之違法。另依平均地權條例第60條之規定，重劃區內公共設施用地面積愈大，土地所有權人之負擔愈重，可分回之土地面積愈小，亦可證重劃區內公共設施用地面積數額是否精確，攸關土地所有權人分回土地之權益，惟本件計算負擔總計表所載「公共設施用地」面積數額，究係何一單位所測量？果係參加人或參加人委託民間測量事業所實施，其測量結果是否準確，要非無疑；原判決亦未查明本件所謂實際測量結果究竟從何而來，即逕認公共設施地面積235,744.07平方公尺計算負擔比率，要無違法可言，顯有不備理由之違法。
（五）本件地上物拆遷補償費應以參加人「會員大會」通過之數額為準，且此事項專屬參加人會員大會之權限，詎原判決認定此事項得授權參加人理事會辦理，自有違背獎勵重劃辦法第33條第3項之情形；況兩造及參加人於原審程序中，並未提出參加人理事會曾就本件地上物拆遷補償為查定之證據，即逕認本件地上物拆遷補償費之數額業經參加人理事會查定，顯非妥適。又本件管道、管線工程費用未經主管機關核定，自不得列入計算負擔總計表中，臺中高等行政法院104年度訴字第161號判決為相同意旨，原判決認為該等費用毋須被上訴人核定即可列入，顯有不備理由、適用獎勵重劃辦法第33條第3項、平均地權條例第82條之1第4項錯誤之違法。（六）依改制前行政法院62年判字第184號判例之意旨，地價之評定並非行政處分，自不得為行政訴訟之標的。實則地價之評定，不過是將土地價值予以數據化，而屬鑑定行為，地價評定之結果則屬事實，倘此事實不合於真實，法院於具體個案中並非不得拒絕適用。原判決逕以被上訴人欠缺審查地價之權限，拒絕上訴人之爭執，顯有違背上開判例之意旨。又上訴人業於原審主張，本件地價評定有摻雜「使用分區」等無關因素，且未「分宗」評定，詎原判決對此一主張未有任何判斷，顯有違背獎勵重劃辦法第30條、市地重劃實施辦法第20條、理由不備之違法等語。
七、本院按：（一）獎勵重劃辦法第2條規定：「土地所有權人自行辦理市地重劃，依本辦法之規定。本辦法未規定者，準用市地重劃實施辦法之規定。」第13條第2項及第4項規定：
「（第2項）會員大會之權責如下：一、通過或修改章程。
二、選任或解任理事、監事。三、監督理事、監事職務之執行。四、追認或修正重劃計畫書。五、重劃分配結果之認可。六、抵費地之處分。七、預算及決算之審議。八、理事會、監事會提請審議事項。九、本辦法規定應提會員大會審議之事項。十、其他重大事項。……（第4項）第2項之權責，除第1款至第4款及第8款外，得經會員大會決議授權由理事會辦理。」第14條第1項規定：「理事會之權責如下：一、召開會員大會並執行其決議。二、代為申請貸款。三、土地改良物或墳墓拆遷補償數額之查定。四、工程設計、發包、施工、監造、驗收、移管及其他工程契約之履約事項。五、異議之協調處理。六、撰寫重劃報告。七、其他重劃業務應辦事項。」第30條規定：「重劃前後地價，應於辦理重劃土地分配設計前，由重劃會委託不動產估價師查估後，送理事會提經會員大會通過後，送請直轄市或縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。」第31條第1項規定：「重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，應予補償；其補償數額，由理事會依照直轄市或縣（市）政府所定土地改良物或墳墓拆遷補償相關規定查定，並提交會員大會決議後辦理。」第32條規定：「（第1項）自辦市地重劃地區之公共設施工程，理事會應依有關規定規劃、設計及監造，並委由合格之相關工程技師簽證；其設計書圖及工程預算，並應於計算負擔總計表報核前，送請各該工程主管機關核定，始得發包施工。施工前應提報經簽證之監造執行計畫，送請各該工程主管機關備查。（第2項）各該工程主管機關為前項核定時，應依各該地區所定公共設施工程費用規定予以審查。（第3項）重劃工程施工期間，理事會應督促監造單位及施工廠商依有關施工規範辦理，並定期申請各該工程主管機關會同實施查核。」第33條規定：「（第1項）重劃負擔之計算及土地交換分合設計，依市地重劃實施辦法規定辦理。（第2項）重劃會於辦理重劃土地分配前，應將計算負擔總計表送請直轄市或縣（市）主管機關核定。（第3項）前項計算負擔總計表有關工程費用，應以送經各工程主管機關核定之數額為準；土地改良物或墳墓之拆遷補償費，以理事會查定提交會員大會通過之數額為準；其餘重劃費用，以重劃計畫書所載數額為準；貸款利息，以各該工程主管機關核定之工程費用，及理事會查定提交會員大會通過之地上物拆遷補償費與重劃費用加總數額，重新計算之金額為準。」（二）原判決以行政處分固常未特別定其生效時點，而使其內部效力與外部效力同時發生，但基於個案特別因素及目的之考量，原處分機關特別將行政處分之法效果延後或回溯生效，並非法所不許，倘行政處分諭知溯及或往後生效與該特定事實本質及其客觀評價並不生扞格情形，復非受處分人所不可預期者，於法理上自具正當性，核無違反行政程序法第110條規定可言；準此，行政機關以合法之新處分補正舊處分之程序瑕疵者，如所規制之基礎實體事實同一，法律上評價亦無差異，因未變更舊處分原規制之法效果，自具可預測性，為賡續舊處分已發生之法效果狀態，避免影響法秩序之安定性，自允追溯至舊處分所規制之時點生效。本件被上訴人就參加人函請審核之交通工程規劃設計書、圖及預算書與計算負擔總計表，因未進行實質審核，即分別於98年1月12日與100年1月18日函復同意備查，及分別於101年5月2日及101年5月10日函復同意核定（即前處分A2及前處分B），有程序上之瑕疵，經被上訴人重新審查後，再作成原處分1及原處分2，以補正其程序瑕疵，且本件係參加人就市地重劃申請審核案件，性質上係屬人民申請核定之授益處分案件，如經被上訴人實質審查後，認定該申請案件仍如前處分應予核定，當不能僅因被上訴人未適時履行實質審查義務，即延宕核定效力，使申請人承擔此不利之後果，況本件參加人自申請案准予備查後，即本於其申請案已具適法性為基礎，進行系爭市地重劃案件之後續相關作業，且為被上訴人所認許，為維護法秩序之安定性，被上訴人使原處分1及原處分2分別追溯至初次准予備查日生效，核具法理上之正當性，難謂有違法之處等語，固非無見。（三）惟按「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」行政程序法第110條第1項定有明文。是行政處分除有特別規定或基於法律之精神而有合理之法律理由者外，應於送達相對人或相對人知悉時發生效力，原則上不容許行政處分發生溯及既往之效力。又為維護法之安定性，及避免後處分變更前處分所規制之法律效果而導致不可預測性，行政處分之發生溯及效力自以前後處分所依據之基礎事實同一為前提，若前後處分所依據之基礎事實並非同一，即無容許行政處分發生溯及效力之餘地。查本件被上訴人所以重新作成原處分1及原處分2，係因前處分A2及前處分B均僅進行形式審查，而未進行實質審查，有程序及實體上之瑕疵，因而重新作成原處分1及原處分2以取代前處分A2及前處分B，惟原判決卻認前處分A2及前處分B僅有程序上之瑕疵，被上訴人乃作成原處分1及原處分2，以補正其程序瑕疵，將未進行實質審查之實體上瑕疵棄置不論，且該實體上之瑕疵是否可能影響基礎事實之同一性？或不致影響基礎事實之同一性，而僅影響該事實在法律上之評價？原判決未予說明釐清，即援引本院95年度判字第1020號、99年度判字第441號判決，遽認本件前後處分所依據之基礎事實係屬同一，而容許原處分1及原處分2發生溯及之效力等語，自嫌速斷，上訴意旨主張行政程序法並無行政處分得溯及既往發生效力之規定，且前處分A2、B未經實質審查，而原處分1、2業經實質審查，則新舊處分就是否經「實質審查」之基礎實體事實業已不同，原處分1、2自不得溯及既往發生效力，原判決顯有違背行政程序法第110條之規定等語，尚非無據。又原判決認被上訴人就參加人報核之交通工程規劃設計書、圖及預算書、計算負擔總計表，業已進行實質審查，並作成原處分1及原處分2，無非以證人黃志寧在原審準備程序時之證言為依據，惟綜觀證人黃志寧之證言，旨在說明其內部審查程序、訪價之過程、單價分析表與訪價為何會有價差、及少數項目單價分析表與詳細價目表項目名稱為何不符，惟對於上訴人所爭執之：多數詳細價目表所列之項次無從於單價分析表之工作項目稽考、單價分析表與詳細價目表多項名稱不符、單價分析表中之項次在公共工程資料庫多數查無相對應之名稱、單價分析表中之工料名稱在公共工程資料庫多數查無相同或相似之名稱、公共設施用地共同負擔總面積235,744.07平方公尺係由何單位以何方式計算出來？自來水、瓦斯、電信、電力管道及管線工程費未送主管機關核定即逕依繳款通知書列計費用有無違法？等事項，均未能深入逐項審查或列表比對說明，即遽認被上訴人業已進行並完成實質審查，亦屬率斷，而有判決不備理由之違法。（四）按自辦市地重劃區重劃工程規劃設計書、圖及預算書、計算負擔總計表之申請核定，固屬人民依法申請案件，惟對於該核定不服之土地所有權人，該設計書、圖及預算書、計算負擔總計表對其並非有利，即難謂係對其授益之行政處分，本件上訴人等對於核定之設計書、圖及預算書、計算負擔總計表既有爭議，即難謂原處分1、2係屬對其授予利益之行政處分，原判決未能區分有利及不利而概認本件係屬授益處分，而本於授益行政處分之角度為論述，其理由亦有未洽。（五）綜上所述，原判決既有如上之違誤，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。又本件尚有部分事實仍待原審法院調查審認，本院無法逕為判斷，爰將原判決廢棄發回，由原審更為適法之裁判。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 11 月 17 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 沈 應 南法官 楊 得 君法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 11 月 17 日
書記官 伍 榮 陞