最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第635號上 訴 人 冠德建設股份有限公司代 表 人 馬玉山訴訟代理人 吳俊昇 律師
梁穗昌 律師上 訴 人 內政部營建署城鄉發展分署代 表 人 陳繼鳴訴訟代理人 施中川 律師
許雅婷 律師上 訴 人兼
參 加 人 國防部政治作戰局代 表 人 聞振國被 上訴 人 將捷股份有限公司代 表 人 林嵩烈訴訟代理人 蔡雅蓯 律師上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國104年8月13日臺北高等行政法院103年度訴字第1490號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣參加人即原審被告國防部政治作戰局（下稱政治作戰局）於民國100年間委託上訴人內政部營建署城鄉發展分署（下稱城鄉發展分署）代辦新北市「慈德三村」等17處眷改土地公辦都市更新案。嗣政治作戰局於102年4月15日以國政眷服字第1020004519號函（下稱102年4月15日函）請訴外人新北市政府同意就該局管有之「慈德三村」等3處眷改土地辦理公開評選都市更新事業機構為實施者。經新北市政府以102年5月6日北府城更字第0000000000函（下稱102年5月6日函）復：「查旨案係屬行政院核定之中央政策，市府為配合中央政策，有關貴局函請同意事項，依據都市更新條例第9條規定，同意由貴局為實施者，實施都市更新事業；至貴局委託內政部營建署城鄉發展分署甄選民間廠商代為執行實施者工作部分等執行細節，本府予以尊重。」等語。城鄉發展分署旋於102年10月21日辦理「公開評選新北市○○區○○段○○○○號等6筆眷改土地都市更新事業徵求都市更新事業機構案」（下稱系爭評選案），徵求都市更新事業機構。第1次評選於102年12月26日綜合評選審查會決議無最優申請人，因而流標。第2次評選於103年4月23日綜合評選審查會決議最優申請人為上訴人冠德建設股份有限公司（下稱冠德公司），次優申請人為被上訴人將捷股份有限公司（下稱將捷公司）。城鄉發展分署並以103年4月28日城更字第1031001131號函（下稱103年4月28日函）將上開審查會議紀錄檢送將捷公司，請將捷公司逕依會議紀錄辦理（下稱第2次評選結果），將捷公司不服，向城鄉發展分署提出異議，經城鄉發展分署以103年5月30日城更字第1030002901號函（下稱異議處理結果）回覆以評選結果並無違誤。將捷公司不服，復向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，經審議判斷申訴不受理，嗣提起行政訴訟，經臺北高等行政法院103年度訴字第1490號判決（下稱原判決）申訴審議判斷、異議處理結果及第2次評選結果均撤銷。上訴人城鄉發展分署及冠德公司不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人將捷公司起訴主張：㈠國軍老舊眷村改建，原則上應適用政府採購法相關規定：⒈國軍老舊眷村改建，因土地為國有財產，主管執行機關為國防部（或所屬機關），政治作戰局亦不爭執倘自行出資招商進行設計、營建等工程，可能會有政府採購法之適用（原審104年2月2日筆錄），政治作戰局亦承認取得都市更新實施者地位後，如本件協力廠商間之委託契約性質為委任及承攬（原審103年12月16日筆錄），則本件自應有政府採購法之適用（同法第2條參照）。⒉都市更新條例並無實施者招商為實施者提供辦理都市更新程序相關服務規定，本件招標與都市更新條例無關。⒊都市更新條例非國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）或政府採購法之特別法，自不得拒絕或排除國軍老舊眷村改建原應適用之政府採購法。㈡依政府採購法第2條及第7條規定意旨，本件應屬政府採購法所示之採購行為：⒈城鄉發展分署及政治作戰局均為政府機關，如有採購行為，依政府採購法第3條規定，應適用政府採購法，為兩造所不爭執。⒉本件非城鄉發展分署及政治作戰局主張之眷改條例第11條第1項第6款所示不辦理改建之眷村，業經城鄉發展分署於104年1月20日當庭確認在案，故包括委託建築師規劃、設計新建建築物等及委託營造廠興建建築物，或由統包商負責規劃、設計及興建建築物，概需依政府採購法規定辦理，此部分兩造既無爭執，則本件改建自當依政府採購法規定辦理。⒊由原證6或8申請須知觀之可知第2.4.2：「採重建」即工程之定作；第2.6.2：廠商應辦事項，即一般工程統包商應辦之建築物規劃設計、興建等相關工作。本件係工程之定作及勞務之採購，再加上為定作人之政治作戰局或其上級機關為改建後新建建築物之起造人，非將系爭國有土地標售或處分，故本件與眷改條例第11條第1項第5款及政府採購法第2條之立法理由無涉，本件確屬政府採購法所規定之採購行為。⒋按「國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地標售或處分辦法」（下稱標售或處分辦法）第2條但書規定，以都市更新方式開發土地者，受託辦理都市更新之機構係指其他政府機關（構），但冠德公司非政府機關（構）。㈢本件不宜準用都市更新條例施行細則第5條之1規定，更不宜再轉準用促進民間參與公共建設法（下稱促參法）有關申請及審核程序之規定：⒈本件係甄選廠商代都市更新實施者即政治作戰局執行實施者之工作而已，非由都市更新條例主管機關評選都市更新事業為都市更新之實施者，此為兩造所不爭執，並有原證6、8中之附件7新北市政府102年5月6日函可證。⒉依都市更新條例第9條規定，政治作戰局非都市更新主管機關，不能未經主管機關同意自行實施都市更新，亦不得經由公開評選程序委託都市更新事業機構為實施者；從而，都市更新條例第9條規定不能作為政治作戰局本件評選之法源依據。⒊都市更新條例施行細則第5條之1規定係指主管機關依都市更新條例第9條公開評選實施者之情形，政治作戰局係甄選代其執行實施者工作之廠商，且依同細則之規定，都市更新條例各級主管機關委託之對象限於所屬機關、其他機關或公營事業機構，亦與本件不符。按「實施者」需依都市更新條例對主管機關負實施者法定責任，而「代為執行實施者之工作者」在都市更新條例上沒有任何地位，充其量只是本於與實施者間契約對實施者負責而已。⒋老舊眷村改建，縱依都市更新程序辦理，依都市更新條例第4條規定，亦僅「重建」及「整建」，與非依都市更新程序辦理之改建，性質上完全相同，自無因係依都市更新程序辦理，即可不適用政府採購法規定。⒌政治作戰局係經新北市政府同意自行辦理都市更新，即已選擇自為實施者辦理都市更新，其自行辦理更新期間之相關實施者工作之代執行招商，自與都市更新條例第27條在規定都市更新事業計畫範圍內公有土地及建築物應一律參加都市更新及都市更新計畫，不受公產管理法令限制，暨該等參與都市更新之公有財產處理方式（相關法規應為同條例第9條）之規定無涉。⒍都市更新條例第29條以下之權利變換程序，固係針對實施者與參與分配人之關係而設，但政治作戰局係自為實施者，依都市更新條例第42條、第43條規定，應是立於分配者而非受分配者地位。此外，都市更新條例第35條規定係針對參加他人（他實施者）都市更新之地主而言，與政治作戰局為都市更新實施者之地位無關，冠德公司所引都市更新條例第35條、第40條規定俱與本件無涉。⒎政治作戰局為實施者係不爭之事實，都市更新事業當然係指政治作戰局（都市更新條例第3條第2款規定參照），廠商自是對政治作戰局提供勞務，否則何以由廠商與政治作戰局簽訂契約。⒏本件應以政治作戰局為系爭都更案之建造執照唯一起造人及將來使用執照之名義人，即政治作戰局係自行改建人。政治作戰局嗣後改稱暫列冠德公司為起造人，依都市更新條例第61條之1規定應屬違法，且有危害國家財產之虞，且冠德公司非地主，根本也無被視為原有地主之可能。⒐本件爭執關鍵不在都市更新權利變換計畫之內容，而在政治作戰局得否不依政府採購法規定委託冠德公司協助執行都市更新之細節事務，故冠德公司關於權利變換計畫部分之主張與本件爭議無涉。政治作戰局自為都市更新實施者，所為招商代辦都市更新事務之細節行為，在無法律排除之明文下，應適用政府採購法相關規定。㈣就廠商應得報酬部分：關於招標採購廠商之報酬計算及給付，依政府採購法第2條關於採購之定義，並未限制給付時間及是否須以現金給付，而民法委任或承攬節，亦無相關限制。營造廠商多是自籌資金而承攬工程之興建，至於報酬如何支付，係承攬雙方當事人自由決定，無礙為承攬之本旨等語，求為判決撤銷申訴審議判斷、異議處理結果及第2次評選結果。
三、政治作戰局前於原審則以：㈠本件起訴未經訴願，將捷公司起訴不合法定程式：本件無政府採購法之適用，將捷公司誤向工程會提出申訴，經工程會以本件係依都市更新條例規定辦理評選，並非政府採購法之範圍，不予受理。故將捷公司提起本件訴訟，並未經合法訴願程序，已違反行政訴訟法第4條第1項及同法第5條第2項規定。㈡不論依政府採購法之文義及立法目的，本件均不應有政府採購法之適用：因政府採購法對於該等契約並無定義，由其立法目的並回歸民法相關規定以觀，其所指應係由政府支付金錢而與廠商簽訂承攬、買賣、租賃、委任或僱傭契約而言。至於其他契約類型，如互易、贈與、借貸、和解或保證，甚至本件之權利變換等，依文義解釋範圍，則非政府採購法之適用範圍。㈢依都市更新案件之複雜性，同時為確保評選程序公平性，本件應適用都市更新條例第9條第1項規定第2種選定實施者之程序：⒈本件自劃定為都市更新計畫範圍，經新北市政府同意政治作戰局為實施者，復由政治作戰局委託城鄉發展分署辦理評選作業，至公開評選廠商協助實施都市更新，所為程序皆無違法更無瑕疵：⑴眷改條例第11條第1項第5款針對處分眷地之方式並無限制，同條第2項授權主管機關訂定標售或處分辦法，依該辦法第2條規定可知，主管機關處分眷地之方式包含以都市更新之方法為之。且依國有財產法第1條、眷改條例第4條第2項規定意旨，對於老舊眷村土地之處分，因其性質無政府採購法之適用，且依特別法（眷改條例）優於普通法（國有財產法）之原則，本件所應適用之法律即為眷改條例。⑵依第1次及第2次公開評選案申請須知第1.3、1.1.2、
2.1.4及新北市政府102年5月6日函說明二，均已揭示本件法令依據為眷改條例及都市更新條例，申請須知未訂定事項，依眷改條例及都市更新條例相關法令規定辦理。⒉系爭評選案應類推適用都市更新條例第9條第1項規定第2種選定實施者之程序：⑴都市更新條例第9條第1項規定第2種選定實施者之情形為「經公開評選程序委託都市更新事業機構」，其公開評選作業並無準用政府採購法之相關規定（都市更新條例施行細則第5條之1）。⑵系爭評選案係依都市更新條例第9條第1項規定第3種方式經主管機關同意為實施者，復由實施者委託城鄉發展分署評選實際之都市更新事業機構，性質上亦為都市更新的案件，自應類推適用都市更新條例關於第2種方式中公開評選之相關規定，殊無因政治作戰局擔任形式上實施者，即需割裂適用不同之法律。⒊系爭評選案應類推適用性質最近之都市更新條例評選程序：⑴都市更新條例第9條規定評選實施者之程序，依都市更新條例施行細則第5條之1應準用促參法之甄審程序，而促參法之甄審程序主要依序為擬定招商文件、成立甄審委員會及工作小組、公告招商、甄審作業及選出最優申請人，規定於該法第42條至第44條、民間參與公共建設甄審委員會組織及評審辦法第2條、第16條。⑵本件係以都市更新條例施行細則第5條之1為依據，準用促參法之甄審程序。按促參法與政府採購法之規範，除法條規定及操作流程不同外，最顯著之區別實益在於決標方式之不同。依都市更新條例第9條評選實施者時，準用促參法之規定應以2階段之評選方式為之，亦即區分為資格審查及綜合評選2階段；若以政府採購法之規定評選，以公開招標之方式，評選須為最低標決標或最有利標決標之方式決定。惟都市更新事業之辦理涉及複雜之產權分配，且須符合相關都市更新法規之程序，依學者見解，不適合以最低價決標作為評選方式；準用最有利標必須以限制性招標方式不經公告而邀請廠商進行評選，亦與都市更新公開評選之立法目的不符。由是可知，都市更新事業之辦理，並不宜以政府採購法之決標方式決定。⑶系爭評選案性質與一般採購行為並不相同，無直接適用政府採購法之可能；都市更新條例對於政治作戰局公開評選廠商之程序亦無直接規定，不論都市更新條例或政府採購法都無直接適用之可能，就此等特別法律未規定之事項，自應比附援引與其性質相類似之規定以為適用。⑷綜上，系爭評選案所涉都市更新事業之辦理涉及複雜之產權分配，且須符合相關都市更新法規之程序，不適合以最低價決標作為評選方式；準用最有利標必須以限制性招標方式不經公告而邀請廠商進行評選，亦與都市更新公開評選之立法目的不符。又本件評選廠商之行為與主管機關依都市更新條例第9條第1項第2種方式「公開評選實施者」之程序與評選後廠商應負義務並無不同，自應類推性質最為相類似之規定以為適用，故本件評選程序並無不法。退步言，政府採購法立法目的在於建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，為該法第1條所明定，本件類推適用都市更新相關程序亦無違政府採購法之立法目的，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人將捷公司之訴。
四、上訴人城鄉發展分署則以：㈠本件非屬公法事件，亦未經訴願程序，將捷公司起訴顯有違誤：⒈縱認本件屬於公法事件，然本件訴訟並未經訴願程序，顯已違反行政訴訟法第4條第1項規定。本件爭議雖曾向工程會提出申訴，然工程會既認定本件非屬政府採購法案件，自無政府採購法第83條規定之適用。⒉系爭評選案係由政治作戰局委託城鄉發展分署辦理，有申請須知可稽。是城鄉發展分署所為最優及次優申請人之決定，依訴願法第7條規定，視為委託機關政治作戰局之行政處分。如受處分人擬就該處分提出訴願，依訴願法第4條第6款規定，應以國防部為管轄機關，並依行政程序法第98條第3項規定提出訴願。㈡關於政治作戰局將實施者之工作內容，移轉與第三人執行部分：⒈本件都市更新案係政治作戰局，依都市更新條例第9條第1項規定，經主管機關新北市政府同意為實施者，辦理都市更新事業。惟政治作戰局擔任實施者後，能否將實施者之工作，移轉與第三人執行，都市更新條例並無明文禁止。⒉政治作戰局就實施者之工作，移轉與第三人執行乙節，曾向主管機關新北市政府函詢，經新北市政府回函表示予以尊重，益見對於政治作戰局如何甄選廠商之細節、廠商代為執行實施者工作等情，未為反對之表示。⒊將捷公司既爭執擇定廠商之行為應適用政府採購法，其邏輯上即屬不爭執政治作戰局將實施者之工作，移轉與第三人執行。㈢政治作戰局擇定第三人之程序，並無政府採購法之適用：⒈依政府採購法第3條之立法理由，可知立法目的係為了規範經民意機關審議採購預算之支用程序。惟政治作戰局經主管機關同意為實施者後，再行擇定廠商執行實施者工作，政治作戰局並不需給付任何費用，辦理本都市更新案之相關費用均由廠商負擔。而該廠商興建建物完成後，係透過經主管機關核定之權利變換計畫，以權利變換方式獲配房地。是政治作戰局關於擇定廠商之行為不須編列預算支應，依前開政府採購法第3條之立法理由，應無政府採購法之適用。⒉本件擇定廠商之行為非政府採購法第2條規範適用範圍：⑴本件都市更新案，相關工程費用均由廠商負擔，政治作戰局並未給付廠商承攬報酬，廠商取得相關土地是因負擔相關都市更新費用後，經由權利變換程序取得。參酌最高法院70年台上字第2221號判例意旨，建物在辦理保存登記前，其所有權應屬實際出資起造之廠商所有，該等情節與承攬契約關係均有未合。⑵政府採購如為財物買受，則政府機關應給付買賣價金。惟政治作戰局並未給付廠商買賣價金。又政府採購如為財物買受，基於買賣關係屬於繼受取得，惟查政治作戰局取得相關建物，係依權利變換程序而取得。而依都市更新條例第35條規定，權利變換後，原土地所有權人應分配之土地及建築物，自分配結果確定之日起，視為原有。是政治作戰局就本件都市更新案所取得之建物，並非繼受取得，此節與買賣關係亦有未合。⑶政府採購如為勞務委任，則政府機關應給付受任廠商報酬。惟政治作戰局並未給付廠商任何報酬。又廠商必須自籌資金完成建物之興建，並依主管機關核准之權利變換計畫，將建物所有權分配與政治作戰局，此節均與勞務委任契約之要件不符。⑷政府採購如為勞務僱傭，則政府機關應給付受僱者報酬，而其契約內容以服勞務為目的。惟政治作戰局並未給付廠商任何報酬。又廠商必須自籌資金完成建物之興建，並依主管機關核准之權利變換計畫，將建物所有權分配予政治作戰局，此節均與僱傭契約之要件不符。⒊系爭評選案係依國有財產法之特別法眷改條例處分國有財產，無政府採購法適用：⑴有關國有不動產之處分可分為讓售與標售等方式（國有財產法第49條至第54條參照），其出售方式國有財產法已另有規定，依國有財產法第1條、政府採購法第2條之立法理由意旨，非屬政府採購法適用範疇。⑵查眷改條例第4條第2項規定之土地（下稱眷改土地），其性質仍屬國有財產，惟因眷改條例為特別規定，而不受國有財產法規定限制，其處分依政府採購法第2條之立法理由，應無政府採購法之適用。⑶依標售或處分辦法第2條第1項、眷改條例第11條第2項規定，可知國軍老舊眷村土地以都市更新方式進行開發，亦屬眷改條例第11條第1項第5款所稱之處分，而眷改條例屬於國有財產法之特別法，因此以都市更新方式開發眷改土地，並無政府採購法之適用。⑷採用都市更新方式處分眷改土地，依都市更新條例第25條第1項規定，以權利變換方式為原則。因此經由權利變換方式所取得之建物，係都市更新權利變換之結果，亦是處分眷改土地之對價。依國有財產法處分國有土地既無政府採購法之適用，則依國有財產法之特別法（即眷改條例）處分眷改土地，並依權利變換方式取得建物（該建物僅是處分價金之另一種形式，均屬處分國有財產之對價），應無政府採購法之適用。㈣依都市更新事業範圍內國軍老舊眷村改建總冊土地處理原則第1條、第2條、第4條規定意旨，眷改土地辦理都市更新時，法無明文應由政府機關或人民主導，惟不論由何人主導，均未變更眷改土地以都市更新方式處分之性質。政治作戰局一方面經主管機關同意為實施者，取得對於更新事業之主導權，另一方面將實施者籌措經費及執行更新之作為擇定廠商為之，可減輕政府機關財力及人力之負擔等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人將捷公司之訴。
五、上訴人冠德公司則以:㈠本件撤銷訴訟，屬錯誤而無可提起，應依行政訴訟法第107條規定，予以裁定駁回：政治作戰局僅係以甄選方式作為其選擇訂約對象之方式，與將捷公司間並無隸屬關係，亦非以單方行政行為命將捷公司為一定行為，該決定優選廠商之行為並非行政處分，城鄉發展分署103年4月28日函附之系爭評選決議性質與行政程序法第92條規定不符，非行政處分；異議處理結果亦不因「申訴審議判斷係視同訴願決定」，使其性質從「非行政處分」變成「行政處分」。且最優申請人是否願意締約、締約條件為何等事項仍非確定，將捷公司就評選結果之通知訴請撤銷，實係誤會。城鄉發展分署僅係受委託辦理甄選，其就將捷公司質疑回覆說明之異議處理結果，並無「視同行政處分」之可言。㈡系爭評選案無政府採購法之適用：⒈系爭評選案申請須知第4頁、第5頁載明其選商擔任「都市更新事業機構」，政治作戰局與獲選為都市更新事業機構者，各有應負之義務。兩者間之權利義務內容，與政府採購法第2條規定之採購行為「工程定作、財物之買受定製、承租及勞務委任或僱傭」迥不相符。政治作戰局係為活化土地而以都市更新方式按都市更新條例規定方式使用土地，而非採購。⒉依申請須知第4頁第2.6可知，都市更新事業機構應辦事項甚至包括自行籌募所需各項資金（26.2項），非由政治作戰局支付價金或報酬，故不屬財物、工程或勞務採購。而都市更新程序中之「權利變換」，依都市更新條例第3條第5項規定係從都市更新事業分配取得更新後之建築物與土地應有部分，此與政府採購法之各種採購性質及架構完全不同，此亦可由契約中第6.權利變換、第7甲方（即政治作戰局）權益分配及第15.產權登記等約定得證。⒊都市更新條例第9條規定及同條例施行細則第5條之1均明文規定都市更新程序中公開評選委託都市更新事業機構為實施者，其委託作業包括公開評選、議約、簽約、履行及其他有關事項，第1項公開評選事項得準用促參法有關申請及審議程序規定。本件係採依權利變換方式實施，政治作戰局係取回「原有」不動產，此觀都市更新條例第32條、第33條、第35條、第40條自明，故政治作戰局係依都市更新條例進行都市更新而依法公開評選實施機構，確非採購。㈢冠德公司與都市更新實施者即政治作戰局間非承攬關係，亦非屬政府採購法規定適用範圍：⒈本件係依都市更新條例，經新北市政府同意政治作戰局為實施者，實施者甄選事業機構，由城鄉發展分署代為辦理甄選代辦機關，對被甄選者而言並非行政處分。冠德公司為獲甄選之事業機構，依約應自籌資金，完成後亦無權向政治作戰局或城鄉發展分署等請求給付工程款、報酬或價款等等形式或名目之款項，而係依新北市政府核定之「權利變換計畫」就都更程序完成後之房屋與應有部分與各參與都更之地主（政治作戰局即屬之）為分配，各自原始取得權利變換後之分配標的，政治作戰局與冠德公司間無政府採購法上之任何種類採購關係存在，與政府採購法第2條、第11條至第14條規範之財物、勞務、工程採購之形態、性質，及由採購機關支付採購金額之要件，完全不同。⒉政治作戰局以地主身分參與都市更新並依都市更新條例之權利變換計畫規定而參與分配，關於權利變換計畫之作業，內政部亦明訂有「權利變換計劃實施辦法」詳為規範。參與都市更新之地主與實施者或事業機關間，並無政府採購法之適用，政治作戰局受分配與是否擔任實施者完全無關，足證政治作戰局及城鄉發展分署等確非甄選冠德公司為辦理機構而對冠德公司為政府採購法上之採購。⒊政治作戰局於都市更新程序完成後，依權利變換計劃原始取得受分配房地，都市更新條例第3條、第35條規定參照。另同條例第40條規定原地主參與都市更新土地若有抵押權，該抵押權將仍附麗於政治作戰局所分配所得之房地上，此證明政治作戰局與冠德公司間無承攬、互易或買賣等政府採購法規範所及之法律關係存在。⒋綜觀都市更新條例第3條、第29條、第30條關於權利變換計畫之主管機關審核、公告、異議、實施之程序、及各土地所有人之負擔範圍、項目及比例規定，證明都市更新程序中參與都市更新之地主與實施者間、實施者與事業機構間，並非買賣亦非承攬或委任關係，事業機構即冠德公司資金完全係自籌而來，政治作戰局等並無給付任何工程款或報酬或價款予冠德公司，自無政府採購法之適用。
六、原判決略以：㈠政治作戰局於100年9月間，與城鄉發展分署訂有「國防部總政治作戰局列管眷地實施都市更新計畫協議書」，由協議書第一、二可知，政治作戰局係為國有土地辦理公辦都更事宜，亟待辦理先期規劃作業、變更都市計畫作業、都市更新計畫、研擬開發辦理原則、辦理徵求實施者之招標事宜並協助履約管理事項，乃依政府採購法第40條及同法施行細則第42條第1項之規定，洽由城鄉發展分署代辦採購。㈡政治作戰局於102年4月15日函主管機關新北市政府，觀諸該函文可知，政治作戰局向新北市政府申請同意由其經公開評選程序委託實施者，而新北市政府非但未同意政治作戰局所請經公開評選程序委託實施者，更婉轉提醒其僅得甄選民間廠商「代為執行實施者工作部分等執行細節」，甚至新北市政府在同函說明：「……另實施都市更新事業，除依本條例第9條規定辦理外，貴局亦得以土地所有權人的身分主導都市更新，並由實施者依本條例第10條規定辦理。」等語。本件係都市更新條例第9條第1項前段所稱之經劃定應實施更新之地區，直轄市主管機關即新北市政府同意其他機關即政治作戰局為實施者，實施都市更新事業之情形。㈢103年3月3日城鄉發展分署續代辦系爭第2次公開評選案，參酌系爭評選案申請須知第2.1.4、2.6及2.7記載及系爭評選案之委託契約書首段及第4記載，已明確可見，公開評選的並非都市更新條例所稱之實施者，而係要為立於實施者地位的政治作戰局公開評選一個得以委託「代為執行實施者工作部分等執行細節」的廠商。政治作戰局於104年1月29日向新北市政府提出之「都市更新事業計畫及權利變換計畫申請書」所列之實施者仍係政治作戰局，而非冠德公司。是本件政治作戰局係以對價的方式，要求廠商為一定的工程與勞務給付之事實至明，自屬政府採購法第2條及第7條所列之採購行為範圍內，應適用政府採購法。而政治作戰局及城鄉發展分署不爭執本件自公告至決標均非依政府採購法之規定而為，亦未刊登政府採購公報，其違法情節自屬重大。再者，政治作戰局及城鄉發展分署一再主張其公開評選程序係類推適用都市更新條例第9條及施行細則第5條之1的規定云云，惟系爭評選案既未依前開規定將招標公告刊登於財政部促參案件資訊系統及政府採購公報，復未附記以依前開第47條第2項授權訂定之民間參與公共建設申請及審核程序爭議處理規則關於對於異議處理結果不服之申訴規定，是所辯顯係事後飾卸之詞。㈣本件適格的被告應係城鄉發展分署：按行政訴訟法第24條第1項、政府採購法第75條、第76條第1項、第83條規定可知，政府採購法事件，係以招標機關所為之處理或決定及異議處理結果為程序標的，則自以招標機關為被告為適當。雖訴願法第7條規定常被行政法院援用以判斷被告適格與否之依據，惟查，政府採購法所爭議的程序標的本即非傳統典型的行政處分，且非由訴願程序資為救濟，故此一為決定訴願管轄機關而為之規定本與政府採購法事件無涉。再者，政府採購法第40條係考量某些機關就某些採購真的沒有專業能力處理，故特設關於代辦之規定（須給付委託代辦費，此乃行政程序法第19條之特別規定），並於施行細則第42條第1項進一步規定其處理原則，且於第3款規定，除招標文件另有規定外，以代辦機關為招標機關。此際如遇採購爭議，自以具有專業能力之代辦機關續予處理乃至應訴為適當。查本件政府採購案之主辦機關係政治作戰局，其依政府採購法第40條及施行細則第42條第1項之規定，與城鄉發展分署訂定協議書，洽請城鄉發展分署代辦。由本件招標文件觀之，除申請須知之封面載有「國防部政治作戰局」外，其餘關於3.3招商文件領取、3.5申請文件提送方式、3.7.3申請保證金之受款人、3.10釋疑、3.11爭議處理均載明由代辦機關即城鄉發展分署為之，應認城鄉發展分署為政府採購法施行細則第42條第1項第3款之招標機關。是本件自應以城鄉發展分署為適格之被告。將捷公司贅列主辦機關政治作戰局為被告，於法不合，應予駁回。㈤本件採用撤銷訴訟類型為正確：本件原起訴聲明請求撤銷系爭評選結果（冠德公司為最優申請人，將捷公司為次優申請人）、異議處理結果及申訴審議判斷，並請求政治作戰局應與將捷公司締約（此聲明業已撤回，見原審104年6月18日言詞辯論筆錄）。依行政法院向來對競爭者訴訟的處理，應認採取行政訴訟法第5條課予義務訴訟之類型，始能給予被上訴人將捷公司最大的保護，惟查，本件於審理中將捷公司之攻擊方法集中於主張本件招標程序應適用政府採購法因未適用而顯屬違法，並充分了解如原審同意此見解，被上訴人將捷公司亦無法獲得評選為最優申請人而有締約之機會，而原審之心證確實如此，已如前述，是本件應認將捷公司所提起之撤銷訴訟為正確之訴訟類型。㈥本件申訴審議判斷違法：本件申訴審議判斷先論以本案招標公告並未刊登於政府電子採購網，亦未刊登於財政部促參案件資訊系統，僅刊登於內政部營建署都市更新網與營建署城鄉發展分署網頁，嗣以依系爭評選案申請須知第2.4.2及第
2.6.10，本案按都市更新條例辦理，且都市更新事業機構需與私有土地所有權人按都市更新條例協商相關權益；本案爭議處理方式按前開申請須知第3.11.l記載，與政府採購法第75條所定廠商得提出異議之程序不同為由，以此推論本案係依都市更新條例規定辦理公開評選作業，且相關爭議處理係由城鄉發展分署自行訂定，顯示非依政府採購法規定辦理，故就本案評選及審核程序所生爭議，不適用政府採購法第6章規定，乃就本件申訴案不予受理。惟如前述，採購申訴審議委員會既認本件係依都市更新條例第9條規定辦理公開評選作業，則至少應要求本件評選案須依都市更新條例第5條之1規定，準用促參法有關申請及審核程序之規定進行，並將本件移送促參申訴審議委員會審議；然竟在查明「本案招標公告並未刊登於政府電子採購網，亦未刊登於財政部促參案件資訊系統」及「且被告城鄉發展分署自行訂定」有未適用促參法有關申請及審核程序之規定之違法情事下，逕予不受理，於法已有未合。更何況本件係應適用政府採購法事件，採購申訴審議委員會避談系爭評選案何以不必適用政府採購法，並竟亦以「本案招標公告並未刊登於政府電子採購網」及「且相關爭議處理係由城鄉發展分署自行訂定，顯示非依政府採購法規定辦理」為由，認就本案評選及審核程序所生爭議，不適用政府採購法第6章規定，乃不予受理，未依前揭之說明就招標機關之違法予以糾正，自亦屬違法。因將申訴審議判斷、異議處理結果及第2次評選結果均撤銷。
七、上訴人冠德公司上訴意旨略以：㈠觀諸系爭評選案之委託契約書，及第2次公開評選案之申請須知封面已載明「國防部政治作戰局」，即明示以政治作戰局為招標機關，復觀諸系爭評選案之委託契約書亦以政治作戰局為招標機關，甚而參酌該委託契約第⒊規定甲方（即政治作戰局）應辦及協辦事項，即明示以政治作戰局為招標機關，另參酌該委託契約第
24、1.7、2.5及立契約書人（載明為政治作戰局）均足徵政治作戰局為委託契約當事人，為招標機關，惟原判決竟漏未斟酌前揭證據，並援引政府採購法施行細則第42條第1項第3款規定認定城鄉發展分署為招標機關，並認其為適格當事人，顯與卷證資料不符，有行政訴訟法第243條第1項及第2項第6款判決不備理由之違法。㈡原判決遽認系爭評選案有政府採購法之適用，顯有如下之違背法令：⒈原判決以政治作戰局為系爭評選案之實施者，即遽認政治作戰局「係以對價的方式，要求廠商為一定的工程與勞務給付之事實至明，自屬前述政府採購法第2條及第7條所列之採購行為範圍內，應適用政府採購法。」，惟未說明理由，且原判決前開認定既係以政治作戰局為招標機關，然後又認定城鄉發展分署為招標機關，顯有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由及理由矛盾之違法。⒉冠德公司業已於104年3月18日於原審提出陳述意見狀，書狀中第1頁第二點已敘明政治作戰局並未支付冠德公司任何價金與報酬，反而係約定應由冠德公司自籌所需各項資金，足證無政府採購法之適用，惟原判決並未說明上開冠德公司提出之攻擊防禦方法不可採之理由，顯有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之違法。⒊原判決認定「至於由實施者請來施工或估價等的廠商，其所收取之報酬來自實施者，實施者再將其列為工程費用或權利變換費用，要求參與者共同負擔」，惟此認定之依據何在？又實施者何時、何地支付多少報酬予廠商？且原判決究係認定由實施者逕付報酬予廠商抑或係由參與者共同負擔而對廠商支付？原判決皆未說明，顯有理由不備之違法。⒋原判決謂「權利變換之法律關係是存在於實施者和參與者之間」、「至於由實施者請來施工或估價等的廠商，其所收取之報酬來自實施者，實施者再將其列為工程費用或權利變換費用，要求參與者共同負擔」及「至於對價之支付方式，……，由實施者以部分之土地應有部分或建築物抵付（……應認為係分配予實施者，再由實施者支付予該廠商)之方式「遞延付款」……均仍應屬政府採購法所稱之採購行為。」與都市更新條例第3條第5款「權利變換」之定義及第30條規定不符。
另參酌都市更新條例第19條、第29條、第30條第1項、第31條第1項、第32條第1項及第40條第1項可知，權利變換之分配，係由主管機關核定、公告，且土地所有權人可提異議及行政救濟，原判決前開之認定與前揭規定不符，顯有行政訴訟法第242條違背法令之情事。⒌原判決第51頁第㈢點論述有以下違誤：⑴原判決究係認為由實施者逕付現金予廠商？或係實施者以土地應有部分及建物抵付廠商？或係實施者支付廠商後，將廠商報酬列為工程費用或權利變換費用，要求參與者共同負擔？原判決前後有3種不同說法，顯有矛盾。⑵原判決認定「實施者以部分之土地應有部分或建築物抵付」依據為何，未有說明。⑶原判決認「應認為係分配予實施者，再由實施者支付予該廠商」，顯與卷證不符，亦與原判決第51頁第15行所載「實施者再將其列為工程費用或權利變換費用，要求參與者共同負擔」有所矛盾。㈢原判決主文中載明撤銷評選結果，惟原判決理由欄並未論述評選結果有何違法而應撤銷，而僅論及系爭評選案是否有政府採購法適用，顯有理由不備及矛盾之違法。㈣第2次評選結果並非行政處分，蓋觀諸第2次評選結果第9頁第四、㈠可知尚須簽報核定，復徵之第2次公開評選案之申請須知第4.4可知最優申請人締約意願及條件為何亦未確定，故尚不生法律效力，上開爭點冠德公司104年4月29日及5月15日於原審提出之陳述意見狀皆已敘明，惟原判決並未說明不可採之理由，顯有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之違法。第2次評選結果既非行政處分，則原判決亦有適用行政訴訟法第4條、行政程序法第92條第1項及訴願法第1條規定違誤情事，應有行政訴訟法第243條第1項違背法令情形。
八、上訴人城鄉發展分署上訴意旨略以：㈠系爭評選案，申請須知封面及第1.2.5已載明主辦機關為政治作戰局，另依第1.2.6可知城鄉發展分署係代辦機關，且兩機關無隸屬關係，故依訴願法第7條規定，應以原委託機關政治作戰局為原處分機關，復依行政訴訟法第24條規定亦應以政治作戰局為被告，始可謂當事人適格，惟原判決竟拒絕適用前開條文之規定，而肯認城鄉發展分署具有當事人適格，顯有行政訴訟法第243條第1項適用法規不當之違法。㈡原判決遽認系爭評選案有政府採購法之適用，顯有如下之違背法令：⒈原判決認本件屬以「遞延付款」方式給付價金，而有政府採購法適用，惟卻未說明何謂「遞延付款」？法源依據何在?何以此概念得適用於本件？原判決顯有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之違法。⒉系爭評選案，由申請須知第2.6.2(2)及第2.4.2可知，得標廠商需自行籌募資金，且需採用「重建」方式辦理，是重建之建物在辦理第1次產權登記前，依最高法院85年度台上字第247號民事判決及民法第758條規定，所有權應屬得標廠商所有，原判決以都市更新後建物所有權為政治作戰局，並認定政治作戰局將該等建物抵付予廠商，顯有違前揭規定及判決意旨，有判決適用法規不當之違法。⒊系爭評選案非屬政府採購法第2條規範範圍，蓋相關工程費用須由得標廠商負擔，政治作戰局並未給付任何金錢予得標廠商，且政治作戰局係依權利變換程序取得相關建物所有權，故非屬承攬、買賣及僱傭，原判決認定本件有政府採購法之適用，顯與政府採購法第2條規定不符，有行政訴訟法第243條第1項判決適用法規不當之違法。⒋觀諸眷改條例第4條第2項、第11條第1項第5款及同條第2項規定，國軍老舊眷村土地以都市更新方式進行開發，亦屬眷改條例第11條第1項第5款規定之「處分」，而眷改條例屬國有財產法之特別法，因此以都市更新方式開發眷改土地，揆諸政府採購法第2條之立法理由可知並無政府採購法適用，惟原判決竟認本件有政府採購法適用，顯有違前揭條文規定，有行政訴訟法第243條第1項判決適用法規不當之違法。
九、本院按：㈠本件上訴人冠德公司係原審依行政訴訟法第42條規定參加訴
訟之獨立參加人，因不服原審所為對其不利之判決，提起上訴，其利害關係與原審被告即政治作戰局一致（詳後述），雖原審於104年9月17日以原判決對政治作戰局並無不利為由裁定駁回政治作戰局所提起之上訴，惟依本院97年度5月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，本件於冠德公司提起上訴時仍應併列政治作戰局為上訴人，合先敘明。
㈡按眷改條例第11條第1項、第2項規定：「（第1項）第4條第
2項之土地，除主管機關自行改建外，得按下列方式處理：獎勵民間參與投資興建住宅社區。委託民間機構興建住宅社區。與直轄市、縣（市）政府合作興建國民住宅。以信託方式與公、民營開發公司合作經營、處分及管理。辦理標售或處分。未達全體原眷戶三分之二同意改建，經主管機關核定不辦理改建之眷村，得依都市更新條例之規定辦理都市更新。（第2項）前項第1款、第2款、第4款、第5款實施辦法，由主管機關定之。…」另標售或處分辦法第2條則規定：「國軍老舊眷村改建總冊內國有土地之標售，得委託財政部國有財產署辦理。但以都市○○○市○○○○區段徵收或聯合開發方式開發之土地，得委託其他政府機關（構）辦理。」又都市更新條例第3條明定：「本條例用語定義如下：……都市更新事業：係指依本條例規定，在更新地區內實施重建、整建或維護事業。……實施者：係指依本條例規定實施都市更新事業之機關、機構或團體。權利變換：係指更新單元內重建區段之土地所有權人、合法建築物所有權人、他項權利人或實施者，提供土地、建築物、他項權利或資金，參與或實施都市更新事業，於都市更新事業計畫實施完成後，按其更新前權利價值及提供資金比例，分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金。……」第9條第1項前段規定：「經劃定應實施更新之地區，除本條例另有規定外、直轄市、縣（市）主管機關得自行實施或經公開評選程序委託都市更新事業機構、同意其他機關（構）為實施者，實施都市更新事業」第10條第1項則規定：「經劃定應實施更新之地區，其土地及合法建築物所有權人得就主管機關劃定之更新單元，或依所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元，舉辦公聽會，擬具事業概要，連同公聽會紀錄，申請當地直轄市、縣（市）主管機關核准，自行組織更新團體實施該地區之都市更新事業，或委託都市更新事業機構為實施者實施之。」另都市更新條例施行細則第5條之1規定：「（第1項）各級主管機關依本條例第9條所定經公開評選程序委託都市更新事業機構為實施者，其委託作業，得委任所屬機關、委託其他機關或公營事業機構辦理。（第2項）前項委託作業，包括公開評選、議約、簽約、履約執行及其他有關事項。（第3項）第1項公開評選程序，得準用促進民間參與公共建設法有關申請及審核程序之規定。」而促參法第4章則定有「申請及審核」專章，其中第42條第1項規定：
「經主辦機關評估得由民間參與政府規劃之公共建設，主辦機關應將該建設之興建、營運規劃內容及申請人之資格條件等相關事項，公告徵求民間參與。」第47條規定：「（第1項）參與公共建設之申請人與主辦機關於申請及審核程序之爭議，其異議及申訴，準用政府採購法處理招標、審標或決標爭議之規定。（第2項）前項爭議處理規則，由主管機關定之。」同法施行細則第41條規定：「主辦機關依本法第42條規定辦理公告，應將公告摘要公開於資訊網路，並刊登於政府採購公報。」。
㈢次按政府採購法第2條明定：「本法所稱採購，指工程之定
作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。」第3條規定：「政府機關、公立學校、公營事業辦理採購，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」第7條規定：「（第1項）本法所稱工程，指在地面上下新建、增建、改建、修建、拆除構造物與其所屬設備及改變自然環境之行為，包括建築、土木、水利、環境、交通、機械、電氣、化工及其他經主管機關認定之工程。（第2項）本法所稱財物，指各種物品（生鮮農漁產品除外）、材料、設備、機具與其他動產、不動產、權利及其他經主管機關認定之財物。（第3項）本法所稱勞務，指專業服務、技術服務、資訊服務、研究發展、營運管理、維修、訓練、勞力及其他經主管機關認定之勞務。（第4項）採購兼有工程、財物、勞務二種以上性質，難以認定其歸屬者，按其性質所占預算金額比率最高者歸屬之。」第18條規定：「（第1項）採購之招標方式，分為公開招標、選擇性招標及限制性招標。（第2項）本法所稱公開招標，指以公告方式邀請不特定廠商投標。（第3項）本法所稱選擇性招標，指以公告方式預先依一定資格條件辦理廠商資格審查後，再行邀請符合資格之廠商投標。（第4項）本法所稱限制性招標，指不經公告程序，邀請二家以上廠商比價或僅邀請一家廠商議價。」第19條規定：「機關辦理公告金額以上之採購，除依第20條及第22條辦理者外，應公開招標。」第20條規定：「機關辦理公告金額以上之採購，符合下列情形之一者，得採選擇性招標：
經常性採購。投標文件審查，須費時長久始能完成者。廠商準備投標需高額費用者。廠商資格條件複雜者。研究發展事項。」第22條第1項規定：「機關辦理公告金額以上之採購，符合下列情形之一者，得採限制性招標：以公開招標、選擇性招標或依第9款至第11款公告程序辦理結果，無廠商投標或無合格標，且以原定招標內容及條件未經重大改變者。…委託專業服務、技術服務或資訊服務，經公開客觀評選為優勝者。…其他經主管機關認定者。」第27條規定：「（第1項）機關辦理公開招標或選擇性招標，應將招標公告或辦理資格審查之公告刊登於政府採購公報並公開於資訊網路。公告之內容修正時，亦同。（第2項）前項公告內容、公告日數、公告方法及政府採購公報發行辦法，由主管機關定之。…」第52條規定：「（第1項）機關辦理採購之決標，應依下列原則之一辦理，並應載明於招標文件中：訂有底價之採購，以合於招標文件規定，且在底價以內之最低標為得標廠商。未訂底價之採購，以合於招標文件規定，標價合理，且在預算數額以內之最低標為得標廠商。以合於招標文件規定之最有利標為得標廠商。採用複數決標之方式：機關得於招標文件中公告保留採購項目或數量選擇之組合權利，但應合於最低價格或最有利標之競標精神。（第2項）機關採前項第3款決標者，以異質之工程、財物或勞務採購而不宜以前項第1款或第2款辦理者為限。（第3項）機關辦理公告金額以上之專業服務、技術服務或資訊服務者，得採不訂底價之最有利標。…」第56條復規定：
「（第1項）決標依第52條第1項第3款規定辦理者，應依招標文件所規定之評審標準，就廠商投標標的之技術、品質、功能、商業條款或價格等項目，作序位或計數之綜合評選，評定最有利標。價格或其與綜合評選項目評分之商數，得做為單獨評選之項目或決標之標準。未列入之項目，不得做為評選之參考。評選結果無法依機關首長或評選委員會過半數之決定，評定最有利標時，得採行協商措施，再作綜合評選，評定最有利標。評定應附理由。綜合評選不得逾三次。（第2項）依前項辦理結果，仍無法評定最有利標時，應予廢標。（第3項）機關採最有利標決標者，應先報經上級機關核准。（第4項）最有利標之評選辦法，由主管機關定之。」第61條規定：「機關辦理公告金額以上採購之招標，除有特殊情形者外，應於決標後一定期間內，將決標結果之公告刊登於政府採購公報，並以書面通知各投標廠商。無法決標者，亦同。」第40條第1項規定：「機關之採購，得洽由其他具有專業能力之機關代辦。」另政府採購法施行細則第42條第1項規定：「機關依本法第40條規定洽由其他具有專業能力之機關代辦採購，依下列原則處理：關於監辦該採購之上級機關，為洽辦機關之上級機關。但洽辦機關之上級機關得洽請代辦機關之上級機關代行其上級機關之職權。關於監辦該採購之主（會）計及有關單位，為洽辦機關之單位。但代辦機關有類似單位者，洽辦機關得一併洽請代辦。除招標文件另有規定外，以代辦機關為招標機關。洽辦機關及代辦機關分屬中央及地方機關者，依洽辦機關之屬性認定該採購係屬中央或地方機關辦理之採購。洽辦機關得行使之職權或應辦理之事項，得由代辦機關代為行使或辦理。
」。
㈣再依世界貿易組織政府採購協定第1條「適用範圍」第1項、
第2項規定：「（第1項）本協定適用於有關本協定附錄一（註1）所列機關之任何採購之任何法律、規章、程序或實務。（第2項）本協定適用於任何以契約方式進行之採購，包括購買或租賃或租購，而不論有無附帶購買選擇權，且包括兼含產品與服務於一採購之情形。」本條第1項附錄一附件五「服務」規定：「…本附件包含下列服務項目：…建築服務；…工程服務；綜合工程服務；都市規劃及景觀建築服務；…管理顧問服務；…」第2條「合約價值之估算」規定：「…（第2項）估算合約價格時應將各種形式之報酬，包括任何溢價、費用、佣金及應收利息列入考量。（第3項）各機關對估算合約價值方法之選用及任何將採購需求分割之方法，不得出於意圖規避本協定之適用。（第6項）若預定之採購列有選擇條款之需求時，其估算應按其所包括選購在內之最大准許採購之總值計算。」是綜合前述有關眷改條例及都市更新條例規定，可知有關國軍老舊眷村改建，得依都市更新條例及促參法相關規定辦理，至於參與公共建設之申請人與主辦機關於申請及審核程序之爭議，其異議及申訴，準用政府採購法處理招標、審標或決標爭議之規定。惟不論究係依據促參法或政府採購法規定辦理都市更新，主辦機關均應將徵求民間參與之公告，或依政府採購法所辦理之公開招標公告公開於資訊網路，並刊登於政府採購公報，始符法制。
㈤本件政治作戰局於100年間委託上訴人城鄉發展分署代辦新
北市「慈德三村」等17處眷改土地公辦都市更新案，嗣政治作戰局以102年4月15日函請訴外人新北市政府同意就該局管有之「慈德三村」等3處眷改土地辦理公開評選都市更新事業機構為實施者，經新北市政府以102年5月6日函復略以同意由政治作戰局為實施者，實施都市更新事業，至政治作戰局委託城鄉發展分署甄選民間廠商代為執行實施者工作部分等執行細節，則予以尊重等語，城鄉發展分署旋於102年10月21日辦理系爭評選案，徵求都市更新事業機構，第1次評選因無最優申請人而流標，第2次評選則決議最優申請人為上訴人冠德公司，次優申請人為被上訴人將捷公司，城鄉發展分署乃將上開審查會議紀錄函送將捷公司，將捷公司不服，向城鄉發展分署提出異議，經城鄉發展分署函覆評選結果並無違誤，將捷公司仍不服，乃向工程會提出申訴，經審議判斷申訴不受理，將捷公司遂提起行政訴訟，經原判決撤銷申訴審議判斷、異議處理結果及第2次評選結果，上訴人城鄉發展分署及冠德公司均不服，遂提起本件上訴，主張略以：⒈系爭評選案相關文件均已載明政治作戰局為招標機關，原判決竟認定城鄉發展分署為招標機關，並認其為適格當事人，與卷證資料不符，顯有判決不備理由之違法；⒉原判決遽認系爭評選案有政府採購法之適用，而政治作戰局為系爭評選案之實施者，卻一方面認為政治作戰局為招標機關，另方面又認為城鄉發展分署為招標機關，顯有判決不備理由及理由矛盾之違法；⒊眷改條例屬國有財產法之特別法，因此以都市更新方式開發眷改土地，依政府採購法第2條立法理由可知並無政府採購法適用，惟原判決竟認本件適用政府採購法，顯有判決適用法規不當之違法；⒋本件上訴人冠德公司應自籌都市更新之各項資金，政治作戰局無須支付冠德公司任何價金與報酬，自無政府採購法之適用，原判決就此部分有判決不備理由之違法；⒌原判決認為實施者請來施工或估價之廠商其報酬係由實施者將其列為工程費用或權利變換費用，再與廠商共同負擔，卻未說明認定依據及報酬如何計算，顯有理由不備之違法；⒍原判決謂藉由權利變換方式支付報酬，或由實施者以部分之土地應有部分或建築物抵付，或遞延付款等等，均仍屬政府採購法所稱之採購行為，顯與都市更新條例第3條第5款「權利變換」及第30條規定不符，原判決不僅未記載論述之理由，其已說明部分復說法矛盾，顯有理由不備及違背法令之情事；⒎依系爭評選案申請須知規定，得標廠商需自行籌募資金「重建」，而重建之建物在辦理第1次產權登記前，依最高法院85年度台上字第247號民事判決及民法第758條規定，所有權屬得標廠商所有，原判決卻認為屬政治作戰局，並認定政治作戰局得將該等建物抵付予廠商作為報酬，顯違前揭規定及判決意旨；⒏原判決理由欄並未論述評選結果有何違法而應撤銷，而僅論及系爭評選案是否有政府採購法適用，顯有理由不備及矛盾之違法；⒐第2次評選結果尚須簽報核定，且最優申請人締約意願如何亦未確定，自非行政處分，惟原判決並未說明不可採之理由，顯有判決違背法令及不備理由之違法云云。經查：
⒈本件系爭評選案之緣起，係因政治作戰局為活化老舊眷村土
地資產、增進公共利益、改善都市景觀及加速騰空眷改土地處分等目的，遂就其所管有之「慈德三村」等3處眷改土地，於100年9月間與城鄉發展分署簽定協議書，明文揭示依據都市更新條例、標售或處分辦法第2條、行政程序法第19條、政府採購法第40條、政府採購法施行細則第42條等有關條文，約定由城鄉發展分署辦理包含系爭眷改土地在內之下列事宜：⑴先期規劃作業；⑵辦理變更都市計畫作業；⑶都市更新計畫；⑷研擬開發辦理原則；⑸研擬招商計畫；⑹協助履約管理事項；⑺成立都市更新推動辦公室等。其中「⑸研擬招商計畫」部分，其協助細節更包含：①研擬招商文件（含投標須知、契約草案、邀標計畫書等），權利價值估算、底價分析及建築規畫3D模擬圖；②辦理招商說明會及招商文宣等事宜；③協助辦理評選工作小組及甄選委員會等事宜；及④協助辦理議、簽約事宜等（參原審卷二第330頁、第331頁）。其後政治作戰局即以102年4月15日函請訴外人新北市政府同意就該局管有之「慈德三村」等3處眷改土地辦理公開評選都市更新事業機構為實施者，經新北市政府以102年5月6日函復略謂同意由政治作戰局為實施者，實施都市更新事業，至政治作戰局委託城鄉發展分署甄選民間廠商代為執行實施者工作部分等執行細節，則予以尊重等語（參原審卷一第57頁背面）。嗣後城鄉發展分署即依據協議內容辦理公開評選事宜，其前後2次之招商申請須知中均明載政治作戰局為主辦機關，同時於申請須知第1.3法令依據欄明揭適用之法律為眷改條例及都市更新條例，而經甄選為都市更新事業機構者，其應辦理之事項，依申請須知第2.6.2規定，分別為：⑴負責本更新案整體規劃設計、興建與監造相關事項；⑵籌募所需各項資金；⑶申辦都市設計審議及交通影響評估；⑷申辦環境影響評估；⑸其他應取得之各項執照、許可、同意、登記及相關依法應辦事項等。至於最高共同負擔比例部分，則為46％（此部分為競標重要項目，參申請須知第
1.4及3.6.3），高於此一比例者，即不得成為本案決標對象（以上內容參原審卷一第33頁至第44頁、第103頁至第114頁）。按政治作戰局前開102年4月15日函原係請訴外人新北市政府同意該局就管有之「慈德三村」等3處眷改土地辦理公開評選「都市更新事業機構」為「實施者」，而新北市政府上開102年5月6日函則同意由「政治作戰局」為「實施者」，換言之，新北市政府明確表示僅同意政治作戰局自己為實施者，未同意政治作戰局以都市更新事業機構為實施者之申請，至其委請城鄉發展分署甄選民間廠商代為執行實施者工作部分，則予以尊重。而依前述政治作戰局與上訴人城鄉發展分署所簽訂之協議書及城鄉發展分署所公告之申請須知，可知政治作戰局意欲藉由都市更新程序，就該局管有之「慈德三村」等3處眷改土地辦理公開評選都市更新事業機構，經甄選程序選定之都市更新事業機構依約應自籌資金負責規劃、設計，於系爭眷改土地上興建建物，其後並以都市更新事業機構最高不超過46％分擔比例方式，完成建物與土地間之權利變換事宜，此部分事實為原審經調查證據所確認，亦為兩造所不爭執。是基於上開事實，可知系爭評選案實質上乃政治作戰局欲尋求得代為規劃、設計並實際為眷舍建物建造之事業機構，因而委託上訴人城鄉發展分署代為甄選此一事業機構。至於上訴人城鄉發展分署嗣後藉由公告招標訊息方式向不特定公眾發布競標資訊，係為藉由選出之都市更新事業機構為政治作戰局施作工程興建眷舍，並於完成後由政治作戰局與都市更新事業機構間以權利變換方式結算權利分配之比例，收取報酬及價金，可知本件系爭評選案性質上應屬政府採購法第2條、第7條第1項所稱工程之定作或勞務之採購，為政府採購法所規範之採購行為，自應適用政府採購法之相關規定。又本件政治作戰局依據政府採購法第40條規定委請城鄉發展分署代辦甄選都市更新事業機構作業，政治作戰局即為主辦機關、而上訴人城鄉發展分署即為代辦機關（參申請須知第1.2.5條、第1.2.6條），依政府採購法施行細則第42條第1項第3款規定，代辦機關即上訴人城鄉發展分署即為本件甄選作業之招標機關。本件上訴人冠德公司及城鄉發展分署指稱系爭評選案相關文件既已載明政治作戰局為招標機關，原判決竟認定城鄉發展分署為招標機關，並認其為適格當事人，顯與卷證資料不符，有判決不備理由之違法云云。惟本件系爭評選案既應適用政府採購法，而政治作戰局與上訴人城鄉發展分署所簽訂之協議書中亦已明揭係依據政府採購法第40條、政府採購法施行細則第42條規定辦理，至協議中雖僅記載政治作戰局為主辦機關，城鄉發展分署為代辦機關，並未就招標機關另有特別約定，惟依上開協議書之記載內容，上訴人城鄉發展分署既為代辦機關，依政府採購法施行細則第42條規定，上訴人城鄉發展分署自仍為招標機關，而為適格之當事人。原判決就此部分業已詳論其判斷之理由（參原判決第57頁倒數第4行至第59頁第12行），其論斷結果與卷內證據資料顯示之法律關係相符，亦不違論理法則與經驗法則，上訴人此部分指摘，自非可採。而本件政治作戰局為主辦機關，上訴人城鄉發展分署為代辦機關，城鄉發展分署依法既屬招標機關而得為適格當事人，其所為之甄選程序結果對於政治作戰局後續之眷村改建作業究係由何都市更新事業機構與之簽約、繼而代為執行實施者應執行之都市更新相關作業細節，至關重要，足見政治作戰局對於系爭評選案尚非毫無利害關係。原判決既認為上訴人城鄉發展分署為適格當事人，被上訴人於原審起訴時將政治作戰局列為被告乃屬贅列，因而駁回被上訴人對政治作戰局此部分之請求，自應同時命政治作戰局參加訴訟，使其參與訴訟程序，以保障其權益。詎原審未適時通知政治作戰局參加訴訟，自有未洽。本院嗣於105年10月27日裁定命政治作戰局參加訴訟，並告知本件訴訟之進度，上開裁定業於105年11月1日合法送達政治作戰局，有送達回證附卷可稽。另本院依97年度5月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，亦將政治作戰局併列為本件上訴人，業已說明如上，是原審上開程序上之欠缺，應認為業經補正，併予敘明。
⒉上訴人冠德公司復指稱原判決認系爭評選案有政府採購法之
適用，且政治作戰局為系爭評選案之實施者，除一方面認為政治作戰局為招標機關，另方面卻又認為城鄉發展分署為招標機關，顯有判決不備理由及理由矛盾之違法云云。惟承前所述，原判決業已敘明依本件招標文件觀之，除申請須知之封面載有「國防部政治作戰局」外，其餘關於3.3招商文件領取、3.5申請文件提送方式、3.7.3申請保證金之受款人、
3.10釋疑、3.11爭議處理均載明由代辦機關即上訴人城鄉發展分署為之，自應認上訴人城鄉發展分署為政府採購法施行細則第42條第1項第3款之招標機關（參原判決第59頁第5行以下），並無上訴人所述理由前後矛盾或不備理由情形，上訴人此部分指摘，顯與事實不符。
⒊上訴人城鄉發展分署另指稱眷改條例乃國有財產法之特別法
，因此以都市更新方式開發眷改土地，依政府採購法第2條立法理由可知並無政府採購法適用，詎原判決竟認本件適用政府採購法，顯有判決適用法規不當之違法云云。惟按，依本判決理由㈠所揭眷改條例第11條第1項及標售或處分辦法第2條規定，國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地，得按眷改條例第11條第1項所示之7種方式處理，分別為：⑴國防部自行改建；⑵獎勵民間參與投資興建住宅社區；⑶委託民間機構興建住宅社區；⑷與直轄市、縣（市）政府合作興建國民住宅；⑸以信託方式與公、民營開發公司合作經營、處分及管理；⑹辦理標售或處分；⑺未達全體原眷戶三分之二同意改建，經主管機關核定不辦理改建之眷村，得依都市更新條例之規定辦理都市更新。前開所謂處分，自包含以都市○○○市○○○○區段徵收或聯合開發等開發方式，並得委託其他政府機關（構）辦理。另依都市更新條例第9條及第10條之規定，經劃定應實施更新之地區，擬實施都市更新事業，得採取公辦都更之方式，亦可採取私辦都更之方式。所謂公辦都更，依該條例第9條第1項前段規定，有3種模式，分別為：⑴由直轄市、縣（市）主管機關自行實施都市更新事業；⑵由直轄市、縣（市）主管機關經公開評選程序委託都市更新事業機構為實施者；⑶由直轄市、縣（市）主管機關同意其他機關（構）為實施者，實施都市更新事業。另依都市更新條例第10條第1項之規定意旨，公有土地之管理機關，如欲採取公辦都更之方式，僅能自行擔任實施者，如欲委託都市更新事業機構為實施者，亦僅有採取私辦都更一途，公有土地之所有權人（於國有土地，所有權人即係國家）或其主管機關，不論係採公辦都更抑或私辦都更，均屬政策問題，然在公有土地面積所占比例很高且地上建築物產權單純的情況下，一般而言不可能採取私辦都更方式，以免喪失主導權，侵害政府財政收入。而依都市更新條例第9條第1項前段之規定，經公開評選程序委託都市更新事業機構為實施者實施都市更新事業情形，因公開評選程序於母法完全沒有規定，乃有適用都市更新條例施行細則第5條之1規定之可能，即其委託作業（包括公開評選、議約、簽約、履約執行及其他有關事項），得委任所屬機關、委託其他機關或公營事業機構辦理，其公開評選程序，得準用促參法有關申請及審核程序之規定。至關於委託都市更新事業機構為實施者之公開評選程序因未於都市更新條例中明文規定，而係規定於施行細則，且明文得準用促參法有關申請及審核程序，是以依都市更新條例有關公辦都更方式取得「實施者」地位之政府機關，依法並不得再將其實施者地位轉予第三人，自亦不可能有徵求實施者之公開評選程序可言，進一步而言，當然更無適用或類推適用都市更新條例施行細則中所稱準用促參法有關申請及審核程序之規定可言。本件系爭評選案之目的既係為政治作戰局所管領之眷舍土地辦理都市更新事業，而依前揭說明，政治作戰局於本件都市更新事業中係立於實施者地位，依法不可能再將其實施者地位轉予第三人，是其委託上訴人城鄉發展分署代為辦理甄選程序，乃係以實施者身分委託上訴人城鄉發展分署代辦甄選都市更新事業機構，而非甄選實施者。而上訴人城鄉發展分署所公告之申請須知中並且就都市更新事業機構應辦理事項以及共同分擔部分（即以權利變換之形態所受領之報酬）以最高不超過46％為限明文規定，邀請符合資格者參與競標，核其作業程序以及經甄選程序選出之都市更新事業機構必須從事眷舍規劃、設計、申請及興建等事務，於完成上開事務後所得受領之報酬係以權利變換等方式取得土地及建物所有權等情，足徵政治作戰局本質上仍係以招標方式為工程之定作及勞務之委託，自應適用政府採購法相關規定。換言之，即使如上訴人城鄉發展分署所述，眷改條例乃國有財產法之特別法，有關眷舍改建之程序，眷改條例既已明定得採都市更新作業程序，而有關國有土地採都市更新程序為眷舍改建者，仍有政府採購法適用之可能性，已如前述，則上訴人城鄉發展分署指稱以都市更新方式開發眷改土地，應無政府採購法之適用，原判決認適用政府採購法，顯有判決適用法規不當之違法云云，即非可採。
⒋上訴人冠德公司雖以其須自籌都市更新之各項資金，政治作
戰局無須支付冠德公司任何價金與報酬，主張本件無政府採購法之適用，原判決就此部分有判決不備理由之違法云云。惟如前所述，本件上訴人冠德公司雖須自籌資金辦理系爭眷舍改建之設計、規劃、申辦及興建等各項事宜，而主辦機關政治作戰局確實亦無須支付金錢予上訴人冠德公司，惟政治作戰局因權利變換結果，須移轉原為其管理之部分土地所有權予上訴人冠德公司，並非無須支付任何價金或報酬。上訴人冠德公司僅以政治作戰局形式上無須支付任何有形之財物或金錢，即主張本件政治作戰局無須支付任何價金或報酬，因而無政府採購法之適用云云，並非的論。而原判決就此部分亦已論述綦詳（參原判決第56頁理由㈣⒊⒋段落），是上訴人冠德公司此部分之指摘，並無理由。
⒌上訴人冠德公司另指稱原判決對於實施者請來施工或估價之
廠商其報酬係由實施者將其列為工程費用或權利變換費用，再與廠商共同負擔，卻未說明認定依據及報酬如何計算，顯有理由不備之違法云云。經查，城鄉發展分署代政治作戰局所辦理之系爭評選案所公布之申請須知第2.6記載都市更新事業機構應辦理之事項，略有：都市更新事業計畫、權利變換計畫之研擬及報核作業（2.6.1）；都市更新事業之實施及地上物興建之相關事項（2.6.2），此部分包括更新案之規劃設計、興建與監造，資金之籌募，申辦都市設計審議及交通影響評估，環境影響評估以及各項執照、許可、同意、登記及相關依法應辦事項；以及更新案之建材與設備至少須鋼骨鋼筋混凝土造第2級以上之規格（2.6.3）等各項關於工程實際施作之費用分擔說明；第2.7部分有關點交土地予都市更新事業機構、原眷戶安置等相關作業規定；第4部分有關權利變換計畫之申報、審議、執行作業（4.5）及相關費用之承擔歸屬等（4.6、4.8），均有原則性之規定，至於工程費用若干，得申請權利變換之程（額）度如何，此部分因必須於實際施作後，依據費用核列之結果而有不同之可能數額，有待都市更新事業機構於實際完工後申報核准，始得確認，自無從於欠缺實際數據資料情況下，預先論斷其計算方法。原判決就系爭評選案中有關上開費用分擔及權利變換之約定情形，業已綜合相關證據資料，依據申請須知所載內容說明其處理原則（參原判決第54頁至第56頁），是上訴人冠德公司指摘原判決未說明工程費用或權利變換費用認定依據及如何計算，顯有理由不備之違法云云，並非可採。
⒍上訴人冠德公司又稱原判決認為不論係藉由權利變換方式支
付報酬，或由實施者以部分之土地應有部分或建築物抵付，或遞延付款等等，均仍屬政府採購法所稱之採購行為，顯與都市更新條例第3條第5款「權利變換」及第30條規定不符，原判決不僅未記載論述之理由，其已說明部分復說法矛盾，顯有理由不備及違背法令之情事云云。按都市更新條例第3條第5款所稱之「權利變換」，係指更新單元內重建區段之土地所有權人、合法建築物所有權人、他項權利人或實施者，提供土地、建築物、他項權利或資金，參與或實施都市更新事業，於都市更新事業計畫實施完成後，按其更新前權利價值及提供資金比例，分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金而言。以本件為例，政治作戰局為都市更新單元內之國有土地管理人，依中央政策辦理眷舍改建，其並經新北市政府同意為系爭眷舍改建之都市更新計畫之「實施者」，其提供土地參與實施都市更新事業，而依申請須知第2.4.2及2.6.4規定，於建物興建完成後，實施者與都市更新事業機構係以權利轉換方式分回更新後房地（參原審卷一第106頁背面及第107頁），可知本件實施者政治作戰局係以權利變換方式，與都市更新事業機構分受更新後之建物及土地權利，對本無土地所有權之都市更新事業機構而言，其因參與都市更新事業得以取得部分土地之所有權，此即為其參與都市更新事業之報酬。而對實施者（即本件之政治作戰局）而言，其因以土地作價移轉所有權予都市更新事業機構，以代替應支付之工程款項，同時分回部分建物，並減省自己擔任實施者應負責興建之勞費，不惟係依約應履行之義務（參申請須知第2.7.1），亦屬支付報酬之性質，此種以移轉部分土地所有權之方式，獲取他人支付勞務而代為興建建物之行為，乃以金錢現實給付之變形，自仍屬政府採購法第7條第1項所指之政府採購類型，依同法第2條規定，應適用政府採購法。原判決就此部分業已論述綦詳，並經本院多次說明如上，上訴人冠德公司指稱權利變換之行為非政府採購法所稱之採購行為云云，僅係其就政府採購法所謂採購行為之歧異見解，尚非可採。
⒎上訴人城鄉發展分署另指稱依約得標廠商需自行籌募資金「
重建」，而重建之建物在辦理第1次產權登記前，依最高法院85年度台上字第247號民事判決及民法第758條規定，所有權屬得標廠商所有，原判決卻認為屬政治作戰局，並認定政治作戰局得將該等建物抵付予廠商作為報酬，顯違前揭規定及判決意旨云云。按建造執照僅係行政機關管理建築之方法，並非取得所有權之法定證據，未辦理建物第1次所有權登記以前，房屋所有權屬於出資興建之原始建築人，與起造人及納稅人名義誰屬無涉；又不動產物權，依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記，不生效力（民法第758條參照）。準此以觀，以自有資金興建房屋，在未辦理移轉所有權登記前，為原始建築人所有。惟按所謂承攬者，乃當事人約定，一方為他方完成一定之工作，他方俟工作完成，給付報酬之契約；約定由承攬人供給材料者，其材料之價額，推定為報酬之一部，民法第490條定有明文。又承攬之工作為建築物或其他土地上之工作物，或為此等工作物之重大修繕者，承攬人得就承攬關係報酬額，對於其工作所附之定作人之不動產，請求定作人為抵押權之登記；或對於將來完成之定作人之不動產，請求預為抵押權之登記，此為民法第513條第1項有關建築物或土地上工作物之承攬人法定抵押權之規定。而依都市更新條例第3條第4款規定，所謂「實施者」，係指依都市更新條例規定「實施都市更新事業」之機關、機構或團體，亦即，實施者等同於都市更新事業機關，而都市更新事業機關依同法條第2款規定，乃指在更新地區內實施重建、整建或維護事業者。系爭評選案申請須知第2.6.2⑴明文約定都市更新事業機構應負責本更新案整體規劃設計、興建與監造相關事項，第2.6.2⑵更明文約定都市更新事業機構應募集所需各項資金（參原審卷一第106頁背面），同時須辦理各項執照、許可、同意、登記及相關依法應辦事項（申請須知第2.6.2⑸，參原審卷一第107頁），換言之，本件經甄選選定之都市更新事業機構須自籌資金興建政治作戰局所需之眷舍，同時應辦理相關執照之申請（包含建造執照等）及相關登記事宜（包含第1次所有權登記）。準此以解，本件眷村改建之都市更新計畫實施者為政治作戰局，依規定政治作戰局即為都市更新事業機關，依法必須從事更新地區內房屋之重建、整建或維護事業，惟因政治作戰局實際上無力從事更新地區內眷舍之重建事業，因此乃委請上訴人城鄉發展分署代為甄選其他都市更新事業機構為實施者（即本件政治作戰局）實施之。質言之，本件政治作戰局以其所管領之系爭眷改土地，委請上訴人城鄉發展分署代為甄選都市更新事業機構，明定與甄選選定之都市更新事業機構簽訂契約，委由都市更新事業機構代為執行實施者之事務，即設計、規劃、興建眷舍及申辦相關證照等，性質上乃係工程之定作，經系爭評選程序選定之都市更新事業機構，與政治作戰局間係成立民法承攬契約關係，而渠等就給付報酬之方式約定係以都市更新條例第3條第5款有關權利變換之規定，於都市更新事業計畫實施完成後，按更新前各自權利價值及提供資金比例，分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金。惟因本件申請須知明文規定被選定之都市更新事業機構負有辦理各項執照、許可、同意、登記及相關依法應辦事項之責（申請須知第2.6.3⑸），是以，被選定之都市更新事業於完成建物興建後，即應依約辦理建物第1次所有權登記事宜，至於所辦理之建物第1次所有權登記究竟係以何人名義登記，申請須知固未載明，惟依其意旨，經選定之都市更新事業機構應代實施者即政治作戰局辦理建物所有權第1次登記，再由政治作戰局依約與都市更新事業機構以約定之負擔比例為權利變換，然為避免多次移轉登記所生之成本，自仍有可能於登記前即以預先約定之權利變換標準同時辦理土地及建物所有權登記，此種依據契約約定之內部權利義務關係，與最高法院85年度台上字第247號民事判決係就合建建商就其所分得之建物預先對外銷售所衍生之外部關係不同，上訴人城鄉發展分署此部分指摘，仍有未洽。況本件經上訴人城鄉發展分署所選定之都市更新事業機構即上訴人冠德公司尚未與政治作戰局簽約，與本件主要爭議在於系爭評選案之評選程序有無違法尚有先後順序差異，換言之，上訴人此部分之指摘，與本件爭議尚無關聯，是上訴人此部分指摘，即非可採。
⒏上訴人城鄉發展分署指稱原判決理由欄並未論述評選結果有
何違法而應撤銷，僅論及系爭評選案是否有政府採購法適用，顯有理由不備及矛盾之違法云云。惟原判決理由欄中業已明確指明本件既應適用政府採購法，而上訴人城鄉發展分署不爭執其於辦理評選程序時，自公告至決標階段均非依政府採購法之規定而為，亦未刊登政府採購公報，其違法情節自屬重大等語（參原判決第56頁倒數第5行以下），顯然並無上訴人所指未論述評選結果有何違法而應撤銷，致有理由不備之情形。上訴人城鄉發展分署雖又稱其係依促參法規定辦理云云，惟其亦自承未依法將其徵求民間參與之公告公開於資訊網路，亦未刊登於政府採購公報。是本件上訴人城鄉發展分署既自承系爭評選案未刊登於政府電子採購網，亦未刊登於財政部促參案件資訊系統，復未曾刊登政府採購公報，僅刊登於內政部營建署都市更新網與城鄉發展分署網頁，於法即有未合，原判決所為認定，尚非無據，上訴人城鄉發展分署此部分指摘，自非可採。
⒐至上訴人冠德公司所稱第2次評選結果尚須簽報核定，且最
優申請人締約意願如何亦未確定，自非行政處分，惟原判決並未說明不可採之理由，顯有判決違背法令及不備理由之違法一節。固然，本件上訴人冠德公司經評選選定為最優申請人後，尚未經上訴人城鄉發展分署簽報核定，政治作戰局亦尚未與上訴人冠德公司簽訂契約，惟系爭評選案既係以招標方式評選最優申請人，而經評選選定之最優申請人即上訴人冠德公司復因此取得優先與主辦機關簽約之權利，得據以進一步與政治作戰局簽約而承攬系爭都市更新事業，藉由承攬興建眷舍而獲得權利變換後之利益，對所有參與競標之廠商而言，自具有一定之權利得喪法律效力，應認為具備行政處分性質。原判決雖未明言系爭評選案所為之評選結果通知為行政處分，惟綜觀其前後判斷內容業已說明此一評選過程違法，所為之評選結果及異議處理結果亦屬違法，因而均予撤銷，與所謂不備理由尚屬有間，亦無違背法令情形。況上訴人冠德公司此部分之指摘，與上訴人城鄉發展分署認為本件第2次評選結果係行政處分之見解亦有不同，是上訴人冠德公司此部分之指摘，自非可採。
十、綜上所述，原判決此部分基於前揭理由，認申訴審議判斷、異議處理結果及第2次評選結果均有不當，因而均予撤銷，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決此部分有違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決此部分有違背法令之情形。本件上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決此部分有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決此部分違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。另上訴人政治作戰局雖因上訴人冠德公司提起本件上訴而併列為上訴人，惟按提起上訴，乃當事人對於所受不利益之判決聲明不服之方法，倘該判決之結果對當事人並無不利益，自不得對該判決聲明不服，提起上訴。至該判決之結果究係對當事人有利或不利，應就判決主文與聲明互相比較，視其結果有無差異而定，若判決主文較聲明並無不利情形，該當事人即無上訴利益，不得提起上訴。本件政治作戰局於原審經認定為非適格之當事人，而原判決除撤銷申訴審議判斷、異議處理結果及評選結果外，同時駁回被上訴人將捷公司其餘請求，經比較上訴人政治作戰局之答辯聲明與上開判決主文，可知上訴人政治作戰局係受全部勝訴之判決，原判決對其而言並無不利，是其因上訴人冠德公司提起本件上訴而被併列為上訴人部分，即應認為其上訴為不合法，而應併予駁回，附此敘明。
十一、據上論結，本件上訴一部為無理由，一部為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 105 年 11 月 30 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 沈 應 南法官 胡 方 新法官 張 國 勳法官 汪 漢 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 11 月 30 日
書記官 莊 子 誼