最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第76號上 訴 人 蘇薛瑞香訴訟代理人 蔡錫欽 律師
王芊智 律師被 上訴 人 高雄市政府代 表 人 陳菊上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國104年8月31日高雄高等行政法院104年度訴字第24號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣需用土地人即被上訴人辦理「鳥松區曹公新圳排水改善工程」（下稱系爭工程），申請徵收上訴人所有高雄市○○區○○段143-2及143-4地號等2筆土地（下分稱143-2地號土地、143-4地號土地，合稱系爭土地），經內政部以民國102年11月6日台內地字第1020343122號函核准徵收，被上訴人以102年11月13日高市府地徵字第10233362501號公告（下稱102年11月13日公告）徵收（公告期間自102年11月14日起至102年12月13日止）並通知上訴人，上訴人對土地徵收補償價額不服，於公告期間聲明異議，經被上訴人以103年1月9日高市府地徵字第10330081100號函（下稱103年1月9日函）復查處結果以本件徵收補償市價並無違誤。上訴人不服再提出異議，復經被上訴人依土地徵收條例第22條規定，於103年3月20日提請高雄市地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）103年第1次會議評議作成決議：「照案通過。」評議結果並以103年4月18日高市府地徵字第10331224300號函（下稱103年4月18日函）復上訴人。上訴人仍不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。
二、本件上訴人主張︰上訴人於102年8月6日被上訴人就系爭工程用地取得召開之協議價購會上表示被上訴人調查之市價不合理，被上訴人承辦人員會後建議上訴人可另行委託估價，再提供被上訴人參考，上訴人乃另委請「城鄉不動產估價師聯合事務所」（下稱城鄉估價師事務所）、「昱中不動產估價師事務所」（下稱昱中估價師事務所）進行估價。則雙方對於價購協議，顯尚進行中，被上訴人嗣片面決定上訴人不同意協議價格，顯無實質協議情形。且被上訴人亦未提出協議價購以外之其他方式，亦無將大有國際不動產估價師聯合事務所（下稱大有估價師事務所）查估之協議價購市價之計算方式告知土地所有權人，該程序顯流於形式，自不符合土地徵收條例第11條規定。又上訴人提出另外2份估價報告後，被上訴人反作成比協議價購之價格還低之徵收補償處分，顯違反誠信原則，並變相處罰不同意協議價購之上訴人。關於本件地價區段之劃分，被上訴人以農地深度30-40公尺之標準，去劃分臨中正路與不臨中正路，即與101年6月5日訂定發布，同年9月1日施行之土地徵收補償市價查估辦法（下稱查估辦法）第11條規定不合。又地價調查估計規則與查估辦法關於劃分地價區段之規定乃大同小異，是被上訴人所屬地政局製作之地價區段圖，應可作為被上訴人劃分地價區段時，其判斷、評定有無恣意濫用等違法情事之參考。另被上訴人查估買賣實例時係於第P005-00地價區段內選取高雄市○○區○○段○○○號土地（下稱鳳松段42地號土地）為比較標的，然依昱中估價師事務所之鑑定報告書，其核算後之單價為每平方公尺新臺幣（下同）40,501元，而與被上訴人所核定之每平方公尺32,523元有所差距，惟被上訴人未提出調降之理由，益見本件估計實例土地正常單價之程序確有不合法之處云云。為此，求為判決：訴願決定及原處分（被上訴人102年11月13日公告、103年1月9日函、103年4月18日函）均撤銷。
三、被上訴人則以︰本件係由被上訴人委託大有估價師事務所辦理市價查估作業。關於劃分地價區段：系爭工程用地徵收範圍位於農業區內，屬都市○○區○○○道用地，依查估辦法第10條規定，將毗鄰徵收用地範圍之臨中正路農業區土地劃屬第P004-00地價區段，非臨中正路農業區裡地土地劃屬第P006-00地價區段，並將第P004-00地價區段內屬徵收範圍之土地劃屬第P001-00地價區段（公共設施保留地區段），第P006-00地價區段內屬徵收範圍之土地劃屬第P000-0○○○區段（公共設施保留地區段）；而143-2地號土地即位屬第P001-00地價區段內，143-4地號土地位屬第P001-00及P002-00地價區段內。關於估計實例土地正常單價：依查估辦法第17條規定，本件估價基準日為102年3月1日，遂於法定期間101年9月2日至102年3月1日蒐集適當之比較標的；於鄰近農業區第P005-00地價區段內○○○區○○段○○○號土地為比較標的1，經估計土地正常單價為每平方公尺32,523元，調整至估價基準日單價為每平方公尺32,240元；另於農業區第P006-00地價區段內○○○區○○段○○○○○號土地為比較標的2，經估計土地正常單價為每平方公尺16,303元，調整至估價基準日單價為每平方公尺16,039元；同第P006-00地價區段內○○○區○○段1182-1、1182-2地號土地為比較標的3，經估計土地正常單價為每平方公尺16,938元，調整至估價基準日單價為每平方公尺16,750元。關於選取比準地及查估比準地地價：依查估辦法第18條規定，於本件徵收範圍之毗鄰非公共設施保留地第P004-00地價區段內○○○區○○段○○○○○號土地為其比準地；毗鄰非公共設施保留地第P006-00地價區段內○○○區○○段○○○○○號土地為其比準地。再依查估辦法第19條規定，將第P005-00地價區段內比較標的1及第P006-00地價區段內之比較標的2、3，與第P004-00地價區段之比準地，進行區域因素及個別因素調整後，決定第P004-00地價區段比準地地價為每平方公尺32,900元，並以該比準地地價為其區段地價，即第P000-0○○○區段○區段地價為每平方公尺32,900元；又將第P006-00地價區段內之比較標的2、3，與同地價區段之比準地，進行區域因素及個別因素調整後，決定該地價區段比準地地價為每平方公尺17,000元，並以該比準地地價為其區段地價，即第P000-0○○○區段○區段地價為每平方公尺17,000元。關於估計宗地單位市價，提交地評會評定：系爭土地依查估辦法第22條規定其區段地價應按其毗鄰非公共設施保留地之區段地價加權平均計算，即第P001-00地價區段按毗鄰非公共設施保留地第P004-00地價區段加權平均計算（其中毗鄰之第P002-00區段為公共設施保留地區段不納入計算），計算結果為每平方公尺32,900元；第P002-00地價區段按毗鄰非公共設施保留地第P006-00地價區段加權平均計算（其中毗鄰之第P001-00、P003-00區段為公共設施保留地區段不納入計算），計算結果為每平方公尺17,000元。因143-2地號土地全部位屬第P001-00地價區段，故以○○○區段○區段地價為143-2地號土地之查估市價即每平方公尺32,900元；另143-4地號土地因位屬第P001-00、P002-00區段，依查估辦法第22條第5項規定，計算結果以每平方公尺22,100元為查估之市價，上開查估市價提交高雄市102年第5次地評會評議通過，作為系爭土地徵收補償市價之依據。本件徵收補償土地宗地市價已接近市場正常交易價格，顯為適法。又被上訴人就本件召開之協議價購會議，會中亦有土地所有權人提出採用土地重劃方式辦理，惟因本件屬於「易淹水地區水患治理計畫」，被上訴人依水患治理特別條例第27條第1項及都市計畫法第27條辦○○○區○○○○道用地，且澄清湖特定區農業區並無附帶重劃之決議，故無法依土地重劃方式取得土地。又被上訴人並無於會中要求上訴人可提出其他鑑價報告。另上訴人提出委託城鄉及昱中、愷豐不動產估價師聯合事務所之不動產估價報告書，未考量臨街深度對土地市場價格之影響，依法無從採用。被上訴人辦理本件協議價購，並非徒具形式。另系爭土地毗鄰為都市計畫農業區土地，依法應為農業使用，始為正常利用之價格效益。鳳松段42地號土地為農業區土地，面臨中正路，毗鄰土地多為汽修廠、家具行等違規使用，該土地目前仍屬閒置空地，已具與法定用途不符要件，成交價格與內側農業區交易價格相較明顯偏高，遂依查估辦法第7條規定，將該土地之交易總價酌予修正，於法有據。再者，系爭土地不適為同一地價區段進行評價，本件劃分成面臨中正路及內側土地2個地價區段，仍依查估辦法第22條規定辦理，其中宗地跨越2個以上地價區段者，意指公共設施保留地○○○區段線不以查估辦法第11條規定之地籍線為準等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件上訴人係對補償之金額過低不服，而提出異議請求發予較高金額之補償費，參照各級行政法院93年度法律座談會法律問題第11則之研討結果，自應提起課予義務訴訟，請求撤銷被上訴人否准上訴人增加補償費請求之回復函，並請求被上訴人作成提高補償費之處分，惟上訴人卻逕行提起撤銷訴訟，其訴訟種類即非正確，經原審法院於言詞辯論程序闡明是否轉換為課予義務訴訟，上訴人仍堅持提起撤銷訴訟，則上訴人誤用訴訟類型，能否達成請求權利保護之目的，已非無疑。㈡經查，被上訴人分別於102年8月6日及102年8月27日舉行系爭工程用地取得協議價購會議，因協議不成，被上訴人遂擬具徵收計畫書申請徵收，經內政部准予徵收。上訴人爭執被上訴人承辦人員於102年8月6日會後既建議其可另行委任不動產估價公司進行市價鑑定，則雙方對於價購協議尚在進行中，被上訴人卻片面決定上訴人不同意協議價格，顯然僅以形式上之開會協議，而無實質協議情形，自不符合土地徵收條例第11條規定云云。惟查，協議價購為需用土地人申請土地徵收之前置程序，由需用土地人依市價與所有權人協議，以雙方合意訂定契約之方式使需用土地人取得標的物所有權，此與土地徵收由徵收權人向被徵收人以直接對外生效之單方徵收行為性質有別。本件上訴人係爭執徵收補償價格過低，關於補償價格是否適法，應審酌者為被上訴人是否依循土地徵收條例第30條規定按照徵收當期之市價補償，而非前置程序之議價價格是否調高，是上訴人尚無從以協議價購程序有瑕疵，即認補償價格不合法。次查，需用土地人依土地徵收條例第11條規定以市價與土地所有權人協議價購，倘若委託不動產估價師查估協議價購之參考市價，按不動產估價師法第19條第2項規定，須依不動產估價技術規則規定辦理查估市價，內政部101年10月11日台內地字第1010328533號函參照，至於主管機關辦理土地徵收補償市價查估時，即便委託不動產估價師辦理，則應依查估辦法辦理，是以，協議價購階段之市價與徵收補償市價之查估程序有其適用法規命令之本質上差異，估得之市價當然未必相同，尚難因徵收補償價格低於協議價購之價格，即指補償處分違法。況被上訴人亦於協調價購程序告知土地所有權人，徵收補償市價與協調價購之價格不一定相同，可能較高或較低等語，上訴人主張被上訴人未說明何以同為大有估價師事務所辦理查估之協議價購市價與徵收補償市價，有所差距，且被上訴人亦未於協議價購當時告知土地徵收補償市價可能遠低於協議價購市價，有違誠信原則云云，實不足採。㈢依土地徵收條例第30條第1項規定，系爭土地應按照徵收當期市價補償地價。關於系爭工程用地徵收之估價基準日及案例蒐集期間：系爭土地為河道用地，經濟部核定為「易淹水地區水患治理計畫第二、三階段」，為辦理系爭工程而向內政部申請徵收，計畫進度預定103年9月開工，105年3月完工。基此，系爭土地經內政部於102年11月6日核准徵收，而開工期限在隔年9月，則系爭工程至少須於開工前完成用地徵收及取得，足認工程推動確具急迫性。且觀諸高雄市地評會102年第5次會議紀錄，亦審認系爭工程為被上訴人當年度急迫性或重大公共建設之需者，並以所評定之當期市價作為該年度徵收計畫計算徵收補償價額基準。從而，依查估辦法第17條第2項但書規定，被上訴人應以102年3月1日為估價基準日，買賣實例蒐集期間應為101年9月2日至102年3月1日，即屬適法。㈣關於系爭土地地價區段之劃分：系爭土地○○○區○○道用地，屬都市計畫區內之公共設施保留地。依土地徵收條例第30條第1項規定，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償被徵收土地之地價。被上訴人依查估辦法第10條規定，將毗鄰徵收用地範圍之臨中正路農業區土地劃屬第P004-00地價區段，非臨中正路農業區裡地土地劃屬第P006-00地價區段，並將第P004-00地價區段內屬徵收範圍之土地劃屬第P000-0○○○區段（公共設施保留地區段），第P006-00地價區段內屬徵收範圍之土地劃屬第P002-00地價區段（公共設施保留地區段）；而143-2地號土地即位屬第P001-00地價區段，143-4地號土地則各別位屬第P001-00及P002-00地價區段。而系爭土地因屬公共設施保留地，依查估辦法第22條規定，即應以其毗鄰非公共設施保留地之區段地價平均計算，是以143-2地號土地位於第P001-00地價區段，其毗鄰非公共設施保留地應為第P004-00地價區段；143-4地號土地位於第P001-00及P002-00地價區段，其毗鄰非公共設施保留地即為第P004-00及P006-00地價區段。雖上訴人主張被上訴人於劃分系爭土地地價區段界線時，捨棄宗地之地籍線，而將143-4地號土地一分為二，違背查估辦法第11條規定云云。惟按查估辦法第10條第1、3、4項為同辦法第11條之特別規定，亦即劃分地價區段如不具備查估辦法第10條情事得以劃定地價區段時，始可依查估辦法第11條規定所示界線為據，否則帶狀公共設施保留地即無可能視其臨街情形或原建築使用情形予以細分，更無可能跨越數個不同地價區段。其次，99年至103年公告現值地價區段圖所示，曹公新圳南側鳳松段土地臨中正路路段部分，自99年以來即與北側之夢裡段土地劃入同一地價區段（即第84號○○區段○○○○路之鳳松段土地則劃入第20號地價區段；待至102、103年公告現值地價區段圖，上開鳳松段土地臨中正路路段更逐漸與北側夢裡段土地內側地籍線相連接；此外，曹公新圳南側鳳松段土地確以系爭土地最為狹長，但鳳松段土地從系爭土地以南，其內側土地地籍線即往中正路方向內縮，直至鳳松段42地號土地時，其宗地長度復又與曹公新圳北側之夢裡段土地長度相當，均與證人即大有估價師事務所所長王璽仲於原審準備程序證述情節相符，其證述自堪採信。依此，被上訴人依查估辦法第10條規定將143-4地號土地依其臨街情形分別劃入不同地價區段，亦屬適法，乃上訴人主張被上訴人前揭處置違法，要屬無據。㈤關於選取比準地、估計土地正常單價形成及查估比準地地價：系爭土地毗鄰之非公共設施保留地地價區段有第P004-00及P006-00地價區段。因第P004-00地價區段於法定蒐集期間（101年9月2日至102年3月1日）無買賣案例，則依查估辦法第19條第1、2項規定地價區段內無法選取比較標的者，得於其他地區選取條件相似之比較標的，而於估計時應進行區域因素及個別因素調整。被上訴人乃衡量第P004-00地價區段之使用分區與第P005-00地價區段之使用分區相同（均為農業區），且地理位置相近、均共同臨中正路等管制條件、交通運輸等因素甚為接近，因而選取第P000-0○○○區段○○○段○○○號土地為比較標的1，其買賣實例價格為6,763,900元，經調整其正常買賣總價為5,431,412元，依此估計土地正常單價為每平方公尺32,523元，調整至估價基準日單價為每平方公尺32,240元；另於第P006-00地價區段內○○○區○○段○○○○○號土地為比較標的2，其買賣實例即正常買賣總價為20,900,000元，經估計土地正常單價為每平方公尺16,303元，調整至估價基準日單價為每平方公尺16,039元；同第P006-00地價區段內○○○區○○段1182-1、1182-2地號土地為比較標的3，其買賣實例即正常買賣總價為30,800,000元，經估計土地正常單價為每平方公尺16,938元，調整至估價基準日單價為每平方公尺16,750元。其次，再依查估辦法第18條規定，於毗鄰非公共設施保留地第P004-00地價區段內○○○區○○段○○○○○號土地為其比準地；第P006-00地價區段內○○○區○○段○○○○○號土地為其比準地。
再依查估辦法第19條規定，將第P005-00地價區段內比較標的1及第P006-00地價區段內之比較標的2及3，與第P004-00地價區段之比準地，進行區域因素及個別因素調整後，決定第P004-00地價區段比準地地價為每平方公尺32,900元，並以該比準地地價為其區段地價，即第P000-0○○○區段○區段地價為每平方公尺32,900元；又將第P006-00地價區段內之比較標的2及3，與第P006-00地價區段之比準地，進行區域因素及個別因素調整後，決定第P006-00地價區段比準地地價為每平方公尺17,000元，並以該比準地地價為其區段地價，即第P000-0○○○區段○區段地價為每平方公尺17,000元。上訴人主張位於第P000-0○○○區段○○○段○○○號土地買賣實例總價為6,763,900元，換算每平方公尺應為40,501元，詎被上訴人竟不當核認其正常單價為每平方公尺32,523元，又未具體說明調降之理由及量化依據，與查估辦法規定不符云云。經查，第P004-00地價區段及鄰近之第P005-00地價區段均為都市計畫農業區土地，依法應為農業使用，始為正常利用之價格效益，然鳳松段36至45等地號土地均為面臨中正路之農業區土地，但實際使用現狀多已興建房屋，分別開設汽車修護廠、家具行等違規使用，雖鳳松段42地號土地目前為閒置空地，且並未作農業使用，但其土地兩側已搭蓋緊鄰地界之建物，分別開設汽車修護廠及加油站，地面鋪設塊狀地版以供車輛停放使用，顯見鳳松段42地號土地確未供農業使用。而大有估價師事務所於買賣實例調查估價表「第7條、第8條修正說明及修正數」欄內載明「與法定用途不符之交易」，佐諸其所長即證人王璽仲於原審準備程序證述，依此，鳳松段42地號土地101年底之買賣價格確實存有與法定用途不符之交易，且經被上訴人折減後，其估計之正常單價仍與第P006-00地價區段內之農業區土地買賣實例單價之2倍倍數相當，則被上訴人依查估辦法第7條第12款所為之折減，尚屬妥適，乃上訴人指摘被上訴人違法折減買賣實例單價云云，亦屬無據。㈥關於估計徵收土地宗地單位市價，提交地評會評定：系爭土地依查估辦法第22條規定其區段地價應按其毗鄰非公共設施保留地之區段地價加權平均計算，即第P001-00地價區段按毗鄰非公共設施保留地第P004-00地價區段加權平均計算（其中毗鄰之第P002-00區段為公共設施保留地區段不納入計算），計算結果為每平方公尺32,900元；第P002-00地價區段按毗鄰非公共設施保留地第P006-00地價區段加權平均計算（其中毗鄰之第P001-00、P003○○○區段為公共設施保留地區段不納入計算），計算結果為每平方公尺17,000元。因143-2地號土地全部位屬第P000-0○○○區段，故以P001○○○區段○區段地價為143-2地號土地之查估市價即每平方公尺32,900元；另143-4地號土地因位屬第P001-
00、P002-00區段，依查估辦法第22條第5項規定，分別按各該區段之面積乘以各該區段地價之積之和，除以宗地面積作為宗地單位地價，經計算結果以每平方公尺22,100元為查估之市價，上開查估市價提交高雄市102年8月8日召開之102年第5次地評會評議通過，作為系爭土地徵收補償市價之依據。是本件系爭土地補償價格確係經地評會評定，適用於本件102年12月28日之當期市價，要無疑義。從而，系爭土地之徵收當期市價，係地評會本其專業知識所作成之決定，並無未遵守法定秩序、或基於錯誤事實所為、未遵守一般有效之價值判斷原則，及判斷時有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項予以審查之恣意等情事，是其所為之判斷，行政法院應予以尊重。上訴人指陳本件查估標準判斷有違反誠信原則、不備理由等違背法令之處云云，並不足採等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。
五、本院查：
（一）按人民請求行政機關作成對其有利之行政處分，遭到否准，而認為其權益受到違法損害，依法提起行政訴訟時，原則上應提起請求行政機關作成其所申請行政處分（行政訴訟法第5條第2項）之課予義務訴訟，而非僅提起請求撤銷行政機關否准其申請處分（行政訴訟法第4條第1項）之訴訟，否則即使勝訴，因撤銷行政機關否准其申請之行政處分，並不相當於命行政機關作成其所申請之行政處分，原告請求法院保護其權利之目的，亦無法在一次訴訟中實現。故遇此情形，應由審判長行使行政訴訟法第125條第3項規定之闡明權，使原告為完足之聲明，始為適法；換言之，對於駁回申請處分，僅能提起課予義務訴訟請求救濟。
若原告於此情形，經審判長為闡明，仍堅持提起撤銷訴訟，而不為課予義務訴訟之聲明，起訴即欠缺權利保護必要。
（二）查上訴人對系爭土地徵收補償額不服，認金額過低，於公告徵收期間聲明異議，請求發予較高金額之補償費，被上訴人經查處程序後，以103年4月18日函函復上訴人仍維持原徵收補償金額，即為否准上訴人增加補償費金額之請求。又因原核定補償費之處分，乃授予上訴人利益之處分，對上訴人並無不利，故上訴人並無請求撤銷之利益；是上訴人對此不服，應提起課予義務訴訟，請求撤銷上開否准處分，並請求被上訴人作成准再發予補償費之處分，以為救濟。經查，上訴人提起本件訴訟，於原審為聲明請求撤銷訴願決定及包括被上訴人102年11月13日公告、103年1月9日函（查處結果通知）及103年4月18日函（經地評會復議決議維持原徵收補償金額決定），核其聲明，係提起撤銷訴訟，經原審審判長對有特別代理權之上訴人代理人發問：「本件原告是否提起課予義務訴訟，請求被告作成特定補償金額之處分？」而對此加以闡明，上訴人原審代理人則明白表示：「本件只要提起撤銷訴訟，不要變更為課予義務訴訟。」（見原審卷第205頁）即仍堅持對原處分即被上訴人102年11月13日公告、103年1月9日函、103年4月18日函提起「分離的撤銷訴訟」，揆諸前開說明，自屬欠缺權利保護必要，而為法所不許。
（三）原判決雖以上訴人應提起課予義務訴訟，請求撤銷被上訴人否准上訴人增加補償費請求之回復函，並請求被上訴人作成提高補償費之處分；惟上訴人卻逕行提起撤銷訴訟，其訴訟種類即非正確，經原審法院於言詞辯論程序闡明是否轉換為課予義務訴訟，上訴人仍堅持提起撤銷訴訟，認上訴人誤用訴訟類型，能否達成請求權利保護之目的，已非無疑；然仍就被上訴人對系爭土地徵收所為之補償是否合法，為實體審查，以被上訴人原處分核定系爭土地徵收補償價額，並否准上訴人異議申請，並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合，認上訴人提起之撤銷訴訟為無理由，而駁回上訴人在第一審之訴，固有未合，惟其結果並無二致，依行政訴訟法第258條規定，原判決仍應維持。上訴意旨執前詞指摘，求予廢棄原判決，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 2 月 25 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 茂 權法官 闕 銘 富法官 楊 得 君法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 2 月 25 日
書記官 吳 玫 瑩