最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第79號上 訴 人 楊德東
曾明泉莊漢榕張永志王文鉉陳宜秀林玉蓉賴聖芬許麗琴林怡君林昱均陳睿耆李瑛陳秀惠李芝瑩黃勝志陳宜君王麗惠馬安妮黃寶玉共 同訴訟代理人 郭美春 律師
蔡瑜軒 律師何仁崴 律師被 上訴 人 宜蘭縣政府代 表 人 林聰賢上列當事人間農業發展條例事件，上訴人對於中華民國104年10月6日臺北高等行政法院104年度訴字第202號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人前於民國99年9月13日就宜蘭縣○○鎮○○段○○○○號土地（下稱系爭土地），向被上訴人宜蘭縣政府申請集村興建農舍，經被上訴人以99年11月8日府農輔字第0990131694號函（下稱被上訴人99年11月8日函）同意所請，並副知行政院農業委員會（下稱農委會）水土保持局（下稱水保局）。嗣經水保局以99年11月16日水保農字第0991831149號函（下稱水保局99年11月16日函）告知被上訴人，表示本件集村興建農舍坐落之農業用地位於特定農業區，屬「影響農業生產環境及農村發展」，直轄市、縣（市）政府不得准許申請，故本件被上訴人同意上訴人之申請，即與農委會99年10月15日農水保字第0991875738號令釋（下稱農委會99年10月15日令釋）不符；水保局復於101年5月8日邀集被上訴人召開上訴人興建資格疑義會議，確認上訴人既未於系爭令釋發布前完成會審核定渠等興建資格，其狀態即與其他各縣（市）政府駁回及訴訟中案例無異，並無信賴保護原則之適用。被上訴人乃認系爭土地係位於特定農業區，不符農委會99年10月15日令釋為由，以被上訴人101年11月6日府農輔字第1010145749號函（下稱被上訴人101年11月6日函）撤銷該同意處分。上訴人不服，提起訴願、行政訴訟，經原審法院102年度訴字第609號判決駁回在案，經本院103年1月8日103年度判字第3號判決駁回上訴而確定。嗣上訴人依據102年7月1日修正發布之農業用地興建農舍辦法第16條規定，於102年10月7日向被上訴人申請核發建築執照，經被上訴人以102年10月25日府農輔字第1020162700號函駁回，上訴人不服，提起訴願及行政訴訟，經原審法院103年度訴字第357號駁回，經本院104年度判字第434號判決（下稱本院確定判決）駁回上訴而確定。嗣上訴人等於103年7月3日再就前揭案件，向被上訴人申請補發上訴人認已99年9月13日審核完成之興建農舍農民資格核定文件，經被上訴人以103年7月7日府農輔字第1030106494號函（下稱原處分）函復不予受理。上訴人等不服，提起訴願，亦遭駁回，提起行政訴訟，經原審法院以104年度訴字第202號判決(下稱原判決)駁回後，上訴人猶不服，乃提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴主張略以：㈠「興建集村農舍農民資格」為對人之行政處分，屬於一獨立公法上請求權基礎及訴訟標的，與「同意興建集村農舍」為對物之行政處分，實屬二事。又被上訴人99年12月28日府農輔字第0990188988號函說明
二、101年4月19日府農輔字第1010056134號函說明二及被上訴人公文會（簽）辦單、審查表、審查綜合意見表關於被上訴人已完成上訴人等農民資格審查等語在案，已生公法上行政處分之效果，是以上訴人等請求被上訴人補發當時已實質認定之申請興建農舍農民資格核定文件，應屬有據。其次，「申請興建農舍農民資格」（對人之行政處分）為一公法上獨立請求權，屬「同意所請興建集村農舍」（許可條件，對物之行政處分）之前提；故「同意興建集村農舍」遭到否准，並不代表申請人不具備「興建農舍農民資格」。此由農業發展條例第18條第5項將「興建農舍之農民資格」為獨立之規定及內政部102年12月2日台內營字第1020812072號令區別「興建農舍資格」、「同意所請興建農舍」即知，且主管機關既得依「農業用地興建農舍辦法」（下稱系爭辦法）第2條第1項（修正前第3條第1項）為實質審查，即示行政機關有權作成餘存部分之行政處分，是被上訴人當時未發給上訴人等「申請興建農舍農民資格核定文件」，應係不明瞭興建農舍農民資格得依法單獨核發所致。另原處分及訴願決定全然忽略「同意興建集村農舍」與「興建集村農舍農民資格」兩者之可分性，除去同意所請並不代表上訴人等興建資格一併遭到否定，顯然對於行政程序法第112條之法規適用有錯誤；況被上訴人99年12月28日府農輔字第0990188988號函、101年4月19日府農輔字第1010056134號函未經撤銷，上訴人等興建集村農舍農民資格自應屬合法存在。再者，我國並無「集村農舍興建申請案件，得以適用修正後系爭辦法第16條補救措施」之案例，惟主管機關制訂時並未發現此點，僅一再稱「興建資格處分既經撤銷，自非屬內政部上開號令稱於101年12月14日預告前已取得資格核定文件之案件，即非本辦法第16條補救措施適用對象。」云云，顯然悖離法治國原則。另關於內政部104年7月23日內授營綜字第1040049764號函部分：倘依內政部見解，即99年10月15日行政院農業委員會農水保字第0991875738號令公布後，即不得在特定農業區上興建集村農舍，何以內政部102年12月2日台內營字第1020812072號令仍重申「無論是否涉及本辦法第5條之禁止事項」？若依此解釋，可得解讀為「101年12月14日前取得核定文件之申請興建農舍案件，縱使涉及第5條禁止事項，亦可依修正前辦法申請建造執照」，此即上訴人主張內政部令與農委會令是否語意上造成扞格衝突及適用上矛盾之處，惟未見該函對此衝突矛盾為任何解釋說明。上訴人並強調「同意興建所請」遭撤銷非必等於「農民資格」即遭撤銷。實者，上訴人得以該經主管機關客觀上實質審核完成之農民資格，另行申請興建個別農舍或集村農舍或其他有關農民身分之給付行政事項，或認符合前開內政部102年12月2日令釋內容依修正前辦法申請系爭集村農舍建造執照，被上訴人一再宣傳興建農舍必先取得農民資格等語，甚援引本院104年度判字第434號判決據以抗辯，惟「農民資格」之取得係可分之行政處分亦可為獨立之訴訟標的，被上訴人99年12月28日函、101年4月19日函亦屬合法之意思表示且未經撤銷，是以上訴人確有提起本案之實益。㈡本件上訴人等申請案，由被上訴人公文會（簽）辦單、宜蘭縣政府環境保護局會辦意見表、楊德東等20戶申請集村興建農舍案審查表等文件可知，被上訴人於審查上訴人等符合興建集村農舍資格皆有確認及會辦，並基於當時合法有效法令所為之審核，始有上開函令所述已完成農民資格審查。既然行政機關已將該意思表示在外，且該意思表示不因「特定農業區不得興建集村農舍」之農委會函令否定其效力及存在，則上訴人等起訴請求被上訴人補發99年10月15日前業已合法審查之「興建集村農舍農民資格」核定文件，自屬有據。被上訴人雖以101年11月6日函撤銷被上訴人99年11月8日函之同意處分，但「同意興建所請」遭撤銷非必等於「農民資格」同遭撤銷，被上訴人前既已作成上訴人等「興建農舍農民資格審查」之處分，嗣後一反先前陳述事實，拒絕補發核定文件，有違「禁反言」原則。㈢本件上訴人等有即受確認判決之法律上利益，縱認被上訴人無從補發興建農舍農民資格核定文件，仍有確認上訴人等具備興建農舍農民資格之必要：本件備位聲明係若被上訴人無須補發興建農舍農民資格核定文件時，即有以判決代替核定文件之補發，進而依現行系爭辦法第16條規定申請建造執照等後續程序之法律上利益，若不尋求判決確認該公法上法律關係成立，即無從依法進行後續申請程序，基於有效權利保護，上訴人等提起確認興建資格存在自有必要，行政法院自得審酌被上訴人何以否定上訴人等不具興建資格之合法性，而確認興建資格存在此一公法上法律關係是否成立。此部分之事實及理由均同先位聲明所載，惟若本案先位聲明部分判決上訴人敗訴，因上訴人等農民資格業經被上訴人實質審查完成，且被上訴人予上訴人等之99年12月28日府農輔字第0990188988號函及101年4月19日府農輔字第1010056134號函仍有效存在，自應認上訴人備位之訴有理由，而以行政訴訟確定判決代替應補發之核定文件，上訴人方得依法進行後續程序等語。求為判決：先位訴之聲明：一、訴願決定及原處分均撤銷。二、被上訴人應准許補發上訴人楊德東等20人申請興建集村農舍農民資格之核定文件。備位訴之聲明：一、訴願決定及原處分均撤銷。二、確認上訴人楊德東等20人具備興建集村農舍農民資格。
三、被上訴人則略以：被上訴人所屬農業處審核上訴人是否符合農民資格，縱使於99年10月15日前在審查表上完成核章，但該文書為行政機關內部單位之擬稿，且部分會同審查單位如民政處、地政處、環保局尚未審查完畢，亦未經首長或其授權人批示，尚難認定為「核定文件」。況縱使上訴人經被上訴人審查認定符合農民資格，此一授益處分，依行政程序法第110條之規定，應自送達相對人起始發生效力。況查上訴人亦曾對同一申請集村農舍事件，來函向被上訴人提出其各階段之相關申請事項，包括核發系爭集村農舍之建造執照及辦理專案分割等申請，均因所請顯然於法無據，被上訴人旋即函復拒絕所請，上訴人即復就該等回復公函重啟訴願及行政訴訟程序，最終均遭農委會及行政法院駁回，故被上訴人實係一再重覆回應上訴人無實益之申請及其爭訟程序。末查內政部104年7月23日內授營綜字第1040049764號函僅係重申「於101年12月14日前取得直轄市、縣（市）主管機關或其他主管機關就農民申請興建農舍資格所作成之合法有效之行政處分者」，始得適用系爭辦法第16條規定等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠上訴人等前於99年9月13日就系爭土地，向被上訴人申請集村興建農舍，經被上訴人以99年11月8日函同意所請，嗣被上訴人認系爭土地係位於特定農業區，不符農委會99年10月15日令釋為由，以被上訴人101年11月6日函撤銷該同意處分。今上訴人復向被上訴人申請補發99年9月13日審核完成之興建農舍農民資格核定文件，經原處分函復不予受理，原審法院經核尚無違誤。㈡本件上訴人不服被上訴人101年11月6日函（撤銷原同意處分），經提起行政訴訟，業經原審法院102年度訴字第609號判決駁回，經本院103年1月8日103年度判字第3號判決駁回上訴而確定。嗣上訴人依據102年7月1日修正發布之農業用地興建農舍辦法第16條規定，於102年10月7日申請向被上訴人申請核發建築執照，經被上訴人以102年10月25日府農輔字第1020162700號函駁回，上訴人提起行政訴訟，亦經原審法院103年度訴字第357號判決駁回，經本院確定判決駁回上訴而確定。上訴人前於原審法院103年度訴字第357號案件審理中，亦以相同理由爭執「被上訴人就上訴人農民資格審查部分已於99年10月15日前完成，被上訴人101年11月6日函雖已撤銷原99年11月8日同意興建農舍之行政處分，但並未撤銷農民資格認定，是上訴人已於99年10月15日前取得興建農舍之農民資格」，經原審法院103年度訴字第357號判決詳述不予採信之理由，本院確定判決就「被上訴人對於農民資格審查之內部意見或對申請人相關詢問之復函，均非行政處分」、「被上訴人99年11月8日函同意上訴人興建農舍處分時，內部單位認定上訴人具有興建農舍農民資格之審查意見，已因該核定處分遭撤銷而失所附麗」之重要爭點，既已本於當事人辯論之結果而為判斷，則基於「爭點效」及誠信原則之原理，原審法院即不得為相反之判斷。㈢上訴人提出之被上訴人公文會（簽）辦單、審查表、審查綜合意見表之有關農民資格審查之文件，乃被上訴人所屬企劃輔導科簽會畜產科、農務科、水保科及農業處會簽建設處、工務處、地政處、民政處、環保局、秘書處等之會（簽）辦單、會辦意見表及內部審查表，欠缺對外直接發生法律效力之要素，該內部意見並非屬行政處分；又被上訴人99年12月28日府農輔字第0990188988號函說明二雖記載「查旨揭申請案係由楊德東君等20人於99年9月13日申請，本府受理後依據農業發展條例第2條及『農業用地興建農舍辦法』第3條規定，於99年10月15日前完成農民資格審查，本於主管機關之法定職權，以99年11月8日府農輔字第0990131694號函同意申請在案。本案雖於99年11月8日始核發同意函，惟客觀上已完成『農業用地興建農舍辦法』第3條有關農民資格審查之規定。」等語，但該函之正本收受者為農委會水保局，副本收受者為農委會、被上訴人秘書處法制科、被上訴人計畫處、被上訴人農業處處長室等，並未送達予上訴人，未對外發生單方面公法上之效力，並非行政處分；而被上訴人101年4月19日府農輔字第1010056134號函雖函復上訴人申請稱「……案內有關農民資格審查部分（農業用地興建農舍辦法第3條第1項第1至5款），另查已於99年10月15日前完成」，但興建農舍之申請，申請農民是否符合修正前後農業用地興建農舍辦法所列資格條件，僅屬得否據為核定處分之部分要件，農業發展條例及農業用地興建農舍辦法並無就此資格審查賦予其獨立法效之規定，是前揭函文雖送達上訴人，但未發生單方面公法效力，亦非行政處分，難謂被上訴人已作成「上訴人具有興建集村農舍農民資格」之行政處分，自難憑以發給核定文件，難謂原處分違反「禁反言」原則。況被上訴人101年11月6日函已撤銷原99年11月8日核發核定同意興建農舍之行政處分，縱被上訴人所屬內部單位於原核定處分作成前曾表達有利上訴人之意見，該意見亦因違法核定同意興建農舍行政處分遭撤銷而失所附麗，是上訴人主張被上訴人101年11月6日函僅撤銷所請，並未撤銷農民資格認定云云，尚難採信。㈣上訴人復主張依內政部102年12月2日台內營字第1020812072號令，可知本辦法區分「申請興建農舍農民資格」（對人之行政處分）、「同意所請興建集村農舍」（許可條件，對物之行政處分），而依據水保局104年5月14日水保農字第1040714979號函，我國確無得以適用本辦法第16條之案例，被上訴人若不發給「上訴人具有興建集村農舍農民資格」之核定文件（使上訴人無法使用該核定文件依本辦法第16條申請建造執照），將使本辦法16條成為具文並違反憲法第15條財產權保障、第7條之平等原則、第23條之比例原則，為此聲請釋憲及停止審判云云。惟查上訴人所舉內政部102年12月2日台內營字第1020812072號令並未言明其所謂之「已取得興建農舍資格核定文件」即指「農民資格」之核定文件，蓋本辦法第16條所稱「依第2條或第3條核定文件」，除農民資格外，具包括「建造執照」及「其他要件」（例集村農舍之起造人須農民20人以上），內政部104年7月23日內授營綜字第1040051570號函稱：「……有關本辦法第16條所載依第2條或第3條核定文件之定義及範圍，係指直轄市、縣（市）主管機關或其他主管機關依本辦法相關規定審核農民申請興建農舍資格後予以同意之結果……」，核無不合，行政機關可得適用，亦即本辦法第16條所載「依第2條或第3條核定文件」之定義，係指「直轄市、縣（市）主管機關或其他主管機關依本辦法相關規定審核農民申請興建農舍資格後予以同意之結果」，即對「農民資格、建造執照、其他要件」全體符合要件之同意，則主管機關撤銷該同意，自包括撤銷「農民資格、建造執照、其他要件」之審核結果，無所謂「農民資格並未經撤銷」、「原同意處分仍一部有效」可言。上訴人主張僅撤銷「同意所請興建集村農舍」（對物之行政處分），並未撤銷「申請興建農舍農民資格」（對人之行政處分）云云，尚不足採。再者，本辦法第16條之適用，並以「符合信賴保護原則」為前提，內政部104年7月23日內授營綜字第1040049764號函稱：「……四、綜上，本辦法第16條之適用對象，……尚非僅限於特定農業區申請興建集村農舍案件，且以符合信賴保護原則始有本辦法第16條之適用，故不應以個案或特定農業區無適用案例，即認定該規定之立法謬誤。」，經核尚無不合，行政機關自可適用，是縱使目前我國並無可適用本辦法第16條之案例，但本辦法第16條規定，並非具文，本件被上訴人不發給農民資格之核定文件（致上訴人無法依本辦法第16條所載申請建造執照），亦不會導致本辦法第16條規定成為具文或違反憲法第15條、第7條、第23條之規定，上訴人申請釋憲及停止審判，尚無必要。綜上，有關「上訴人興建集村農舍農民資格」之內部審查意見，並非行政處分，且該內部審查意見亦已遭撤銷，原處分否准發給「上訴人具有興建集村農舍農民資格」之核定文件，尚無違誤，亦難謂違反「禁反言」原則，訴願決定予以維持，核無不合，上訴人訴請撤銷，先位聲明並請求被上訴人補發該「原告具有興建集村農舍農民資格」之核定文件，備位聲明則請求「確認上訴人楊德東等20人具備興建集村農舍農民資格」，均為無理由，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。
五、本院經核原判決於法尚無違誤，茲就上訴理由再予論述如下：
㈠、按「（第1項）本條例中華民國89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。……（第5項）前4項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。……」農業發展條例第18條定有明文。又「（第1項）依本條例第18條第1項規定申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定……。（第2項）直轄市、縣（市）政府為辦理前項申請興建農舍之核定作業，得由農業單位邀集環境保護、建築管理、地政、都市計畫等單位組成審查小組，審查前項、第3條至第6條規定事項。」「（第1項）起造人申請興建農舍，除應依建築法規定辦理外，應備具下列書圖文件，向直轄市、縣（市）主管建築機關申請建造執照：一、申請書：……二、相關主管機關依第2條與第3條規定核定之文件……。」「中華民國101年12月14日前取得直轄市、縣（市）主管機關或其他主管機關依第二條或第三條核定文件之申請興建農舍案件，於向直轄市、縣（市）主管建築機關申請建造執照時，得適用中華民國102年7月1日修正施行前規定辦理。」102年7月1日修正發布之興建農舍辦法第2條第1項、第8條第1項第1、2款、第16條亦有明定。是直轄市、縣（市）政府依興建農舍辦法第2條所為核定，除斟酌申請人是否具備該條第1項各款資格條件外，尚須審酌申請人是否符合農業發展條例第18條第1項所定無自用農舍而需興建者；及興建農舍是否影響農業生產環境及農村發展等要件，於上開法定要件均符合時，主管機關始得為准予興建農舍之核定。
㈡、復按證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形；而證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則、經驗法則或證據法則，即不能指為違法。又所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。茲查上訴人依據102年7月1日修正發布之農業用地興建農舍辦法第16條規定，於102年10月7日向被上訴人申請核發建築執照，經被上訴人以102年10月25日府農輔字第1020162700號函駁回，上訴人不服，提起訴願及行政訴訟，經原審法院103年度訴字第357號駁回，經本院確定判決駁回上訴而確定。而上訴人於該件即主張興建農舍農民資格核定，與同意興建農舍之核定，具有不同行政法上效力，興建農舍同意之核定經撤銷，並不代表興建農舍農民資格亦經否定云云。經本院確定判決論以：「直轄市、縣（市）政府依農業用地興建農舍辦法第2條為准否興建農舍之核定時，除斟酌申請人是否具備該條第1項各款資格外，尚須審酌農業發展條例第18條第1項有關申請人是否無自用農舍；及興建農舍是否影響農業生產環境及農村發展等要件，農發條例關於興建農舍之要件，對於依修正前農業用地興建農舍辦法第2條、第3條為興建農舍之申請案件，亦同有適用，不因農業用地興建農舍辦法於102年7月1日修正而有不同，‧‧‧‧‧‧興建農舍之申請，申請農民是否符合修正前後農業用地興建農舍辦法所列資格條件，僅屬得否據為核定處分之部分要件，農業發展條例及農業用地興建農舍辦法並無就此資格審查賦予其獨立法效之規定，則原審認被上訴人對於上訴人資格審查之內部意見或對申請人相關詢問之復函，均非行政處分，尚無不合。且原判決亦已敘明被上訴人101年11月6日函已撤銷原99年11月8日函同意上訴人興建農舍之處分，被上訴人所屬內部單位之審查意見亦因該核定處分遭撤銷而失所附麗等語，核已就上訴人主張被上訴人101年11月6日函並未撤銷其農民資格認定，論明不足採認之理由，是上訴人主張原判決有判決不備理由之違法，亦不足取。」從而，原判決審認本院確定判決就「被上訴人對於農民資格審查之內部意見或對申請人相關詢問之復函，均非行政處分」、「被上訴人99年11月8日函同意上訴人興建農舍處分時，內部單位認定上訴人具有興建農舍農民資格之審查意見，已因該核定處分遭撤銷而失所附麗」之重要爭點，既已本於當事人辯論之結果而為判斷，則基於「爭點效」法理，不得為相反之判斷等情。因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴，於法並無不合。
且查上訴人係向被上訴人申請補發上訴人認已99年9月13日審核完成之興建農舍農民資格核定文件，經被上訴人以原處分函復不予受理。則上訴意旨主張被上訴人嗣於104年4月7日訂定「宜蘭縣興建農舍申請人資格及農舍建築審查辦法」，藉由透過農舍申請人資格之建制，補充規範不足。其中該辦法第2、3、4條係對於「興建農舍之申請人」資格所訂之事項，經審核通過後，依該辦法第11條規定取得「興建農舍資格證明」，顯見被上訴人亦肯認「興建農舍資格」得為一獨立之行政處分。原判決誤用爭點效理論為駁回之理由，顯有判決不備理由之違法、未予調查對上訴人有利之證據，及適用法規不當之違誤云云，均無可採。
㈢、綜上所述，原審已依職權調查證據並斟酌辯論意旨及調查證據之結果，依論理及證據法則判斷事實而為判決，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 2 月 25 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 合 文
法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 吳 東 都法官 林 茂 權以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 2 月 25 日
書記官 張 雅 琴