最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第700號上 訴 人 李武貞
曹子達（即羅翠娥之承受訴訟人）曹怡芳（即羅翠娥之承受訴訟人）共 同訴訟代理人 陳永誠 律師被 上訴 人 國防部代 表 人 馮世寬訴訟代理人 張靈秀上列當事人間眷舍事件，上訴人對於中華民國105年3月22日臺北高等行政法院104年度訴字第1801號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、原上訴人羅翠娥於本件訴訟繫屬期間之民國105年4月23日死亡，其繼承人曹子達、曹怡芳已具狀聲明承受訴訟；又被上訴人代表人於105年5月20日變更為馮世寬，亦據其具狀聲明承受訴訟，經核均無不合，先予敘明。
二、上訴人李武貞（下稱「李武貞」）及原上訴人羅翠娥（下稱「羅翠娥」）於103年10月29日具陳情書致被上訴人之代表人，以其等係軍人遺眷，李武貞所居住門牌臺北市○○○路○段○○○號眷舍（下稱「163號眷舍」）及羅翠娥所居住門牌臺北市○○○路○段○○○號眷舍（下稱「149號眷舍」，並與163號眷舍合稱「系爭房舍」）係由改制前國防部總務局（下稱「總務局」）於52年間核發撥地命令後自費興建，並辦理國民住宅貸款後列管，詎改制前國防部總政治作戰局（102年1月1日組織調整更銜為國防部政治作戰局，下稱「政治作戰局」）對李武貞及羅翠娥提起拆屋還地民事訴訟，並經最高法院101年度台上字第563號及102年度台上字第1170號民事判決（下合稱「系爭民事確定判決」）勝訴後，據以強制執行；政治作戰局掌理眷村改建之政策規劃、督導及執行，理應熟知事實，卻隱匿系爭房舍性質及否認撥地命令存在，且慣例上以撥地命令自費興建眷舍，如違反眷舍管理法令遭收回，須先廢止或撤銷撥地命令，始得向法院提起拆屋還地訴訟，該撥地命令既未經廢止，李武貞及羅翠娥分別於該土地興建系爭房舍之授益處分仍合法存在，自有權占有系爭房舍及坐落之基地等語，乃依行政程序法第168條規定，陳情政治作戰局承辦人員隱匿系爭房舍為眷舍及撥地命令存在之事實，以謀取不公平之系爭民事確定判決，顯構成違法瀆職而應受懲戒。又該撥地命令既未經廢止而繼續生效，上訴人有繼續合法使用系爭房舍權利。經被上訴人所屬政務辦公室以103年11月6日國辦政綜字第1030005880號函（下稱「系爭函文㈠」）轉由政治作戰局以104年1月20日國政眷服字第1040000787號函（下稱「系爭函文㈡」）復李武貞及羅翠娥之代收人陳永誠律師。李武貞及羅翠娥不服，提起訴願，遭決定不受理，提起行政訴訟，經原審以原判決駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄；訴願決定及系爭函文㈠、㈡均撤銷；被上訴人對於李武貞、羅翠娥103年10月29日之申請事件，應作成准予羅翠娥繼續合法使用149號眷舍及占有土地之行政處分，准予李武貞繼續合法使用163號眷舍及占有土地之行政處分。
三、上訴人起訴主張略以：㈠羅翠娥之先夫曹丕燦、李武貞之先夫李振剛生前均為被上訴
人所屬參謀，李武貞及羅翠娥為軍人遺眷。被上訴人在51年間依據當時有效之國軍在臺軍眷業務處理辦法第1條、第102條第1項規定及參謀總長（或更高階長官）之撥地命令〔由被上訴人52年3月26日(52)增坦局字第0298號及51年3月10日
(51)酬配會字第308號函，可推知有該撥地命令〕，將○○○段358-1地號之土地（下稱「系爭土地」）撥予被上訴人所屬曹丕燦、李振剛等同仁自費興建（由總務局代為辦理興建手續）房屋共48戶，並由總務局分別列為163號及149號等眷舍列管（參見臺灣臺北地方法院99年度重訴字第59號民事判決）。因該公法上之法律關係遭被上訴人隱匿，甚至於湮滅撥地命令之證據，致民事法院被蒙蔽而誤為私法關係之判決。
㈡依政治作戰局組織法第2條第4項規定，163號眷舍及149號眷
舍均曾辦理眷村改建，有被上訴人所屬後備司令部93年10月11日徹嚴字第0930003572號令可稽，上訴人亦在歷審法院開庭中提出臺灣高等法院99年度重上字第298號判決及許多文件說明系爭房舍為眷舍，惟政治作戰局隱匿上開事實以取得系爭民事確定判決。
㈢系爭房舍經被上訴人所屬後備司令部列為眷舍管理多年，依
民事訴訟法第282條規定，系爭房舍自應有撥地命令方得興建完成。又系爭房舍既有撥地命令存在，依行政程序法第110條第2項及第125條規定，該授予興建之「授益處分」既未經廢止，則李武貞、羅翠娥占有163號眷舍、149號眷舍及系爭土地自屬有權。再者，依被上訴人過去之慣例，凡依據撥地命令授予軍人自費興建之眷舍，如發生違反眷管法令而須收回時，均先廢止（撤銷）撥地命令後，才向法院提出拆屋還地之訴訟，故系爭房舍於廢止撥地命令之前，李武貞、羅翠娥係合法占有。
㈣本件自費興建眷舍係基於撥地命令而來，與配住眷舍之事實
不同，本院102年10月份第2次庭長法官聯席會決議不應適用。況依據撥地命令而興建眷舍案例甚多，在臺灣臺北地方法院99年度重訴字第59號及90年度重訴字第2814號民事判決案件中，被上訴人均依行政法規定先廢止撥地命令，才向民事法院起訴要求軍眷拆屋還地，是以，並非所有眷舍均可指為無授益處分存在，而須視有無撥地命令或單純配住眷舍而有不同之法律效果等語。並聲明：1.訴願決定及系爭函文㈠、㈡均撤銷。2.被上訴人對於李武貞及羅翠娥103年10月29日申請事件，應作成准予羅翠娥繼續合法使用149號眷舍及所占有土地之行政處分；准予李武貞繼續合法使用163號眷舍及所占有土地之行政處分。
四、被上訴人答辯略以：㈠倘如李武貞、羅翠娥所稱，其等先夫於52年間奉准於系爭土
地上興建系爭房舍，且該行政處分之效力迄今尚未消滅，該法律關係尚存，則本於原來之法律關係，何須被上訴人另行作成同意上訴人繼續使用系爭房舍及系爭土地之行政處分？對此，上訴人未說明其要求被上訴人作成特定內容行政處分之公法上請求權依據。又國軍老舊眷村其原眷戶資格之取得，乃由主管機關配住而來，該配住關係為行政機關基於管理財物之國庫行政而發生，係私法關係，並非公權力之作用，是李武貞、羅翠娥主張其等先夫奉准於系爭土地興建系爭房舍，係本於行政處分而來，與本院102年10月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨相悖，不足採信。
㈡縱認撥地命令係（授益）行政處分，惟處分之對象為李武貞
、羅翠娥之先夫，其等先夫均已死亡，則該（授益）行政處分之效力，何以可於處分相對人死亡後仍及於李武貞、羅翠娥？公法上之權益可否繼承？該公法上權益之承受過程係依據何種法令，李武貞、羅翠娥並無任何說明。又李武貞、羅翠娥既主張其等先夫奉准於系爭土地上興建房屋，該授益處分所表彰之權利內容，顯有一身專屬性，則於其等先夫死亡後，該授益行政處分即因處分相對人死亡而消滅。
㈢李武貞、羅翠娥所主張之眷舍乃於52年間興建完成，依當時
有效之國軍在臺軍眷業務處理辦法第102條、91年12月30日廢止之國軍軍眷業務處理辦法第29條規定可知，經奉准劃撥公營地自費建築之眷舍，係供該軍眷居住使用，禁止出租或轉讓圖利，李武貞、羅翠娥主張系爭房舍為眷舍，自應遵守上開規定。惟李武貞所使用之163號眷舍擅自出租供訴外人嘉瑨有限公司（下稱「嘉瑨公司」）、民報傳媒事業股份有限公司（下稱「民報公司」）、六一國際企業有限公司（下稱「六一公司」）等營業使用；而羅翠娥所使用之149號眷舍，則擅自出租予訴外人余德衡經營牛肉麵店，其等行為均違反眷舍使用規定，與行政程序法第123條第3款所指之情形相當，其違法情狀更與民法第472條第2款所稱情形並無不同。又系爭土地經管理機關政治作戰局依民法第472條第2款規定終止使用借貸關係，並經最高法院判決確定，則上訴人所指系爭房舍繼續使用系爭土地之正當權源已不存在等語。並聲明：上訴人在第一審之訴駁回。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠關於上訴人提起本件課予義務訴訟，不具公法上之請求權部分：
1.依本院100年度判字第2008號判決意旨，軍人因任軍職而獲配住軍方所管理眷舍，原屬私法上使用借貸關係，各該主管機關或其所屬權責機關所核發證明眷舍配住權或土地使用權（劃撥公營地自費建築房舍者）之證明書等證明，原亦係單純私權證明文件。迄85年2月5日制定公布國軍老舊眷村改建條例，並於該條例第3條規定創設出原眷戶法律地位，得享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益而發生公法之效力，自此，軍眷眷舍原眷戶之受配、收回衍生之原眷戶資格之確認或註銷問題，乃屬公法上之爭議。是以，國軍老舊眷村改建條例制定後，軍方主管機關或其所屬權責機關發給原眷戶之眷舍配住權證（包含如本件之土地使用權證明書），即兼具私法借貸關係存在之證明及確認領證人具有國軍老舊眷村改建條例所定原眷戶資格之確認性行政處分性質。
2.被上訴人縱曾以51年12月31日修正公布之國軍在臺軍眷業務處理辦法第1條、第102條第1項等規定，及參謀總長之撥地命令將系爭土地撥予李振剛、曹丕燦使用，揆諸前揭本院判決意旨，就系爭土地之使用而言，此乃被上訴人與李振剛、曹丕燦間成立民法上之使用借貸關係。又系爭土地之管理機關即政治作戰局曾以李武貞、羅翠娥為被告，以系爭房舍無權占用系爭土地為由，提起拆屋還地民事訴訟，並經系爭民事確定判決以李武貞、羅翠娥未經政治作戰局同意即允許第三人使用系爭土地，則政治作戰局依民法第470條及第472條第2款、第4款規定，主張終止與李武貞、羅翠娥間之使用借貸契約，實屬有據為由，判決李武貞應將163號眷舍拆除及該眷舍所占用系爭土地部分返還予政治作戰局，以及羅翠娥應將149號眷舍拆除及該眷舍所占用系爭土地部分返還予政治作戰局。是以，李武貞、羅翠娥與被上訴人間，就系爭土地使用，並無任何法律關係存在。從而，李武貞訴請命被上訴人作成准其繼續合法使用163號眷舍及所占有系爭土地之行政處分；羅翠娥訴請命被上訴人作成准其繼續合法使用149號眷舍及所占有系爭土地之行政處分，均乏公法上請求權之依據，上訴人提起課予義務訴訟，因欠缺公法上之請求權，而不應准許。
㈡關於系爭函文㈠、㈡均非行政處分部分：
1.李武貞、羅翠娥依行政程序法第168條規定，陳情被上訴人承辦人員隱匿系爭房舍為眷舍及撥地命令存在之事實，以謀取不公平之系爭民事確定判決，顯構成違法瀆職，應受懲戒，又該撥地命令既未經廢止而繼續生效，其等有繼續合法使用系爭房舍權利。經被上訴人所屬政務辦公室以系爭函文㈠：「主旨：檢送陳永誠律師代李武貞及羅翠娥女士致部長函，建請查察政戰局承辦人員隱匿有關准予渠等先夫興建房屋撥地命令欺瞞法院，以謀取不公平之確定判決，顯有違法之責；另請給予陳情人繼續合法使用眷舍權利，請卓處逕復。說明：請貴局恪遵相關規定研處，於103年11月19日逕復陳情人，並副知本室。」等語，轉由政治作戰局以系爭函文㈡函覆：「主旨：貴律師代李武貞君及羅翠娥女士陳請本局承辦人有隱匿與欺瞞法院相關事項，復請查照。說明：一、依國防部政務辦公室103年11月6日國辦政綜字第1030005880號函轉貴律師103年10月28日陳情書辦理。二、貴律師於陳情書所述李武貞及羅翠娥君曾獲核准興建臺北市○○○路○段163、149號建物之撥地命令，並指陳本局有關人員隱匿、以謀取不公平之確定判決云云，經查與事實不符。三、所陳渠等尚具有前揭建物坐落土地權源之各項理由，已分別曾於最高法院102年度台上字第1170號及101年度台上字第563號民事判決訴訟程序中提出，經法院認屬無由，請通知李、羅二員儘速按法院確定判決履行拆屋還地及給付不當得利義務，以符法制。」等語。
2.觀諸系爭函文㈠、㈡之內容，實係被上訴人及政治作戰局就李武貞、羅翠娥依行政程序法第168條規定陳請查處政治作戰局所屬承辦人員違法瀆職責任及繼續使用眷舍事項，所為之答覆及理由之說明，並非對其等之請求有所准駁，不因此對其等產生任何法律效果，自非行政處分，李武貞、羅翠娥自不得對之提起行政訴訟。
㈢綜上，李武貞、羅翠娥提起本件課予義務訴訟，並無公法上
請求權，且系爭函文㈠、㈡均非行政處分，訴願決定予以不受理，並無不合，乃判決駁回上訴人在第一審之訴。
㈣關於李武貞、羅翠娥聲請原審向被上訴人調閱「原證3之總
務局函正本及該函所載與『奉准』有關文件及163號眷舍及149號眷舍從最原始准予興建之有關卷證」部分，被上訴人並無上開相關卷證，且因事證已明，故原審認此部分聲請核無必要；關於李武貞、羅翠娥聲請原審向後備司令部調閱「原證5之眷舍名冊正本及該眷舍在興建之始至60年為止之所有公文」及後備司令部93年10月21日徹嚴字第09300003572號命令正本及所載之奉被上訴人93年9月23日勁勢字第0930013823號命令全文正本，以資證明撥地命令確實存在暨系爭房舍為眷舍及列管之事實部分，原審因認此聲請與本件爭點無涉而無必要。
六、上訴意旨略謂：㈠本院100年度判字第2008號判決將基本事實不同之「配住」
軍方所管理眷舍與軍人自費建築房屋情況同視，且該判決未說明土地使用權證明書係單純私權證明文件之根據為何，其理由已有不備。又政府撥地予軍人興建房屋，既係奉准撥地，其性質即屬授益處分而非民法上使用借貸關係，原審92年度訴字第3728號、95年度訴字第1949號、96年度訴更㈠字第110號、臺灣臺北地方法院99年度重訴字第59號、90年度重訴字第2814號判決均同此見解。李振剛、曹丕燦死亡後，依國軍老舊眷村改建條例第3條、第5條規定，李武貞、羅翠娥有優先承受其權益，倘於使用中違反眷舍使用規定，亦應依現行有效之國軍軍眷業務處理作業要點處置，並非依民法使用借貸關係終止使用眷舍而提起拆屋還地之訴。系爭房屋依撥地命令而興建，法理上，興建房屋軍人與政府間不可能同時成立授益處分與民法使用借貸關係，本院上開判決既認政府提供土地由眷戶自費興建者均有核發撥地命令，卻認雙方自始發生民法上使用借貸關係，自屬矛盾且違反論理法則，原判決引據失義而違法。
㈡依行政程序法第110條第2項、第125條規定，本件授予李振
剛及曹丕燦興建系爭房屋之授益處分既未經廢止，列管單位後備司令部復未撤銷李武貞、羅翠娥眷舍居住權前，李武貞、羅翠娥占有系爭房地自屬合法有據。又李武貞、羅翠娥在原審請求向被上訴人調閱與「奉准」撥地有關之文件未獲准許，致事證未能完全調查，原判決有理由不備及應調查證據未予調查之違法。
㈢依51年12月31日修正發布之國軍在臺軍眷業務處理辦法第1
條、第102條第1項規定，參以政治作戰局於臺灣臺北地方法院99年度重訴字第59號判決之自認內容可知，上開法令係本件請求權依據。李武貞、羅翠娥係軍人眷屬，有眷屬證可稽，依上開處理辦法第1條及相關規定，為該辦法及撥地命令所保障之受益人，自得請求被上訴人在未廢止撥地命令前繼續使用系爭房舍。
㈣李武貞、羅翠娥於原審起訴時自始主張「政治作戰局在起訴
渠等拆屋還地案件中係隱匿渠等居住之房舍為眷舍之性質，且否認有撥地命令存在」，惟原判決認定政治作戰局在於該等案件中係主張「系爭房屋為眷舍」，原判決認定事實顯與事證不符。
七、本院經核原判決之結論，並無違誤。茲就上訴理由再予補充論述如下：
㈠按軍人因任軍職而獲配住軍方所管理之眷舍或獲撥用以自費
興建眷舍所需之公有土地，此配住或撥用關係為行政機關基於管理財物之國庫行政而發生，均屬私法上使用借貸關係，而非行政機關行使公權力所創設，自無授益行政處分之存在。如原眷戶違反法令出租或頂讓所配住之眷舍或撥用之土地予第三人，主管機關或其所屬權責機關收回該眷舍或土地，係終止該配住宿舍或撥用土地之私法關係，亦為私法作用，自無廢止授益行政處分之問題，此為本院自102年10月份第2次庭長法官聯席會議決議後所採取之統一見解，上訴人執原審92年度訴字第3728號、95年度訴字第1949號、96年度訴更㈠字第110號、臺灣臺北地方法院99年度重訴字第59號、90年度重訴字第2814號判決之見解，主張政府撥地予軍人興建房屋，既係奉准撥地，其性質即屬授益處分而非民法上使用借貸關係，本院100年度判字第2008號判決既認政府提供土地由眷戶自費興建者均有核發撥地命令，卻認雙方自始發生民法上使用借貸關係，自屬矛盾且違反論理法則，原判決引據失義而違法云云，核屬其歧異之法律上見解，尚難憑採。㈡原判決以被上訴人縱曾以51年12月31日修正公布之國軍在臺
軍眷業務處理辦法第1條、第102條第1項等規定，及參謀總長之撥地命令將系爭土地撥予李振剛、曹丕燦用以自費興建系爭房舍，就系爭土地之使用而言，此乃被上訴人與李振剛、曹丕燦間成立民法上之使用借貸關係，又系爭土地之管理機關即政治作戰局曾以李武貞、羅翠娥為被告，以系爭房舍無權占用系爭土地為由，提起拆屋還地民事訴訟，並經系爭民事確定判決以李武貞、羅翠娥未經政治作戰局同意即允許第三人使用系爭土地，則政治作戰局依民法第470條及第472條第2款、第4款規定，主張終止與李武貞、羅翠娥間之使用借貸契約，實屬有據為由，判決李武貞應將163號眷舍拆除及該眷舍所占用系爭土地部分返還予政治作戰局，以及羅翠娥應將149號眷舍拆除及該眷舍所占用系爭土地部分返還予政治作戰局，是李武貞、羅翠娥與被上訴人間，就系爭土地使用，並無任何法律關係存在，從而，李武貞、羅翠娥訴請命被上訴人作成准其繼續合法使用系爭房舍及所占有系爭土地之行政處分，均乏公法上請求權之依據，上訴人提起本件課予義務訴訟，因欠缺公法上之請求權，而不應准許，並就李武貞、羅翠娥聲請分別向被上訴人及後備司令部調閱「原證3之總務局函正本及該函所載與『奉准』有關文件及163號眷舍及149號眷舍從最原始准予興建之有關卷證」及「原證5之眷舍名冊正本及該眷舍在興建之始至60年為止之所有公文」、後備司令部93年10月21日徹嚴字第09300003572號命令正本、被上訴人93年9月23日勁勢字第0930013823號命令全文正本，因事證已明及與本件爭點無涉，乃認無調查之必要等情，揆諸前揭說明，核其認事用法，尚稱妥適，與卷內證據亦屬相符，且無違背論理法則、經驗法則、證據法則或應調查證據未予調查之違法。上訴人主張系爭房屋係依屬於授益行政處分之撥地命令而興建，依行政程序法第110條第2項、第125條規定，授益處分既未經廢止，列管單位後備司令部復未撤銷李武貞、羅翠娥眷舍居住權前，李武貞、羅翠娥占有系爭房地自屬合法有據，又李武貞、羅翠娥請求向被上訴人調閱與「奉准」撥地有關之文件未獲准許，致事證未能完全調查，原判決有理由不備及應調查證據未予調查之違法云云，洵無足採。原判決基於上開理由駁回上訴人在第一審之訴，自無不合。
㈢次按行政訴訟法第5條第1項、第2項所規定之課予義務訴訟
制度，旨在對於人民依法向行政機關申請應為行政處分或特定內容行政處分而未獲准許之案件提供救濟之管道，其著重者並非行政機關是否已就該申請案件作成否准之行政處分（其差別僅在於究屬行政訴訟法第5條第1項或第2項之類型而已），而係在於人民就其依法申請案件最終是否能獲准許，而達到權利保護之功能。易言之，就人民依法申請而開始行政程序之案件，無論行政機關係根本未予置理、或係作成否准行政處分、或係不斷以退件或命補正或其他方式而未直接表示准駁，祇要人民已依法提起訴願而未獲救濟，均得向行政法院請求救濟。且原告提起課予義務訴訟時，除聲明請求命被告機關作成行政處分或特定內容之行政處分外，另附帶聲明請求將否准處分或訴願決定撤銷，其乃附屬於課予義務訴訟之聲明，並非獨立之撤銷訴訟，與課予義務訴訟具一體性，不可分割。本件李武貞、羅翠娥以103年10月29日陳情書向被上訴人陳情查處政治作戰局所屬承辦人員違法瀆職責任，並申請作成准予羅翠娥、李武貞繼續合法使用系爭房舍及占有土地之行政處分，被上訴人及政治作戰局分別以系爭函文㈠、㈡予以回復而未予准許，可知因李武貞、羅翠娥提出申請而開始行政程序之案件，經系爭函文㈠、㈡實質上予以駁回，李武貞、羅翠娥不服提起訴願，經訴願決定不受理而未獲救濟，揆諸前揭說明，其等自得提起課予義務訴訟請求救濟。是原判決以系爭函文㈠、㈡之內容，實係被上訴人及政治作戰局就李武貞、羅翠娥依行政程序法第168條規定陳請查處政治作戰局所屬承辦人員違法瀆職責任及繼續使用系爭房舍事項，所為之答覆及理由之說明，並非對其等之請求有所准駁，不因此對其等產生任何法律效果，自非行政處分，固非無見，惟依前述，人民依法提出申請且未獲滿足固為課予義務訴訟之實體判決要件，惟是否有行政處分之存在，則僅係撤銷訴訟之實體判決要件，而非課予義務訴訟之實體判決要件，原判決以系爭函文㈠、㈡非屬行政處分為由，因認李武貞、羅翠娥自不得對之提起行政訴訟等語，容有未洽，惟與判決結果不生影響，仍應予以維持，併予敘明。
㈣綜上所述，原判決以李武貞、羅翠娥欠缺公法上之請求權而
提起本件課予義務訴訟，為無理由，並駁回上訴人在原審之訴，洵屬合法，雖然原判決理由之論述，容有未洽之處，惟尚不影響於判決之結果，仍應予維持。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，並撤銷訴願決定及系爭函文㈠、㈡，且請求判命被上訴人對於李武貞、羅翠娥103年10月29日之申請事件，應作成准予羅翠娥繼續合法使用149號眷舍及占有土地之行政處分，准予李武貞繼續合法使用163號眷舍及占有土地之行政處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 29 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新法官 汪 漢 卿法官 程 怡 怡法官 張 國 勳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 1 月 4 日
書記官 彭 秀 玲