最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第708號上 訴 人 祥賀電鍍工業有限公司代 表 人 張建雄訴訟代理人 吳莉鴦 律師
林石猛 律師戴敬哲 律師被 上訴 人 彰化縣政府代 表 人 魏明谷訴訟代理人 曾至楷 律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國104年10月22日臺中高等行政法院103年度訴字第466號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於彰化縣○○市○○路○段○○○○○號設廠，從事五金零件電鍍作業，製程廢水含有鎳、鉻及銅等重金屬。經臺灣彰化地方法院檢察署（下稱彰化地檢署）於民國102年12月10日、12月11日會同行政院環境保護署環境督察總隊中區環境督察大隊（下稱環保署中區督察大隊）至彰化地區稽查，查獲上訴人、藝松企業股份有限公司（下稱藝松公司）、蘇振輝工業股份有限公司（下稱蘇振輝公司）、啟耀金屬工業有限公司及新全發電鍍有限公司等5家公司工廠埋設暗管並使用共管之方式偷排含重金屬電鍍廢液排放至部分農田灌溉渠道（即東西三圳）內，致下游引用東西三圳灌溉之農田土壤遭受銅、鎳等重金屬污染且超過土壤污染管制標準（被上訴人自102年7月5日起至102年12月19日止，陸續公告受污染農田為土壤污染控制場址及管制區），被上訴人核認上訴人等5家公司為土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第2條第15款第2目之「污染行為人」，並公告渠等為污染行為人及其污染之農地筆數為288筆，另依土污法第13條第1項規定，以103年1月21日府授環水字第1030019260號函命上訴人於文到10日內提送具改善整治意願及改善整治能力之相關證明文件，並於文到2個月內提送初步控制計畫，並敘明倘逾期提報，將視為無改善整治意願或能力，逕依土污法第13條第2項規定，採取適當措施改善及同法第43條規定向渠求償所支出費用、或依行政執行法第27條及第29條代履行規定為之。上訴人不服被上訴人命提送改善整治相關文件及初步控制計畫之處分，於103年2月10日提起訴願，案經被上訴人重新查證後，認其訴願有理由，除自行廢止上訴人等5家公司為污染行為人及其污染範圍（288筆）之相關公告外，並以103年4月22日府授環水字第1030117804號函廢止命提送改善整治相關文件及初步控制計畫之處分。嗣被上訴人重新認定，改以上訴人、藝松公司、蘇振輝公司等3家公司工廠埋設暗管並使用共管方式偷排含重金屬電鍍廢液至農田灌溉渠道（即東西三圳），致引用東西三圳為灌溉水源之彰化市、和美鎮、秀水鄉、埔心鄉等242筆（約43.9公頃）農地土壤遭受銅、鎳等重金屬污染且超過土壤污染管制標準，同時以103年4月22日府授環水字第1030117804號函（下稱原處分）附103年4月18日府授環水字第1030117488號及103年4月22日府授環水字第1030118089號等2公告，認定上訴人、藝松公司及蘇振輝公司等3家為上述242筆農地之污染行為人，命上訴人等3家公司於文到10日內提送具改善整治能力之相關證明文件及於6個月內完成調查工作及擬定污染控制計畫，並預告所需土壤整治費及作物剷除銷毀費用初估為新臺幣（下同）8,760萬元（支出經費仍以實際整治工法為準），倘逾期未提報或財力證明總額不足3,504萬元整，將視為無改善整治意願或能力，將逕依土污法第13條第2項採取適當措施改善及同法第43條規定求償所支出之費用或依行政執行法第27條及第29條代履行規定為之。上訴人不服，循序提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：（一）上訴人於102年9月5日之前，從未因違法排放廢水入東西三圳而遭查獲裁罰，僅於102年9月5日為環保署中區督察大隊會同被上訴人執行稽查時，發現上訴人將廢水經由未經許可之放流口排放至地面水體，而被命應停止經由未經許可之放流口排放廢（污）水，並應於102年9月6日8時起至102年9月9日17時前完成改善。上訴人隨即將該管線以水泥封閉，未再利用該繞流口排放廢水，並經被上訴人派員查證屬實，上訴人自不可能再於102年12月10日及12月11日再利用該繞流口排放廢水。故彰化地檢署及環保署中區督察大隊於102年12月10日及12月11日所查獲之違法排放廢水之行為，實非上訴人所為。被上訴人此部分事實認定顯屬錯誤。（二）在東西三圳流經沿線，非僅有上訴人、蘇振輝公司及藝松公司等3家電鍍業者，則縱認上訴人為彰化縣農地污染源，亦僅是其中之一，如要分擔整治費用，亦應由全體污染廠商，就全部受污染農地之整治費用，比例分擔。然原處分是否對於沿線可能造成污染之業者及土地，以同樣比例，計算應分擔之代履行費用？有無差別待遇？原處分之理由並未說明，亦未調查，其逕以環保署之調查計畫為處分依據，顯有違法。上訴人固與藝松及蘇振輝公司有共同設置暗管，但該暗管有防止溢流設備，以該暗管廢水排放孔高於水面，且水利會有設置水質監視站監視東西三圳之水質，如真有溢流情形，由排放孔即可輕易看到有廢水流出，且水質也會遭受污染，但事實上，不論是環保署或環保局均不曾查緝該暗管之廢水排放口有廢水流出之紀錄。是自不能徒以有設置暗管即認定上訴人確有污染水體之情事。（三）被上訴人所指「中區督察大隊於原告之儲槽」採集之廢水，係屬上訴人內「未經處理」之廢水，既是未經處理之廢水，重金屬濃度高於標準，乃屬正常，被上訴人卻以未經處理之廢水以為認定上訴人為污染源之依據，認定事實顯有重大謬誤。被上訴人所指之採樣點編號CH-SD01～CH-SD04，其中CH-SD02～CH-SD04之檢測結果，雖然銅、鎳、鋅超過標準，但上訴人未使用鋅原料電鍍，農地遭受鋅污染與上訴人無關；至於銅及鎳濃度逾土壤管制及監測標準，然上訴人、藝松及蘇振輝等三家公司曾於同時期利用同一管線排放廢水，究竟是何家公司之含銅及鎳濃度逾標準？或三家均逾標準？由檢測紀錄，並無法顯示，何能認定上訴人應負污染責任？（四）上訴人已於103年5月5日向被上訴人陳報契約書及上訴人負責人之不動產土地謄本。本件倘認為上訴人確為污染行為人，則被上訴人得依土污法第43條規定求償之費用，應限於為減輕污染危害或避免污染擴大所支出之費用，然而原處分所記載之「所需土壤整治費及作物剷除銷燬費用初估為8,760萬元」之費用之計算依據為何？與「減輕污染危害或避免污染擴大」目的之關聯性及必要性為何？又依原處分所載之整治費用金額似是依受污染農地之面積計算得出，然如依被上訴人所提「98年度彰化縣農地土壤重金屬污染控制場址改善工作計畫」之整治方法，尚分重污染區、中污染區及低污染區，受污染程度不同農地，整治方法不同，支出之費用自亦不同，則原處分所指之各筆農地所採用之整治方法與成本各為何？僅依農地面積顯然無法計算整治費用？被上訴人並未舉證證明其於原處分所指之整治費用與「減輕污染危害或避免污染擴大」有何相關性與必要性，及其計算依據，遽以農地面積計算整治費用，並認上訴人無整治意願及能力，原處分有重大違法之處，應予撤銷等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：（一）上訴人明知其從事金屬表面處理（即電鍍業）業務，應處理電鍍作業製程產生之原廢水至符合放流水標準，始得自放流口放流廢水，竟與其他事業共同雇工設置繞流管線，將未處理原廢水排入雨水貯槽，再經溢流口排入東西三圳，該溢流機制及排放大量原廢水至東西三圳之事實，均有勘驗照片、廢水污泥申報資料、土壤、底泥採樣分析報告及供述資料等證據可佐。從而，上訴人明知其負有採行水污染防治措施、不得繞流排放至灌溉渠道等義務，竟繞流排放原廢水至東西三圳，縱無污染系爭農地之故意，亦難脫免其過失責任，原處分以上訴人長期繞流排放污染物致系爭農地受污染，認定上訴人為土污法之污染行為人，洵屬合法有據。（二）上訴人等3家公司確於95年以前埋設管線或利用道路側溝排放未處理原廢水至東西三圳，並於95年間雇工設置繞流管線，將未處理原廢水排至上訴人專用或3家事業共同之雨水貯槽，並透過溢流管線排放至東西三圳，均有各公司負責人及水電工林逢興供述明確，足見上訴人至少自95年間已有非法繞流排放污染物至東西三圳之行為，勘認應屬土污法之污染行為人，應就被上訴人業已支出之代履行費用，依同法第43條第1、3、9項規定負擔終局整治責任，並繳納整治費用。被上訴人於98年執行控制計畫業已支出之代履行支應費用總共1,055萬8,741元，按上訴人所污染之6筆農地按面積比例求償83萬3,348元，洵屬合法有據。至於有無其他污染行為人，為其等事後依內部關係求償之問題，不妨礙污染行為人應負整治責任、繳納費用之義務。（三）上訴人103年5月5日陳報書提出之契約書，欠缺實施調查之工作範圍、農地污染狀況、施作工法及施作規畫等必要項目，委任之環境工程技師亦不具備相關工作經歷與施作能力，足認上訴人欠缺整治意願及改善整治能力，即無給予補正機會之餘地，被上訴人依原處分命上訴人繳納代履行費用，應屬適法。（四）上訴人繞流排放未處理原廢水至東西三圳，原廢水所含重金屬物質經東西三圳、番雅溝排水等灌溉渠道，流佈至下游鐵山支線灌溉小組，經沿線農地引灌致污染系爭242筆地號農地，有水路流向及水質監測資料可佐，足證上訴人繞流排放行為與系爭農地遭受污染間具相當因果關係，應與其他污染行為人連帶負擔終局整治責任等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人係從事金屬表面處理之電鍍業者，應明知其自設立起即應依水污染防治法申請水污染防治許可證（文件）之事業，並應定期更正許可證，並應將原廢水，降低至符合放流水標準，始能自流放口排入廠房前方之匯流井，再透過合法申請之掛排水管排放至大竹排水。惟查，上訴人與相鄰之蘇振輝公司、藝松公司等，於89年間共同購買現址廠房，並將原供牛皮製造業使用之廠房分為三部分，分別改建為電鍍業廠房使用至102年12月10日遭勒令停工為止，顯見上訴人自89年起至102年9月5日止，均有排放廢水至東西三圳之情事，且該3家公司竟於95年間共同雇用林逢興設置繞流管線，違法透過繞流管線將未處理之原廢水排放至上訴人前方其專用或與蘇振輝公司、藝松公司共用之雨水貯槽，透過貯槽排放廢水至大竹排水，原廢水亦透過溢流管線排放至東西三圳，此有彰化地檢署起訴書、上訴人前負責人張友堂（張建雄之父）、現任負責人張建雄，及藝松公司負責人黃仁松、蘇振輝公司負責人蘇振輝及雇工林逢興等人因涉公共危險罪等罪遭彰化地檢署偵查，並於歷次訊問程序及聲請羈押程序中坦認之供述附卷可稽。（二）綜合上揭證人之證述、勘驗照片及起訴書所載，可見上訴人及藝松、蘇振輝公司早在95年間設置繞流管線時，已有透過雨水貯槽管線溢流未處理之廢水流至東西三圳之設計，雖其設置繞流管線主要目的係為偷排放未處理之廢水至大竹大排，顯然對於大型雨水貯槽內廢水滿水時會溢流至東西三圳乙事，知之甚詳。依林逢興之證述，該溢流口加高工程係在稽查前1年施作（即101年間），且因原設計會溢流至東西三圳，才順便設置馬達將大型儲存槽的水抽回藝松公司的儲水槽內，更足以證明在此之前，該大型儲水槽內的廢水在溢滿時即直接流入東西三圳，且為上訴人所知悉。至於加蓋工程，上訴人亦承認係在102年9月5日稽查後所為。另依林逢興證詞，以工廠1分鐘可排出2.1或2.2公噸的水，而大型槽裡面2支水管抽至大竹大排的水，最大1分鐘只能抽1.5公噸，所以1間打或2間工廠同時打，水一定會滿出去，溢流至東西三圳，而新設置抽回藝松公司儲水槽之馬達，亦無自動定時開關，要用人工手動，故藝松公司未開馬達，水仍舊會流至東西三圳，是上訴人主張其未將廢水排放至東西三圳，委難採信。另查，稽查當日上訴人等3家共同設置之儲存槽有未經處理之工業廢水直接經由東西三圳排放口排出，因東西三圳平時水位高於排放口，固不易發現，稽查當日因故下游停水，露出排放口，且排放綠色污水，被當地居民檢舉，環保署才至上訴人稽查、採樣，此有證人許正雄、呂建興之證述可稽，故縱使稽查當日上訴人並未排放，然該放流口係由上訴人等3家共同設置之大型儲存槽所溢流而出，尚難反證上訴人在此之前並無排放廢水溢流至東西三圳之情事。（三）又依「彰化縣東西二、三圳電鍍廠調查結果彙整」資料，環保署於上訴人及藝松、蘇振輝公司3家由繞排管線經雨水儲槽排放廢水入東西三圳之排放口，採集4組底泥，採樣點編號為CH-SD01至CH-SD04，其中CH-SD01位於排放口上游5公尺，其餘採樣位置各為排放口下游10公尺、30公尺、50公尺，檢測結果為「CH-SD01：銅82.8mg/kg、鎳6
3.4mg/kg；CH-SD02：銅585mg/kg、鎳369mg/kg；CH-SD03：銅539mg/kg、鎳200mg/kg；CH-SD04：銅1,790mg/kg、鎳346mg/kg」，可見排放口之上游所採樣底泥均符合土壤污染管制標準（銅400mg/kg、鎳200mg/kg），而排放口下游3處採樣底泥明顯均逾土壤污染管制標準，足證上訴人所排入東西三圳之未處理廢水已造成東西三圳之灌溉用水重金屬之污染。（四）依彰化農田水利會103年1月17日以彰水管字第1030000949號函說明被上訴人列管農地引灌水源所屬灌排系統資料，依灌溉渠道分佈圖及水路流向說明，足證系爭242筆地號農地實際引灌水源均源自東西三圳，再經分線、支線、主給及小給渠道經各筆農地引灌。（五）查彰化農田水利會95年至102年各監視點監視水質明細資料，「東西三圳中上游「寶山部支線取水口」及「山寮支線取水口」之灌溉水質自95年至102年均未檢測出銅、鎳等重金屬，反之，在上訴人等3家公司位於東西三圳排放口處下，「東西三圳中下游十二張犁支線取水口」監視點自95年即檢測出銅0.24mg/L、鎳
0.19mg/L，「鐵山支線取水口」亦自95年即檢測出銅1.37mg/L、鎳1.83mg/L，更下游之「大汴支線取水口」102年多次測得灌溉水質含有鎳0.05mg/L、0.04mg/L、0.65mg/L，可見東西三圳灌溉用水含有重金屬成分，與上訴人等3家公司排放廢水有關係。縱使有部分時段未檢出重金屬銅、鎳成分，亦僅說明檢測時點所採樣之水質未檢出重金屬而已，並無從證明上訴人所排放之廢水未含重金屬。另環保署委託檢測機構採集鄰近上訴人等3家事業廠區之農地土壤進行檢測，於30組土壤樣品即有17組土壤中重金屬銅、鉻、鎳含量逾越土壤污染管制標準，屬於典型之金屬表面處理製程污染項目，此有「彰化縣東西二、三圳電鍍廠調查結果彙整」表4、表5可稽。綜合以上證據，足見上訴人排入東西三圳之未處理原廢水確已沿灌溉渠道流向下游處，電鍍製程之重金屬因農地直接、間接引灌東西三圳灌溉水源造成污染，益證上訴人等3家事業排放原廢水後，藉由東西三圳渠道水路流佈至中下游造成污染結果之因果關係確實存在，且經年累月持續排入灌溉圳道之污染物即導致系爭242筆地號農地累積逾食用作物農地土壤污染管制標準之重金屬污染。（六）至於上訴人主張東西三圳沿線尚有其他電鍍廠，系爭農地之污染可能源自其他電鍍廠排放未處理原廢水云云，然上訴人並未舉證說明有其他電鍍廠排放未經處理原廢水至東西三圳之情形，其欠缺具體事證，僅為推諉卸責而無端指述，自難採認。又稽查人員於102年12月至上訴人廠區內原廢水之氰系、鉻系、酸鹼儲槽採樣，經檢測結果均未符合放流水標準（鋅5.0mg/
L、銅3.0mg/L、總鉻2.0mg/L、鎳1.0mg/L），亦逾灌溉用水水質標準100倍。且稽查人員曾至上訴人公司內合法放流井檢測，水質純淨之程度竟無任何化學物質，明顯違反經驗法則。本件上訴人既然非以合法放流口排放廢水，而以暗管繞流方式為之，即無可能期待其再經由相關廢水處理程序後始排放，是上訴人之主張，均無足採。（七）查土污法立法時，即以連帶責任之方式對污染行為人求償，且污染行為人負有終局整治責任（土污法第43條第7、8、9項參照）。從而，被上訴人依土污法第13條第1項認定上訴人為系爭242筆地號農地之污染行為人，並命上訴人於6個月內就提出調查工作及擬訂污染控制計畫，洵屬合法有據。至於上訴人主張被上訴人命提出3,504萬元之財力證明有裁量濫用，上訴人已於103年5月5日提出其與蔡紀明事務所辦理「彰化縣東西二、三圳農地污染調查工作及控制計畫撰擬」契約，及負責人之土地謄本，被上訴人卻函復上訴人無整治意願云云，查原處分命上訴人於文到10日提送改善整治意願及改善整治能力之相關證明文件，係因本件受污染土地高達242筆，考量後續整治費用龐大，初估約需8,760萬元，為先確認上訴人是否具有整治能力，而要求上訴人提出財力證明文件，為實務運作上所需，難謂其有裁量濫用情事。而原處分所載整治費用8,760萬元，亦僅為初估，並非確切金額。至於上訴人倘於6個月內仍未提出控制計畫，或所提出之契約書不符控制計畫等，應屬被上訴人將來是否依土污法第13條第2項採取適當措施改善，或依第43條規定向污染行為人求償所支出之費用或依行政執行法第27條及第29條代履行規定為之，核屬另一問題，並非本件審理範圍等語。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴人上訴主張略以：（一）不論是土污法本法或施行細則，均未規定行為人除提出污染控制計畫外，必須再提出委託辦理土壤檢測及整治相關契約文件，以證明有整治意願及整治能力。原處分命上訴人提出委託辦理土壤檢測及整治相關契約文件、該工作團隊承攬相關工作經歷、及公司負責人之財力證明文件，顯欠缺法令依據，原判決之論斷顯然違反依法行政原則。（二）原判決未以科學方法依職權調查上訴人等3家公司最大可能之污染範圍，以辨明原處分認定上訴人為系爭242筆農地之污染行為人有無錯誤，即肯認排放口下游之污染農地，皆與上訴人之行為具相當因果關係。是原判決實有判決不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定，且有違反同法第189條之依論理及經驗法則判斷事實規定，以及判決不備理由之違法。（三）又彰化地檢署自102年間起，陸續查獲東西三圳沿線的電鍍廠排放廢水污染案件，除上訴人公司外，尚有十餘家公司，是縱認上訴人公司為污染行為人，應屬整治受污染農地之義務，亦應一視同仁，就全部被查獲之公司，一併負擔整治之義務，方符公平原則。（四）被上訴人認定上訴人排放廢水之廠址，門牌地址為彰化縣○○市○○路○段○○○號之7，基地為古寶段826、827地號土地。又原處分認定上訴人污染之農地位於大嘉段、和群段、新盛段、新發段、嘉安段、大霞段，與系爭工廠所處之古寶段，其間有古夷段、金馬段、彰泰段、牛稠子段下小段、茄苳段、西勢子段過溝子小段、福馬段、新賢段土地。惟被上訴人並未認定上訴人對距離工場較近的古夷段、章泰段、牛稠子段下小段、西勢子段過溝子小段、新賢段之土地有造成污染，原處分卻逕行認定上訴人對距離工廠3公里之外的大嘉段、和群段、新盛段、新發段、嘉安段、大霞段之土地造成污染，顯有悖於常情。原判決就此未予調查審酌，即肯認原處分具有適法性，自嫌速斷，而有判決不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定，且有違反同法第189條之依論理及經驗法則判斷事實規定之違法。（五）縱認上訴人有對青輪昌工業西側造成污染，惟原處分卷內之調查資料稱：「環保署於102年辦理彰化縣嘉犁及鐵山支線灌溉小組調查作業，其中鐵山支線灌溉小組主要引灌東西三圳水源，計有223筆污染農地與上訴人具污染關聯性，總面積約為40.4公頃」，原處分卻認定系爭242筆農地（約43.9公頃）之污染行為人為上訴人與訴外人藝松公司及蘇振輝公司，足徵被上訴人有自我矛盾之情形。原判決未就此節查證，即肯認原處分之適法性有判決不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定，且有違反同法第189條之依論理及經驗法則判斷事實規定之違法。（六）依上訴人於105年2月初委託佳美環境科技檢測公司(下稱佳美公司)針對東西三圳在上訴人上游及下游共採集10個底泥進行重金屬污染檢驗報告可知，在採樣點D2及D3之間存有重金屬銅、鎳、鉻的污染物排放至東西三圳，在D5及D7間則有含重金屬鋅及鎘的污染物排至東西三圳內，且離上訴人越遠，鎳、銅、鋅的重金屬濃度則越高，直至離上訴人約2,834公尺處的D9點所採集的銅、鎳、鋅等重金屬含量皆介於監測值上下限之間，但均高於D10採集點的重金屬濃度，由此可判斷D10以下的農田如有受到重金屬汙染，其污染源應源自福馬圳。至D2至D9間之農地如有受污染，其污染源眾多，且距上訴人愈遠，污染源愈多，上訴人至多僅是嫌疑人之一，而無法斷定一定是污染行為人，況上訴人自102年12月間即已停業，但東西三圳沿線之底泥污染仍高於監測值，亦證上訴人與系爭農地受污染間並無因果關係。原處分僅以事後上訴人被查獲有埋設暗管排放廢水，即遽論系爭農地受污染與上訴人有關，上訴人應負擔整治義務，原判決並據此駁回上訴人之訴，實嫌速斷。
六、本院查:㈠按「本法專用名詞定義如下：……十五、污染行為人：指因
有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一）洩漏或棄置污染物。（二）非法排放或灌注污染物。……」、「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」、「控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以1次為限。污染行為人或潛在污染責任人不明或不擬訂污染控制計畫時，直轄市、縣（市）主管機關得視財務狀況及場址實際狀況，採適當措施改善；污染土地關係人得於直轄市、縣（市）主管機關採適當措施改善前，擬訂污染控制計畫，並準用前項規定辦理。」土污法第2條第15款、第12條第1項、第2項及第13條定有明文。是直轄市、縣（市）主管機關對於土壤污染來源明確且經檢測受污染土壤其污染物濃度超過土壤污染管制標準者，得依土污法第12條第2項公告該污染區為土壤污染控制場址，並應命污染行為人或潛在污染責任人完成調查工作及擬訂污染控制計畫。
㈡經查原判決以上訴人係從事金屬表面處理之電鍍業者，明知
其自設立起即應依水污染防治法申請水污染防治許可證（文件）之事業，並應定期更正許可證，並應將原廢水，降低至符合放流水標準，始能自流放口排入廠房前方之匯流井，再透過合法申請之掛排水管排放至大竹排水。惟上訴人與相鄰之蘇振輝公司、藝松公司等，於89年間共同購買現址廠房後，竟於95年間共同雇用林逢興設置繞流管線，違法透過繞流管線將未處理之原廢水排放至上訴人前方其專用或與蘇振輝公司、藝松公司共用之雨水貯槽，透過貯槽排放廢水至大竹排水，原廢水亦透過溢流管線排放至東西三圳，迄彰化地檢署於102年12月10日、12月11日會同環保署中區督察大隊至彰化地區稽查，查獲上訴人、藝松公司、蘇振輝公司等3家公司工廠埋設暗管並使用共管之方式偷排含重金屬電鍍廢液排放至部分農田灌溉渠道（即東西三圳）內，致下游引用東西三圳灌溉之農田土壤遭受銅、鎳等重金屬污染且超過土壤污染管制標準等情，此有彰化地檢署起訴書、上訴人前負責人張友堂（張建雄之父）、現任負責人張建雄，及藝松公司負責人黃仁松、蘇振輝公司負責人蘇振輝及雇工林逢興等人因涉公共危險罪等罪遭彰化地檢署偵查，並於歷次訊問程序及聲請羈押程序中坦認之供述附卷可稽，應可認定，而維持認定上訴人為污染行為人及污染影響範圍，並命上訴人於6個月內完成調查工作及擬定污染控制計畫之原處分及訴願決定，核無不合。至原處分書雖另載：⒈上訴人等3家公司於文到10日內提送具改善整治能力之相關證明文件。⒉預告所需土壤整治費及作物剷除銷毀費用初估為8,760萬元（支出經費仍以實際整治工法為準），倘逾期未提報或財力證明總額不足3,504萬元整，將視為無改善整治意願或能力，將逕依土污法第13條第2項採取適當措施改善及同法第43條規定求償所支出之費用或依行政執行法第27條及第29條代履行規定為之。惟查原處分書載上訴人於文到10日提送改善整治意願及改善整治能力之相關證明文件，係因本件受污染土地高達242筆，考量後續整治費用龐大，初估約需8,760萬元，為先確認上訴人是否具有整治能力，而要求上訴人提出財力證明文件（見原處分書說明四），其與⒉部分，均屬上訴人倘逾期未提報或財力證明總額不足3,504萬元整，將視為無改善整治意願或能力，將逕依土污法第13條第2項採取適當措施改善及同法第43條規定求償所支出之費用，或依行政執行法第27條及第29條代履行規定為之預告性質，並未發生行政處分規制之效力，尚非行政處分，從而本件所應審理部分厥僅在於前述⒉之部分，合先敘明。
㈢原判決已敘明依「彰化縣東西二、三圳電鍍廠調查結果彙整
」資料（見原處分卷第84-104頁），環保署於上訴人及藝松、蘇振輝公司3家由繞排管線經雨水儲槽排放廢水入東西三圳之排放口，採集4組底泥，採樣點編號為CH-SD01至CH-SD04，其中CH-SD01位於排放口上游5公尺，其餘採樣位置各為排放口下游10公尺、30公尺、50公尺，檢測結果為「CH-SD0
1：銅82.8mg/kg、鎳63.4mg/kg；CH-SD02：銅585mg/kg、鎳369mg/kg；CH-SD03：銅539mg/kg、鎳200mg/kg；CH-SD04：
銅1,790mg/kg、鎳346mg/kg」（表3「彰化市東西三圳沿岸底泥調查結果」），可見排放口之上游所採樣底泥均符合土壤污染管制標準（銅400mg/kg、鎳200mg/kg），而排放口下游3處採樣底泥明顯均逾土壤污染管制標準。再依證人林逢興於彰化地檢署102年度偵字第10149號公共危險乙案偵訊時之證述，該加高工程係在稽查前1年施作（即101年間），且因原設計會溢流至東西三圳，才順便設置馬達將大型儲存槽的水抽回藝松公司的儲水槽內，更足以證明在此之前，該大型儲水槽內的廢水在溢滿時即直接流入東西三圳。至於加蓋工程，上訴人亦承認係在102年9月5日稽查後所為。另依林逢興證詞，以工廠1分鐘可排出2.1或2.2公噸的水，而大型槽裡面2支水管抽至大竹大排的水，最大1分鐘只能抽1.5公噸，所以1間打或2間工廠同時打，水一定會滿出去，溢流至東西三圳，而新設置抽回藝松公司儲水槽之馬達，亦無自動定時開關，要用人工手動，故藝松公司未開馬達，水仍舊會流至東西三圳。綜上，已足證上訴人所排入東西三圳之未處理廢水已造成東西三圳之灌溉用水重金屬之污染。上訴意旨主張原判決未以科學方法依職權調查上訴人等3家公司最大可能之污染範圍，以辨明原處分認定上訴人為系爭242筆農地之污染行為人有無錯誤，有判決不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定，且有違反同法第189條之依論理及經驗法則判斷事實規定，以及判決不備理由之違法，亦無所憑。
㈣再依土污法第2條第15款規定，凡因有洩漏或棄置污染物、
非法排放或灌注污染物、仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物、未依法令規定清理污染物等行為之一而造成土壤污染者，即為污染行為人。原處分所檢附之修正公告係以上訴人等3家公司涉埋設暗管並使用共管，以非法繞流之方式將未經處理之電鍍廢水排放至東西三圳內，致下游引用東西三圳灌溉之系爭土地土壤遭受銅、鎳等重金屬污染，因依前揭規定認定上訴人為系爭土地之污染行為人之一，而非認定其為系爭土地之唯一污染行為人。另環境污染事件之責任，往往可能由多數污染行為人共同承擔，要求行政機關作成處分前必須完全釐清所有可能之污染行為人及負擔「比例」後始能為處分實有困難，土污法立法時，即以連帶責任之方式對污染行為人求償，且污染行為人負有終局整治責任（土污法第43條第7、8、9項參照）。從而，被上訴人依土污法第13條第1項認定上訴人為系爭242筆地號農地之污染行為人，並命上訴人於6個月內就提出調查工作及擬訂污染控制計畫，並無上訴意旨所指彰化地檢署自102年間起，陸續查獲東西三圳沿線的電鍍廠排放廢水污染案件，除上訴人公司外，尚有十餘家公司，是縱認上訴人公司為污染行為人，應屬整治受污染農地之義務，亦應一視同仁，就全部被查獲之公司，一併負擔整治之義務，方符公平原則之情事。
㈤另依彰化農田水利會103年1月17日以彰水管字第1030000949
號函（原審卷第237-248頁參照）說明被上訴人列管農地引灌水源所屬灌排系統資料，東西三圳灌溉水源流向中下游區域分別至「十二張犁支線」、「鐵山支線」、「嘉犁支線」、「大汴支線」及「公厝支線」等灌溉渠道（合稱「鐵山支線灌溉小組」），鐵山支線灌溉小組內之農地可概分為「十二張犁引灌區」、「東西三圳直灌區」、「鐵山支線引灌區」、「東西三圳鐵山一至三分線引灌區」及「大汴支線及公厝支線瞎仔汴二分線引灌區」等五處引灌區，依前述上訴人等3家事業排放原廢水藉由灌溉渠道水路流向污染中下游農地之因果關係說明，上訴人等三家事業排放原廢水污染系爭242筆地號農地及水路流向情形甚明，亦經原判決敘明其認定得心證之理由。至上訴意旨所引原處分卷內之調查資料稱：環保署於102年辦理彰化縣嘉犁及鐵山支線灌溉小組調查作業，其中鐵山支線灌溉小組主要引灌東西三圳水源，計有223筆污染農地與上訴人具污染關聯性，與原判決所載有242筆土地被污染，顯有矛盾云云。惟查原判決所引資料乃彰化農田水利會103年之資料，較上訴人所引102年之資料本即不同，且依據亦屬較新，尚難謂二者所載有所矛盾。另上訴意旨指被上訴人並未認定上訴人對距離工廠較近的古夷段、章泰段、牛稠子段下小段、西勢子段過溝子小段、新賢段之土地有造成污染，原處分卻逕行認定上訴人對距離工廠3公里之外的大嘉段、和群段、新盛段、新發段、嘉安段、大霞段之土地造成污染，顯有悖於常情乙節。惟距上訴人工廠較近之土地並未污染，此或出於被上訴人未予查證認定，與距離較遠之土地遭污染，二者並無必然之關聯，亦尚難以此作為有利上訴人之認定。
㈥又上訴人等3家公司涉埋設暗管並使用共管，以非法繞流之
方式將未經處理之電鍍廢水排放至東西三圳內，致下游引用東西三圳灌溉之系爭土地土壤遭受銅、鎳等重金屬污染，因依前揭規定認定上訴人為系爭土地之污染行為人之一，且土污法立法時，即以連帶責任之方式對污染行為人求償，且污染行為人負有終局整治責任，均已如前述，至上訴人主張所委託佳美公司針對東西三圳在上訴人上游及下游共採集10個底泥進行重金屬污染檢驗報告可知，並非上訴人造成污染源云云。惟查上訴人所委託之佳美公司出具之檢驗報告，係原審辯論終結後之105年2月3日所為採樣，屬法律審上訴中所為新攻擊及防禦方法，本院無從斟酌。
㈦再原處分雖命上訴人等3家公司於文到10日內提送具改善整
治能力之相關證明文件，其意俾證明上訴人具備足以支付整治期間所需費用，以作為上訴人日後是否有無改善整治意願或能力參考，並預告倘未依前述提出相關證明文件，將依土污法第13條第2項採取適當措施改善及同法第43條規定求償所支出之費用或依行政執行法第27條及第29條代履行規定為之，尚未發生行政處分之規制效力，已如前開㈡所述，原判決認此部分係實務運作上所需，難謂有裁量濫用情事，理由雖有未洽，惟不影響判決之結果，不得據以請求廢棄原判決，附此敘明。
㈧綜上，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 30 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲法官 林 文 舟法官 姜 素 娥法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 1 月 3 日
書記官 黃 淑 櫻