最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第709號上 訴 人 祥賀電鍍工業有限公司兼 代表 人 張建雄訴訟代理人 吳莉鴦 律師
林石猛 律師戴敬哲 律師被 上訴 人 彰化縣政府代 表 人 魏明谷訴訟代理人 曾至楷 律師
林孟葟簡汝珊上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國104年10月22日臺中高等行政法院103年度訴字第467號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人祥賀電鍍工業有限公司（下稱祥賀公司）於彰化縣○○市○○路○段○○○○○號設廠，從事五金零件電鍍作業，製程廢水含有六價鉻、銅、鎳等重金屬。前經被上訴人調查發現位於彰化縣彰化市、和美鎮等211筆農地，土壤中之鎳、銅、鎘及鋅等重金屬含量超過土壤污染管制標準，爰將該211筆農地於民國97年間陸續公告為土壤污染控制場址及管制區。惟當時被上訴人因污染行為人不明，爰依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第13條第2項規定視實際狀況採取適當改善措施，於98年間陸續執行98年度彰化縣農地土壤金屬污染控制場址「監督工作計畫」、「驗證工作計畫」、「改善工作計畫」等多項計晝，辦理農地污染整治工作，由土壤及地下水污染整治基金代為支應適當改善措施費用在案。嗣經臺灣彰化地方法院檢察署（下稱彰化地檢署）於102年12月10日及12月11日會同行政院環境保護署環境督察總隊中區環境督察大隊（下稱環保署中區督察大隊）至彰化地區執行聯合稽查，查獲上訴人祥賀公司及訴外人藝松企業股份有限公司（下稱藝松公司）、蘇振輝工業股份有限公司（下稱蘇振輝公司）、啟耀金屬工業有限公司（下稱啟耀公司）及新全發電鍍有限公司等5家公司工廠，自88年4月起迄102年12月止，即以埋設暗管或利用共管之方式偷排含重金屬電鍍廢液至農田灌溉渠道（即東西三圳）內，致下游引用東西三圳灌溉之農田土壤遭受銅、鎳等重金屬污染，案移被上訴人依據土污法第2條第15款第2目規定，核認上訴人祥賀公司及訴外人藝松公司等5家公司為被上訴人97年公告211筆土壤污染控制場址及管制區受污染農地之污染行為人，旋即依土污法第13條第2項、第43條第1項、第3項及第9項規定，以102年12月31日府授環水字第0000000000B號函命上訴人祥賀公司及上訴人代表人張建雄於103年1月10日前繳納前述代履行支應費用共計新臺幣（下同）1,055萬8,741元。上訴人不服，提起訴願，案經被上訴人重新審查，核認訴願為有理由，遂依訴願法第58條第2項規定，以103年4月18日府授環水字第1030118910號函自行廢止命上訴人繳納代履行支應費用1,055萬8,741元之處分。嗣被上訴人重新調查認定，以103年4月18日府授環水字第1030118910號函（下稱原處分）核認被上訴人辦理該污染區域98年度農地污染整治，其污染筆數為211筆農地，整治面積為44公頃，總整治經費為4,524萬4,577元；其中受上訴人祥賀公司及訴外人藝松公司及蘇振輝公司等3家公司工廠非法排放影響者有6筆污染農地【即1筆○○○鎮○○段○○○○號位屬上訴人祥賀公司非法排放口下游，且係直接引灌東西三圳下游分流至鐵山支線作灌溉水源導致農地污染（上訴人祥賀公司、藝松公司及蘇振輝公司等3家工廠共管排放污染），另有5筆係引灌番雅溝排水幹線為補助水源之番雅溝支線及經新埤舊圳引入之土地公支線作灌溉水源導致農地污染（上訴人祥賀公司、藝松公司、蘇振輝公司及啟耀公司等4家工廠排放污染），分別○○○鎮○○段326、334地號、鹿草段1098、1112及1113地號，下稱系爭6筆農地】，經估算上開影響範圍內6筆污染農地整治之代履行支應費用總計83萬3,348元，因係由上訴人祥賀公司與訴外人藝松公司、蘇振輝公司非法使用共同暗管排放廢水至東西三圳，因渠等共同污染行為依法應共同負擔系爭6筆受污染農地之整治責任，故應連帶清償前揭農地污染整治費用83萬3,348元；另上訴人張建雄為上訴人負責人，依土污法第43條第3項及第9項就上開費用應負連帶清償責任，並應將該農地整治代履行支出費用匯入土壤及地下水整治基金帳戶。上訴人不服，循序提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：（一）依原處分說明三，被上訴人命上訴人給付之代履行費用係屬「98年度彰化縣農地土壤金屬污染控制場址」之監督、驗證及改善計畫費用，顯然非限於系爭6筆農地。然依上準環境科技股份有限公司「98年度彰化縣農地土壤重金屬污染控制場址驗證工作計畫」期末報告可知，自72年間起即調查得知彰化縣農地有受金屬污染情事，則72年至98年間之經公告農地土壤金屬污染控制場址之土地有哪些？本件原處分所指之系爭6筆農地係何時被檢測出含有金屬污染？如在98年之前即已發現受有污染，又如何論斷上訴人祥賀公司為污染行為人之一？上訴人祥賀公司於102年9月5日之前從無因違法排放廢水而受罰？縱使上訴人祥賀公司於102年12月10日及12月11日被查獲有排放廢水情事，何能認定被上訴人於98年間辦理之驗證工作計畫之相關支出，與上訴人祥賀公司有關而應負連帶清償之責？（二）縱令上訴人祥賀公司於102年9月5日有被查到裝置非經許可管線排放廢水，但仍無法徒以有裝置該管線即推論上訴人祥賀公司確實有排放廢水入東西三圳，造成水體污染及農地污染情事。另102年9月5日稽查時查獲三家共設之暗管排放口，被上訴人已命限期改善，上訴人已遵期將該排放口以水泥封住，該地下儲水槽自當時起即未再使用，102年12月10日稽查時，上訴人祥賀公司已無任何管線可排水入東西三圳，只有排入大竹排水，而上訴人對於非法排放未經處理之廢水入大竹大排之事實，並不否認，於刑事庭亦就此為認罪。（三）依原審法院向彰化農田水利會函查95年起至102年12月31日止，於轄內東西三圳流域沿線所設置監視點之監測水質明細，依該會104年5月6日彰水管字第1040005707號函覆，其中銅等重金屬含量大部分均未檢測出有重金屬成分，雖有小部分有檢測出含重金屬成分，但大部分的數值並未逾灌溉用水水質標準，且縱有檢測出含有重金屬成分，但含量遠低於放流水標準限值。換言之，縱認上訴人違法排放廢水入東西三圳，重金屬含量甚低，也符合放流水標準，無法證明上訴人祥賀公司為系爭6筆農地受污染之污染行為人。（四）就環保署104年4月17日環署土字第1040029906號函覆內容而言，環保署檢送之土壤樣品檢驗報告，何樣品是採樣自原處分所指之6筆地號土地？未見說明，無法單憑採樣檢驗報告即能判斷是否與系爭6筆農地有何關連？又該函覆內容並未就原審法院所詢認定上訴人廢水影響系爭6筆農地之調查數據及科學理論基礎為何？乙節提出說明，實無法依該彙整報告即認定上訴人祥賀公司應就系爭6筆農地受污染負污染行為人責任。（五）再參照彰化農田水利會鹿港工作站網站簡介，雖無法判斷鹿港地區之農田灌溉水源有使用四股圳渠道的水體，但鹿港鎮所使用之灌溉水源，不論是「洋子厝溪」或「番雅溝」，也非屬於東西三圳灌溉系統。是被上訴人認上訴人祥賀公司非法排放含重金屬之電鍍廢水流入東西三圳內，如依此事實，鹿港鎮農地所使用之水源既不包含東西三圳，即與上訴人祥賀公司無關。原處分認為上訴人祥賀公司有污染鹿港地區之農地之行為，認定事實顯有錯誤等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：（一）上訴人祥賀公司明知其從事金屬表面處理（即電鍍業）業務，應處理電鍍作業製程產生之原廢水至符合放流水標準，始得自放流口放流廢水，竟與其他事業共同雇工設置繞流管線，將未處理原廢水排入雨水貯槽，再經溢流口排入東西三圳，該溢流機制及排放大量原廢水至東西三圳之事實，均有勘驗照片、廢水污泥申報資料、土壤、底泥採樣分析報告及供述資料等證據可佐。從而，上訴人祥賀公司明知其負有採行水污染防治措施、不得繞流排放至灌溉渠道等義務，竟繞流排放原廢水至東西三圳，縱無污染系爭農地之故意，亦難脫免其過失責任，原處分以上訴人祥賀公司長期繞流排放污染物致系爭農地受污染，認定上訴人祥賀公司為土污法之污染行為人，洵屬合法有據。（二）上訴人祥賀公司繞流排放未處理原廢水至東西三圳，並經東西三圳、番雅溝排水等灌溉渠道污染系爭6筆農地，有東西三圳沿線水質監測明細所示中、下游渠道重金屬物質分佈資料可佐，足證上訴人祥賀公司繞流排放行為與系爭農地遭受污染間具相當因果關係，並足認定上訴人祥賀公司為污染行為人，應與其他污染行為人連帶負擔終局整治責任。（三）上訴人祥賀公司等3家公司確於95年以前埋設管線或利用道路側溝排放未處理原廢水至東西三圳，並於95年間雇工設置繞流管線，將未處理原廢水排至上訴人專用或3家事業共同之雨水貯槽，並透過溢流管線排放至東西三圳，均有各公司負責人及水電工林逢興供述明確，足見上訴人至少自95年間已有非法繞流排放污染物至東西三圳之行為，堪認應屬土污法之污染行為人，應就被上訴人業已支出之代履行費用，依同法第43條第1、3、9項規定負擔終局整治責任，並繳納整治費用。被上訴人於98年執行控制計畫業已支出之代履行支應費用總共1,055萬8,741元，按上訴人祥賀公司所污染之6筆農地按面積比例求償83萬3,348元，洵屬合法有據。至於有無其他污染行為人，為其等事後依內部關係求償之問題，不妨礙污染行為人應負整治責任、繳納費用之義務。（四）上訴人103年5月5日陳報書提出之契約書，欠缺實施調查之工作範圍、農地污染狀況、施作工法及施作規畫等必要項目，委任之環境工程技師亦不具備相關工作經歷與施作能力，足認上訴人欠缺整治意願及改善整治能力，即無給予補正機會之餘地，被上訴人依原處分命上訴人繳納代履行費用，應屬適法等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人祥賀公司係從事金屬表面處理之電鍍業者，應明知其自設立起即應依水污染防治法申請水污染防治許可證（文件）之事業，並應定期更正許可證，並應將原廢水降低至符合放流水標準，始能自流放口排入廠房前方之匯流井，再透過合法申請之掛排水管排放至大竹排水。惟查，上訴人祥賀公司與相鄰之蘇振輝公司、藝松公司等，於89年間共同購買現址廠房，並將原供牛皮製造業使用之廠房分為三部分，分別改建為電鍍業廠房使用至102年12月10日遭勒令停工為止，而該3家公司於95年間共同雇用林逢興設置繞流管線，違法透過繞流管線將未處理之原廢水排放至上訴人祥賀公司前方其專用或與蘇振輝公司、藝松公司共用之雨水貯槽，透過貯槽排放廢水至大竹排水，原廢水亦透過溢流管線排放至東西三圳，此有彰化地檢署起訴書、上訴人祥賀公司前負責人張友堂（張建雄之父）、現任負責人張建雄，及藝松公司負責人黃仁松、蘇振輝公司負責人蘇振輝及雇工林逢興等人因涉公共危險罪等罪遭彰化地檢署偵查，並於歷次訊問程序及聲請羈押程序中坦認之供述附卷可稽。（二）綜合上揭證人之證述、勘驗照片及起訴書所載，可見上訴人祥賀公司及藝松、蘇振輝公司早在95年間設置繞流管線時，已有透過雨水貯槽管線溢流未處理之廢水流至東西三圳之設計，雖其設置繞流管線主要目的係為偷排放未處理之廢水至大竹大排，顯然對於大型雨水貯槽內廢水滿水時會溢流至東西三圳乙事，知之甚詳。依林逢興之證述，該溢流口加高工程係在稽查前1年施作（即101年間），且因原設計會溢流至東西三圳，才順便設置馬達將大型儲存槽的水抽回藝松公司的儲水槽內，更足以證明在此之前，該大型儲水槽內的廢水在溢滿時即直接流入東西三圳，且為上訴人所知悉。至於加蓋工程，上訴人亦承認係在102年9月5日稽查後所為。另依林逢興證詞，以工廠1分鐘可排出2.1或2.2公噸的水，而大型槽裡面2支水管抽至大竹大排的水，最大1分鐘只能抽1.5公噸，所以1間打或2間工廠同時打，水一定會滿出去，溢流至東西三圳，而新設置抽回藝松公司儲水槽之馬達，亦無自動定時開關，要用人工手動，故藝松公司未開馬達，水仍舊會流至東西三圳，是上訴人主張其未將廢水排放至東西三圳，委難採信。另查，稽查當日上訴人祥賀公司等3家共同設置之儲存槽有未經處理之工業廢水直接經由東西三圳排放口排出，因東西三圳平時水位高於排放口，固不易發現，稽查當日因故下游停水，露出排放口，且排放綠色污水，被當地居民檢舉，環保署才至上訴人稽查、採樣，此有證人許正雄、呂建興之證述可稽，故縱使稽查當日上訴人並未排放，然該放流口係由上訴人祥賀公司等3家共同設置之大型儲存槽所溢流而出，尚難反證上訴人祥賀公司在此之前並無排放廢水溢流至東西三圳之情事。（三）又依「彰化縣東西二、三圳電鍍廠調查結果彙整」資料，環保署於上訴人祥賀公司及藝松、蘇振輝公司3家由繞排管線經雨水儲槽排放廢水入東西三圳之排放口，採集4組底泥，採樣點編號為CH-SD01至CH-SD04，其中CH-SD01位於排放口上游5公尺，其餘採樣位置各為排放口下游10公尺、30公尺、50公尺，檢測結果為「CH-SD01：銅82.8mg/kg、鎳63.4mg/kg；CH-SD02：銅585mg/kg、鎳369mg/kg；CH-SD0
3：銅539mg/kg、鎳200mg/kg；CH-SD04：銅1,790mg/kg、鎳346mg/kg」(參原處分卷第77頁至84頁)，可見排放口之上游所採樣底泥均符合土壤污染管制標準（銅400mg/kg、鎳200mg/kg），而排放口下游3處採樣底泥明顯均逾土壤污染管制標準，足證上訴人祥賀公司所排入東西三圳之未處理廢水已造成東西三圳之灌溉用水重金屬之污染。（四）查，上訴人祥賀公司繞流排放原廢水至東西三圳，依圳道水路流向「詔安厝排水支線」、「番雅溝排水幹線」及「番雅溝支線」；其中，東西三圳灌溉水源流向「詔安厝排水支線」時同時流向「鐵山支線」，並經「鐵山支線一分線」、「鐵山支線一分線一主給」、「一分線一主給三輪一小給」而流○○○鎮○○段○○○○號農地；此外，東西三圳灌溉水源流經「詔安厝排水支線」、「番雅溝排水幹線」及「番雅溝支線」後，即分別流向「番雅溝支線18小給」、「番雅溝支線20小給」流○○○鎮○○段○○○○號及334地號農地；又灌溉水源流向「番雅溝排水幹線」、「番雅溝支線」後，亦流入「新埤舊圳」、「頭庄第一之二主給」、「頭庄一支線第四主給」、「頭崙埔排水幹線」及「南勢一分線」等渠道，而流○○○鎮○○段1098、1112、1113地號農地，此有污染物傳輸途徑判定全區域圖、判定大嘉段572地號圖、判定草港段2筆地號圖、判定鹿草段3筆地號圖等附原審卷可稽（見外放證物被證12）。（五）另依「98年度彰化縣農地重金屬污染控制場址改善工作計畫」期末報告分析，東西二、三圳等雖有部分渠道之水質符合灌溉水質標準，惟渠道底泥重金屬含量偏高，依底泥分析數據推估污染潛勢，「番雅溝支線」及「詔安厝排水支線」均屬受鉻、銅、鎳等重金屬污染，應優先列管之渠道。足認系爭6筆農地實際引灌水源均來自東西三圳，再經支線渠道流入系爭6筆農地，依據環境公害因果關係認定之「蓋然性」原則，足認上訴人祥賀公司排放廢水與系爭6筆農地之污染結果，具有因果關係。（六）查彰化農田水利會95年至102年各監視點監視水質明細資料，東西三圳中上游「寶山部支線取水口」及「山寮支線取水口」之灌溉水質自95年至102年均未檢測出銅、鎳等重金屬，反之，在上訴人等3家公司位於東西三圳排放口處下，「東西三圳中下游十二張犁支線取水口」監視點自95年即檢測出銅0.24mg/L、鎳0.19mg/L，「鐵山支線取水口」亦自95年即檢測出銅1.37mg/L、鎳1.83mg/L，更下游之「大汴支線取水口」102年多次測得灌溉水質含有鎳0.05mg/L、0.04mg/L、0.65mg/L，可見東西三圳灌溉用水含有重金屬成分，與上訴人等3家公司排放廢水有關係。縱使有部分時段未檢出重金屬銅、鎳成分，亦僅說明檢測時點所採樣之水質未檢出重金屬而已，並無從證明上訴人祥賀公司所排放之廢水未含重金屬。另環保署委託檢測機構採集鄰近上訴人等3家事業廠區之農地土壤進行檢測，於30組土壤樣品即有17組土壤中重金屬銅、鉻、鎳含量逾越土壤污染管制標準，屬於典型之金屬表面處理製程污染項目，此有「彰化縣東西二、三圳電鍍廠調查結果彙整」表4、表5可稽(參原處分卷第77頁至第81頁)。綜合以上證據，足見上訴人祥賀公司排入東西三圳之未處理原廢水確已沿灌溉渠道流向下游處，電鍍製程之重金屬因農地直接、間接引灌東西三圳灌溉水源造成污染，益證上訴人等3家事業排放原廢水後，藉由東西三圳渠道水路流佈至中下游造成污染結果之因果關係確實存在，且經年累月持續排入灌溉圳道之污染物即導致系爭農地累積逾食用作物農地土壤污染管制標準之重金屬污染。（七）至於上訴人主張東西三圳沿線尚有其他電鍍廠，系爭農地之污染可能源自其他電鍍廠排放未處理原廢水云云，然上訴人並未舉證說明有其他電鍍廠排放未經處理原廢水至東西三圳之情形，其欠缺具體事證，僅為推諉卸責而無端指述，自難採認。又稽查人員於102年12月至上訴人祥賀公司廠區內原廢水之氰系、鉻系、酸鹼儲槽採樣，經檢測結果均未符合放流水標準（鋅5.0mg/L、銅3.0mg/L、總鉻2.0mg/L、鎳1.0mg/L），亦逾灌溉用水水質標準100倍。且稽查人員曾至上訴人祥賀公司內合法放流井檢測，水質純淨之程度竟無任何化學物質，明顯違反經驗法則。本件上訴人祥賀公司既然非以合法放流口排放廢水，而以暗管繞流方式為之，即無可能期待其再經由相關廢水處理程序後始排放，是上訴人之主張，均無足採。（八）查土污法立法時，即以連帶責任之方式對污染行為人求償，且污染行為人負有終局整治責任（土污法第43條第7、8、9項參照）。
從而，被上訴人以上訴人祥賀公司為系爭6筆農地之污染行為人，應負擔終局整治責任，並依受污染農地改善計畫支出費用，依6筆農地面積按比例計算整治費用，依土污法第43條第1項、第3項及第9項命上訴人祥賀公司及其負責人就整治費用負連帶清償責任，洵屬有據等語。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴人上訴主張略以：（一）原處分僅憑彰化地檢署於102年12月10日及12月11日會同環保署中區督察大隊至彰化地區執行聯合稽查，即認上訴人祥賀公司有長期非法排放污染物行為，顯有違行政處分之明確性。（二）依彰化農田水利會網站之簡介，系爭6筆農地○○○鎮○○段○○○鎮○○段部分之農地非在東西三圳灌溉區域內，且鹿草段部分之農地所屬圳道為「新埤舊圳」○○○鎮○○段之農地所屬圳道為「四股圳」，均非源自東西三圳，無從認定系爭6筆農地引灌東西三圳水源造成污染。（三）被上訴人整治之211筆農地，包含受鎳、銅、鎘及鋅等重金屬污染，較諸上訴人祥賀公司造成銅、鎳超標之污染，各筆農地之污染程度並不相同，不應以面積作為分配整治費用之依據。（四）上訴人張建雄係於102年1月起才擔任上訴人祥賀公司之負責人，於此之前，並非祥賀公司之人事、財務或業務經營者，對於祥賀公司是否有原處分所指之污染行為，自無故意或過失可言，縱使事後擔任祥賀公司之負責人，對於祥賀公司應分擔之農地污染改善計畫之代履行費用自無庸負連帶清償責任。原處分不察，亦未證明上訴人張建雄就污染農地行為及系爭代履行費用之支應有何故意或過失，即逕依土污法第43條第3項規定命上訴人張建雄就原處分機關所支出之83萬3,348元代履行費用付連帶清償責任，原處分顯有違反司法院釋字第275號解釋意旨。（五）原處分認定上訴人祥賀公司為系爭6筆農地之污染行為人，命上訴人祥賀公司與訴外人藝松公司及蘇振輝公司連帶清償污染整治費用。惟原處分採為證據之調查資料，僅認為上訴人祥賀公司對於系爭6筆農地之一的大嘉段572地號土地有造成污染，而未有足夠之事證可認定上訴人祥賀公司對另5筆農地造成污染，原處分逕行命上訴人清償系爭6筆農地之污染整治費用，實有自相矛盾之情形。原判決未就此查證，自嫌速斷，而有判決不適用法規及違反論理及經驗法則之違法。(六)被上訴人認定上訴人祥賀公司排放廢水之廠址，門牌地址為彰化縣○○市○○路○段○○○號之7，基地為古寶段826、827地號土地。系爭工廠與大嘉段572地號土地相距達5、6公里，且系爭工廠與大嘉段572地號土地之間，距離系爭工廠較近之地段有古夷段、金馬段、彰泰段、牛稠子段下小段、茄苳段、西勢子段過溝子小段、福馬段、新賢段，被上訴人皆未認定上訴人祥賀公司對該等土地有造成污染。又青輪昌工業約位於新發段中段，系爭工廠於青輪昌工業東方逾3公里處，就上開情狀綜合判斷，依經驗及論理法則，實難認定上訴人祥賀公司為大嘉段572地號土地之污染行為人。再者，草港段326、334地號位於大嘉段572地號4公里（距系爭工廠則達10公里），草港段1098、11
12、1113地號位於大嘉段572地號西方則達6公里，且大嘉段與草港段間有仁合段、仁愛段、大雅段，上訴人祥賀公司並未被認定對仁合段等土地有造成污染，衡諸常理，原處分對上訴人祥賀公司與污染結果間之因果關係之判斷，實不盡合論理法則，而有矛盾之嫌。原判決對於系爭工廠與受污染土地相關地理位置，以及原處分卷內之調查資料，並未予審查探究，即有判決不適用法規及違反論理及經驗法則之違法。
（七）依環保署委託檢測機構調查結果，不僅無從看出檢測機構是否領有相關許可證而具執行檢測業務之資格，且未說明採樣過程與檢測方法，而無從檢視檢測結果之正確性。亦即，檢測程序是否符合土污法第10條、環境檢驗測定機構管理辦法、土壤底泥及地下水污染物檢驗測定品質管制準則、行政院環境保護署101年6月29日環署檢字第1010055196號函釋所訂之「重金屬檢測方法總則」、行政院環境保護署101年6月21日環署檢字第1010052453號函釋所訂之「廢棄物及底泥中金屬檢測方法─酸消化法」，實無法由上開調查結果得悉，原判決未就此審究，自嫌速斷，而有判決不備理由及判決不適用法規之違法。
六、本院查:㈠按土污法第1條規定：「為預防及整治土壤及地下水污染，
確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康，特制定本法。」第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第2條第15款規定：「本法用詞，定義如下：……十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠洩漏或棄置污染物。㈡非法排放或灌注污染物。㈢仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。㈣未依法令規定清理污染物。……」第7條第5項規定：「各級主管機關為查證工作時，發現土壤、底泥或地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，得準用第15條第1項規定，採取應變必要措施；對於第15條第1項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人為之，以減輕污染影響或避免污染擴大。」第12條第1項、第2項規定：「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染及調查污染環境情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣(市)主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。……」第13條規定：「（第1項）控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以一次為限。（第2項）污染行為人或潛在污染責任人不明或不擬訂污染控制計畫時，直轄市、縣（市）主管機關得視財務狀況及場址實際狀況，採適當措施改善；污染土地關係人得於直轄市、縣（市）主管機關採適當措施改善前，擬訂污染控制計畫，並準用前項規定辦理。」第15條第1項第7款規定：「直轄市、縣(市)主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：……七、移除或清理污染物。……」及第43條第1項、第3項、第6項及第9項規定：「（第1項）依第12條第8項、第13條第2項、第14條第3項、第15條、第22條第2項、第4項及第24條第3項規定支出之費用，直轄市、縣(市)主管機關得限期命污染行為人或潛在污染責任人繳納；潛在污染責任人應繳納之費用，為依規定所支出費用之1/2。……（第3項）污染行為人或潛在污染責任人為公司組織時，直轄市、縣(市)主管機關得限期命其負責人、持有超過其已發行有表決權之股份總數或資本總額半數或直接或間接控制其人事、財務或業務經營之公司或股東繳納前2項費用；污染行為人或潛在污染責任人因合併、分割或其他事由消滅時，亦同。……（第6項）依第7條第5項規定支出之應變必要措施費用，直轄市、縣（市）主管機關得準用第1項及第5項規定，限期命污染行為人、潛在污染責任人、依第3項規定應負責之負責人、公司或股東、場所使用人、管理人或所有人繳納。……（第9項）第1項、第3項及第6項應繳納費用，於繳納義務人有數人者，應就繳納費用負連帶清償責任。」準此，直轄市、縣(市)主管機關對於轄區內有土壤污染之虞之場址進行查證結果，如果認為其污染來源明確，且經檢測受污染土壤其污染物濃度達土壤污染管制標準者，應依土污法第12條第2項及第13條第1項規定，將該污染之場址公告為土壤污染控制場址，並命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫。惟如污染行為人或潛在污染責任人不明時，直轄市、縣(市)主管機關亦得視財務狀況及場址實際狀況，先行採取適當之改善措施，且為避免影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞，以及減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取移除或清理污染物等必要之應變措施，其因此所支出之費用，得於查明污染行為人（公司組織）後，限期命該污染行為人（及其負責人）繳納該費用。又因污染行為人為污染之最終責任主體（土污法第43條第8項修正立法理由參照），就其因洩漏、棄置、非法排放、灌注污染物或未依法令規定清理污染物等行為，造成土壤污染或使他人受損害，負最終之污染控制、整治或賠償責任。是控制場址土壤污染控制計畫之訂定及實施，其最終責任主體為污染行為人，倘數個污染行為人違規排放廢水共同對土壤造成同一污染結果，因其行為關連共同，而造成同一損害結果，事實上難以切割各自應負之行政法上責任，故土污法第43條第9項規定，不再區分數污染行為人各自造成同一土壤污染結果之比例多寡，明定數污染行為人對於主管機關採取必要改善措施或應變措施所支出之費用，應與其負責人負連帶清償責任。
㈡原判決以被上訴人於96年9月調查發現位於彰化縣彰化市、
和美鎮等211筆農地，土壤中之鎳、銅、鎘及鋅等重金屬含量超過土壤污染管制標準，案經被上訴人於97年間陸續將該211筆農地公告為土壤污染控制場址及管制區並辦理農地污染整治工作，其污染筆數為211筆農地，整治面積為44公頃，總整治經費為4,524萬4,577元，由土壤及地下水污染整治基金代為支應在案。又環保署中區督察大隊於102年9月5日至上訴人祥賀公司稽查，查獲上訴人祥賀公司將其作業廢水經由其廠內雨水溝，以未經主管機關許可之排放口，逕行繞流排放於地面水體（東西三圳）。嗣彰化地檢署於102年12月10日、12月11日會同環保署中區督察大隊至上訴人祥賀公司、藝松公司及蘇振輝公司稽查，查獲該3家公司埋設暗管並使用共管之方式偷排含重金屬電鍍廢液排放至部分農田灌溉渠道（即東西三圳）內，致下游引用東西三圳灌溉之農田土壤遭受銅、鎳等重金屬污染且超過土壤污染管制標準（被上訴人自102年7月5日起至102年12月19日止，陸續公告受污染農田為土壤污染控制場址及管制區）此部分事實並為上訴人所不爭，堪以認定。顯見上訴人祥賀公司與訴外人藝松公司、蘇振輝公司等3家長期持續非法使用共同暗管排放廢水至東西三圳等灌溉溝渠，至環保署及彰化地檢署查獲日止。被上訴人經查證核算後，認受上訴人祥賀公司及訴外人藝松公司及蘇振輝公司等3家公司工廠非法排放影響者有6筆污染農地【即1筆○○○鎮○○段○○○○號位屬上訴人祥賀公司非法排放口下游，且係直接引灌東西三圳下游分流至鐵山支線作灌溉水源導致農地污染（上訴人祥賀公司、藝松公司及蘇振輝公司等3家工廠共管排放污染），另有5筆係引灌番雅溝排水幹線為補助水源之番雅溝支線及經新埤舊圳引入之土地公支線作灌溉水源導致農地污染（上訴人祥賀公司、藝松公司、蘇振輝公司及啟耀公司等4家工廠排放污染），分別○○○鎮○○段326、334地號、鹿草段1098、1112及1113地號】，估算上開影響範圍內6筆污染農地整治之代履行支應費用總計83萬3,348元【其中引灌東西三圳所致污染農地為1筆，求償8萬3,805元（4,524萬4,577元×0.0815∕44公頃（即污染面積∕整治面積）=8萬3,805元）；另引灌番雅溝排水幹線所致污染農地為5筆，因啟耀公司亦需共同負擔整治責任，按比例向前開4家公司求償，其中旨揭上訴人祥賀公司與藝松公司、蘇振輝公司需共同負擔74萬9,543元（4,524萬4,577元×0.9719/44公頃（即污染面積/整治面積）×3÷4家=74萬9,543元）】（土地建物查詢資料見訴願卷第159-174頁），因係由上訴人祥賀公司與藝松公司、蘇振輝公司非法使用共同暗管排放廢水至東西三圳等灌溉溝渠，依法應共同負擔系爭6筆受污染農地之整治責任，故應連帶清償前揭農地污染整治費用83萬3,348元，核其認定事實無違經驗法則、論理法則及證據法則，並無不合。惟因各污染行為人對於主管機關採取必要改善措施或應變措施所支出之費用，應與其等負責人負連帶清償責任，已如前述，○○○鎮○○段
326、334地號、鹿草段1098、1112、1113地號農地之污染行為人，除上訴人等3家公司外，雖尚包括啟耀公司，上訴人仍應就該部分農地之全部整治費用負連帶清償責任，是被上訴人估算上訴人與藝松公司、蘇振輝公司應連帶給付之整治費用，竟以3/4之比例計算，自於法有違，惟因行政法院不得超越上訴人起訴聲明範圍為裁判，仍應維持原處分。原判決雖未指摘及此，惟其維持訴願決定及原處分之結論，尚無不合。
㈢本件原處分於其說明二部分固僅載明上訴人祥賀公司與藝松
公司、蘇振輝公司，因埋設暗管，以共同非法繞流之方式將未經處理之電鍍廢水排放至東西三圳之農田灌溉渠道內，經彰化地檢署及環保署中區督察大隊於102年12月10日查獲在案、認上訴人祥賀公司有長期非法排放污染物行為，惟查原處分僅意在認上訴人祥賀公司及訴外人藝松公司等3家公司為系爭6筆農地之共同污染行為人，旋即依土污法第13條第2項、第43條第1項、第3項及第9項規定，而命上訴人祥賀公司及其代表人張建雄繳納代履行支應費用。雖於原處分中，未認定上訴人祥賀公司係於何時非法排放污染物行為，惟被上訴人嗣後於上訴人行政救濟中，多次補述上訴人於自95年起至102年9月5日止，雇用林逢興設置繞流管線，違法透過繞流管線將未處理之廢水排放至東西三圳甚詳，尚難謂有上訴人所主張之原處分有違明確性，而應予以撤銷。
㈣再者上訴人祥賀公司繞流排放原廢水至東西三圳，依圳道水
路流向「詔安厝排水支線」、「番雅溝排水幹線」及「番雅溝支線」；其中，東西三圳灌溉水源流向「詔安厝排水支線」時同時流向「鐵山支線」，並經「鐵山支線一分線」、「鐵山支線一分線一主給」、「一分線一主給三輪一小給」而流○○○鎮○○段○○○○號農地（參原審被證12污染物傳輸途徑判定全區域圖第2頁）；此外，東西三圳灌溉水源流經「詔安厝排水支線」、「番雅溝排水幹線」及「番雅溝支線」後，即分別流向「番雅溝支線18小給」、「番雅溝支線20小給」流○○○鎮○○段○○○○號及334地號農地（參原審被證12第3頁）；又灌溉水源流向「番雅溝排水幹線」、「番雅溝支線」後，亦流入「新埤舊圳」、「頭庄第一之二主給」、「頭庄一支線第四主給」、「頭崙埔排水幹線」及「南勢一分線」等渠道，而流○○○鎮○○段1098、1112、1113地號農地（參原審被證12第4頁）。依上訴人祥賀公司水污染防治許可證（文件）所載(見原處分卷第114頁背面)，其每日至少產生52噸原廢水（按，依大竹排水之監測紀錄觀之，其實際排放之原廢水數量遠較申報之52噸更多），且上訴人祥賀公司94年以前即埋管利用道路側溝排放原廢水至東西三圳，95年以後更設置繞流管線排放原廢水，從而，以每日排放數十噸原廢水估計，上訴人祥賀公司長期排入東西三圳再沿上述灌溉水路流向東西三圳、番雅溝支線等渠道之重金屬污染物，經年累月持續排入灌溉圳道之污染物即導致系爭6筆農地累積逾食用作物農地土壤污染管制標準之重金屬污染，已經原判決敘明其認定之得心證理由，亦無不合。上訴意旨主張系爭6筆農地，非源自東西三圳，無從認定系爭農地引灌東西三圳水源造成污染云云，即無可採。
㈤至上訴意旨主張依被上訴人土污基管會103年4月8日簽呈內
所述及上訴人等3家公司電鍍工廠廢水排放影響直接關聯性僅有1筆，原處分卻認定影響及系爭6筆農地，而命上訴人負擔系爭6筆農地之污染整治費用，顯有違論理及經驗法則乙節。惟查前開簽呈，於說明一中，除指出上訴人等3家公司電鍍工廠廢水排放影響直接關聯性有1筆，另復研判遭受影響尚有其他5筆(參訴願卷第176頁)。另被上訴人環境保謢局於103年3月27日所召開之確認彰化地檢署查獲之電鍍廠污染農地範圍及相關處分後續辦理方式會議所附之祥賀公司相關資料內．參、污染狀況．⒋亦載明具污染關聯性地號○○○鎮○○段○○○○號。研判遭影響之地號○○○鎮○○段326地號、334地號農地○○○鎮○○段1098、1112、1113地號(參訴願卷第183頁)。從而原處分認定影響及系爭6筆農地，而命上訴人負擔系爭6筆農地之污染整治費用，自無違論理及經驗法則。
㈥又被上訴人辦理該污染區域98年度農地污染整治，其污染筆
數為211筆農地，整治面積為44公頃，總整治經費為4,524萬4,577元，乃係就該221筆農地所為整體整治，尚非依各受污染地係受何種重金屬污染而有相異差別之處理，因而原處分乃依系爭6筆農地面積占總整治面積之比例，予以核算，尚屬合理。上訴人非惟係於原審判決後始提出新事實，主張不應按面積比例計算整治費用，本院尚難再予採酌，且復未能舉證系爭6筆農地整治方式有異於其他受污染地。上訴人此部分之主張，自難採憑。
㈦另環境污染事件之責任，往往可能由多數污染行為人共同承
擔，要求行政機關作成處分前必須完全釐清所有可能之污染行為人及負擔比例後始能為處分實有困難，土污法立法時，即以連帶責任之方式對已釐清責任之污染行為人求償，於污染責任釐清後再依連帶責任之內部關係向造成污染主要原因之污染行為人求償（土污法第43條第7、8、9項參照）。再依原判決所引為證據之上訴人張建雄於臺灣彰化地方法院102年度聲羈押更字第7號公共危險等案件102年12月31日聲請羈押程序陳稱：「問：1.94年以前是否知道三家共管直接將毒廢水直接排放至東西三圳，95年間在共管改排到蘇振輝旁的水溝，而該水溝也直接注入東西三圳，95年12月1日起七家共管雖然經核准掛排排放至大竹大排，但仍繼續經由三家的共同槽將毒廢水直接注入東西三圳，直至102年9月5日被查獲封口為止？主觀上是否知道？答：知道，所有的犯罪事實我都有參與，我也都知悉，主觀上我也都知道。」（見原審卷第185頁背面）。從而被上訴人以上訴人祥賀公司為系爭6筆農地之污染行為人，應負擔終局整治責任，並依受污染農地改善計畫支出費用，依6筆農地面積按比例計算整治費用，依土污法第43條第1項、第3項及第9項命上訴人祥賀公司及其負責人張建雄就整治費用負連帶清償責任，洵屬有據。上訴人張建雄主張伊係於102年1月起始擔任祥賀公司負責人，於此之前，並非上訴人祥賀公司之人事、財務或業務經營者，對於上訴人祥賀公司是否有原處分所指之污染行為，自無故意或過失可言云云，自不足採。
㈧復查原判決亦敘明依「彰化縣東西二、三圳電鍍廠調查結果
彙整」資料（見原處分卷第77-84頁），環保署於上訴人祥賀公司及藝松、蘇振輝公司3家由繞排管線經雨水儲槽排放廢水入東西三圳之排放口，採集4組底泥，採樣點編號為CH-SD01至CH-SD04，其中CH-SD01位於排放口上游5公尺，其餘採樣位置各為排放口下游10公尺、30公尺、50公尺，檢測結果為「CH-SD01：銅82.8mg/kg、鎳63.4mg/kg；CH-SD02：銅585mg/kg、鎳369mg/kg；CH-SD03：銅539mg/kg、鎳200mg/kg；CH-SD04：銅1,790mg/kg、鎳346mg/kg」（表3「彰化市東西三圳沿岸底泥調查結果」），可見排放口之上游所採樣底泥均符合土壤污染管制標準（銅400mg/kg、鎳200mg/kg），而排放口下游3處採樣底泥明顯均逾土壤污染管制標準，足證上訴人祥賀公司所排入東西三圳之未處理廢水已造成東西三圳之灌溉用水重金屬之污染。復依前述污染物傳輸途徑判定全區域圖、判定大嘉段572地號圖、判定草港段2筆地號圖、判定鹿草段3筆地號圖等（均見原審外放證物被證12）。足認系爭6筆農地實際引灌水源均來自東西三圳，再經支線渠道流入系爭6筆農地，依據環境公害因果關係認定之「蓋然性」原則，足認上訴人祥賀公司排放廢水與系爭6筆農地之污染結果，具有因果關係。上訴意旨主張何以距上訴人祥賀公司工廠較近之古夷段等地未遭污染，而原處分反認距離較遠之系爭6筆農地卻遭污染，顯不合論理法則云云，惟距上訴人祥賀公司工廠較近之土地並未污染，此或出於被上訴人未予查證認定，與距離較遠之土地遭污染，二者並無必然之關聯，亦尚難以此作為有利上訴人之認定。
㈨至上訴意旨復主張環保署委託檢測機構調查結果，不僅無從
看出檢測機構是否領有相關許可證而具執行檢測業務之資格，且未說明採樣過程與檢測方法，而無從檢視檢測結果之正確性。亦即，檢測程序是否符合土污法第10條、環境檢驗測定機構管理辦法等規定，原判決未就此審究，自嫌速斷云云，惟查上開主張係於原審判決後所提出之新事實，本院尚難予以審酌，況上訴人復未能舉證以明環保署委託檢測機構調查結果，究有何處有違土污法第10條、環境檢驗測定機構管理辦法等規定，自無庸再予論駁，附此敘明。
㈩綜上所述，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 30 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲法官 林 文 舟法官 姜 素 娥法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 1 月 3 日
書記官 黃 淑 櫻