最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第8號上 訴 人 台塑石化股份有限公司代 表 人 陳寳郎訴訟代理人 張嘉真律師
姜威宇律師林石猛律師被 上訴 人 雲林縣政府代 表 人 李進勇上列當事人間有關工廠登記事務事件，上訴人對於中華民國103年9月25日臺中高等行政法院102年度訴字第321號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：上訴人所屬麥寮一廠前於民國91年7月間向被上訴人申請工廠變更登記，將原產品名稱中之「其他石油及煤製品」變更為「其他石油及煤製品（混合石膏及副產石灰）」，經被上訴人審查，以91年11月20日91府建工字第0910068785號函（下稱91年11月20日函）核准登記在案。嗣該廠所生產之「混合石膏及副產石灰」經被上訴人以102年1月28日府環廢字第1023603869號函（下稱102年1月28日函）判定為事業廢棄物，另依行政院環境保護署102年1月28日環署廢字第1020009551號函示，如發現應改認定為廢棄物之產品，請工商登記單位取消其產品項目之登記。被上訴人乃以102年1月30日府建行字第1025301536號函（下稱原處分），依工廠管理輔導法第25條第1項第3款及行政程序法第123條第4款之規定，為廢止系爭混合石膏及副產石灰登記之處分。上訴人不服，提起訴願，經訴願決定駁回，上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回，上訴人仍有不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
（一）原處分未依法調查證據，與行政程序法第123條第4款規定之要件不符，且有違比例原則、信賴保護原則：被上訴人10年以來均認定並登記系爭混合石膏及副產石灰為產品，其未依法調查究於101年10月後有何事實之變更，僅依被上訴人102年1月28日函判定「混合石膏及副產石灰」為事業廢棄物，即參酌行政院環境保護署102年1月28日環署廢字第1020009551號函示，依行政程序法第123條第4款，作成廢止系爭混合石膏及副產石灰登記之處分，顯未依行政程序法第36條及第43條規定依職權調查證據並注意對當事人有利事項，且違反信賴保護，顯屬違法。且查系爭混合石膏及副產石灰產品，分為水化與乾式兩類，上訴人僅於101年後約1年暫時性推廣期間，對水化產品採運費補貼之行銷策略，對乾式產品則從未補貼，被上訴人縱認此行銷策略不妥，理應採取對上訴人權益損害較少之管制手段如行政指導措施、報備制等，被上訴人逕行廢止產品登記，有違比例原則。且被上訴人無視系爭產品有諸多用途，誤認其全不具經濟價值，亦與事實不符，有違經驗法則，且經濟價值與公益無涉，被上訴人在欠缺對公益有危害之實據下，作成廢止處分，與行政程序法第123條第4款之要件不合。又原處分廢止上訴人之合法產品登記，卻未提出合理補償之說明，已違反行政程序法第126條之規定，自應予撤銷。
（二）系爭混合石膏及副產石灰之特性與其工程上及工業上之用途，自系爭混合石膏及副產石灰於10年前經合法登記迄今，並未有所變動，訴願決定卻認定有大量堆置，長期違法貯存、棄置、用途及流量不明且有污染環境、危害人體健康之虞等事實之變更，洵非實情而屬違誤：
⒈系爭混合石膏及副產石灰之特性與其工程上及工業上之用
途：系爭產物之製程方式乃引進美國「循環式流體化床鍋爐」（下稱CFB）技術，系爭混合石膏及副產石灰可作為道路級配材料使用，國內依中華民國技術學會「含副石灰之控制性低強度回填材料（CLSM）使用手冊」記載亦肯定系爭產物可作為道路基底層粒料使用。
2.上訴人並無長期違法貯存、棄置系爭產物污染環境之行為：迄102年1月底止存放於上訴人處之水化副產石灰僅約1,180,000公噸，非如被上訴人及訴願決定所認定之1,390,000公噸，暫存量乃10年有餘以來上訴人產量之37%，超過六成均已合法產銷出售。
3.訴願決定認定系爭混合石膏及副產石灰具有強鹼性、金屬鎳含量偏高，且長期堆置及大量使用於土地回填，有直接污染原生土壤、滲入地下水及河川造成環境汙染之虞，顯與事實不符，並不足採：系爭混合石膏及副產石灰使用之檢測結果pH值均介於12.1至12.49間，全數低於有害事業廢棄物認定標準值12.5，確無所謂污染環境之問題。復查鎳為自然界中的金屬，土壤中有些許含量，依土壤及地下水污染整治法所訂之土壤污染監測標準設立應監測之數值，惟按工業局工永字第09200551560號之函釋可知，當作為工程材料使用時，即非屬土壤及地下水污染整治法所定義之土壤，亦不受土污染管制。縱鎳依土壤及地下水污染整治法第6條第1項規定超過土壤污染監測標準者（130PPM），只發生主管機關應定期監測，並應將監測結果定期公告，且報請中央主管機關之法律效果。系爭產物中所含的鎳濃度約120PPM，亦未達土壤污染監測標準，且上訴人就系爭混合石膏及副產石灰本身目前已定期執行溶出試驗（TCLP）、戴奧辛及放射線檢測，所得結果皆符合環保法規標準，並未有危害公益、污染環境之疑慮。
（1）訴願決定職權調查兩造從未提出之佳美環境科技股份有限公司（下稱佳美公司）之土壤檢測報告、雲林縣環境保護局101年10月22日之稽查工作紀錄及照片等資料，認定系爭混合石膏及副產石灰造成土壤鎳含量超過土壤污染監測標準而有汙染環境之虞，進而做成不利於上訴人之訴願決定，且並未請兩造到場陳述意見、進行言詞辯論，有違反正當法律程序並牴觸訴願法第63條、第65條及第67條第3項，應予撤銷。
（2）系爭混合石膏及副產石灰使用地點雲林縣縣道154甲、牛桃灣、六輕二期宿舍、六輕水化一場及六輕水化二場等之地下水監測數據報告及雲科大副產石灰應用之品保/品管評估報告等，均顯示系爭混合石膏及副產石灰使用地點均無污染地下水之情形，顯見系爭混合石膏及副產石灰回填用途確無造成環境污染之虞，訴願決定認為有汙染環境之虞純屬誤導。
（3）訴願決定主張上訴人廠區及雲林縣○○鄉○○段525、525-1及525-2號廠址地基、雲林縣○○鄉○○段○○○○○號之魚塭土壤鎳含量過高已達行政院環境保護署土壤污染監測標準值及彰化縣○○鄉○○路○○○號後方（魚塭）之經系爭混合石膏及副產石灰回填部份pH值均超過12 .5，另依臺灣臺南地方法院檢察署（下稱臺南地檢署）之新聞稿逕認系爭混合石膏及副產石灰pH值超過有害事業廢棄物之認定標準，以及臺南市政府環境保護局102年1月25日於麻豆區官輝土石方資源堆置場（下稱官輝土資場）及左鎮區宏昇土石方資源堆置場（下稱宏昇土資場）採樣檢驗，其紀錄單檢測出pH值高於12.5，達有害事業廢棄物認定標準，進而認為系爭混合石膏及副產石灰有汙染土壤之虞云云，亦有誤會：①首先合法之產品無適用有害事業廢棄物之pH值超過12.5之限制，又傳統之預拌混凝土、農藥超過12.5者亦在多有，不見主管機關單憑該產品之pH值即遽爾將之判定為廢棄物，被上訴人對系爭混合石膏及副產石灰單單著眼於產品本身之pH值大小，疏未慮及該泡水後產品乃依正當使用規範予以使用，另乾式產品係作為工業產品原料，並非作為土地回填使用，更無所謂回填不當造成環境污染之問題，被上訴人所提之pH值議題乃純為誤導與混淆。②雲林縣口湖鄉為地主帝龍生物科技股份有限公司將系爭產物作為地基之用而購入，業經向被上訴人報備合法使用，經臺灣雲林地方法院檢察署查無不法，無涉及污染環境之可能，又買受人購買後，會進行拌合其他土方，其檢測是否為純系爭混合石膏及副產石灰容有疑慮。③而彰化縣芳苑鄉的部分則峰林通運股份有限公司之相關使用系爭水化產品完全合法正當，符合前述國內外使用系爭混合石膏及副產石灰之方式，亦已向彰化縣政府報備合法使用在案，經彰化縣環境保護局就尚未回填之土方採樣檢測，其採樣周遭4點，只有1點之數值為12.51，其他3點皆僅為11點多，並無如訴願決定所稱回填物之pH值均超過12.5，且彰化縣環境保護局取樣檢測時，上訴人未在現場，該採樣之土方是否確實系爭產物容有存疑，且採樣結果亦難據此認定系爭混合石膏及副產石灰之pH值過高，有污染之虞，且此案經臺灣彰化地方法院檢察署偵辦並終結獲不起訴處分。④按臺南地檢署新聞稿，係於搜索隔日即發出，其敘述恐屬粗略，且於偵查程序從未通知上訴人到場說明或以上訴人為偵查對象，顯見該新聞稿之內容可疑，且使用系爭混合石膏及副產石灰之官輝土資場及宏昇土資場，均已向臺南市政府報備合法使用系爭混合石膏及副產石灰作為地基土質改良，無所謂不法或不當使用造成環境污染之情。⑤臺南市政府環境保護局之稽查紀錄單載之檢測方法違反行政院環境保護署公布廢棄物之相關檢測方法、採樣方法，且紀錄單載其數據僅供參考，仍需後續檢測才可得正確之結果，其檢測亦有測得pH值未達12.5之數據，是以被上訴人不得以此作為認定系爭混合石膏及副產石灰是否屬有害廢棄物之依據，況單以材料本身的pH值推論有污染環境之虞而應視為廢棄物，顯係昧於國際上工程實務及材料之特性，又單認強鹼產品不論其實際使用情形一概為廢棄物而廢止產品登記，則嚴重違反比例原則。
（4）被上訴人空言主張系爭混合石膏及副產石灰擺放廠區或任何其他地域均可對環境造成衝擊，構成負外部性，逕以系爭混合石膏及副產石灰高鹼性即認屬有污染之虞的物品，無理由：系爭混合石膏及副產石灰之高鹼性與水泥相同（一般水泥pH值高於12.5，甚至可高達13.2），此種高pH值之產品特性可產生膠結、固化及強度之效果，即為系爭混合石膏及副產石灰與水泥均能成為強度材料之原因，依研究報告可見高pH值特性不僅對環境無害，甚至有助於避免鋼筋遭受腐蝕而確保鋼筋混凝土結構物之穩定，進而發揮水泥之產品功能及特性，故絕非可將此種高pH值的產品特性，誤將之充作為廢棄物依據之理。倘按被上訴人之認定邏輯，則高pH值之水泥是否應為廢棄物。又臺南市政府在稽查官輝及宏昇土資場兩案時，委託經環檢所認證的艾弈康工程顧問股份有限公司與中環科技事業股份有限公司對該兩地點之土壤進行取樣分析，以釐清場內土壤中之各類物質是否超過標準，縱依該兩調查報告結果顯示，土壤樣本皆未遭受系爭產物之污染，顯見系爭產品之使用並不會污染環境。
（5）被上訴人援引另案（原審102年度訴字第321號）102年9月4日答辯狀之附件7主張臺灣區預拌混凝土工業同業公會之陳情書提及系爭混合石膏及副產石灰影響公共工程安全云云，然該陳情書係由市場競爭廠商所提出之競爭文宣，其內容毫無實據，絕不得以此充作所謂系爭混合石膏及副產石灰乃對公益有重大危害之證據。又被上訴人及訴願決定所援引臺南市官輝土資場及宏昇土資場之稽查案例，業經檢察署認定完全與系爭混合石膏及副產石灰無關，暫不論前述前二查證報告所採集之樣本是否為系爭混合石膏及副產石灰，依臺南市政府環境保護局之調查報告結論皆已明揭系爭產物並無造成環境污染，益證被上訴人以系爭混合石膏及副產石灰對環境產生污染為由，廢止系爭混合石膏及副產石灰登記，顯無理由。
4.訴願決定又援引臺南地檢署新聞稿，認定系爭產品由清運公司以每公噸2元向上訴人購買，再由上訴人以每公噸650元補貼清運公司，故質疑以販售產品之名委外處理事業廢棄物之實云云，顯屬誤會而乏實據：查上訴人已一再強調銷售比占60%產量之乾式副產石灰，上訴人從未實施補貼運費之行銷策略，一直係以每公噸2元之價格產銷獲利，而該新聞稿所指上訴人補貼清運費每公噸650元部分，僅係專對水化系爭混合石膏及副產石灰實施暫時性之補貼，待日後水化系爭混合石膏及副產石灰之市○○路開拓穩固後，當然無須再行對水化系爭混合石膏及副產石灰之買受人補貼運費，訴願決定及被上訴人無視上訴人過去之銷量，亦無補貼運費，卻刻意將上訴人為推廣水化系爭混合石膏及副產石灰而實施運費補貼之行銷策略，與廢棄物之清運處理混為一談，容有重大誤會而嫌率斷。
（三）被上訴人逕行廢止上訴人麥寮一廠系爭混合石膏及副產石灰之產品登記，使上訴人無法再繼續生產、銷售前揭產品，惟按行政院環境保護署同意核准之上訴人六輕四期擴建計畫之環評相關文件，系爭混合石膏及副產石灰係核准列為產品而非廢棄物，今原處分強令上訴人不得再產製系爭混合石膏及副產石灰，且需改以廢棄物清運處理，顯然與前揭環評許可牴觸，原處分違反行政程序法第4條之法律優位原則，使被上訴人牴觸環境影響評估法第17條之違法行為，顯有重大瑕疵應予撤銷；又被上訴人援引另案之六輕四期擴建計畫環境影響說明書變更內容對照表定稿本，表中已列廢棄物處理云云，應屬誤會，蓋依該案專案小組申覆會議紀錄可稽，該次對照表根本無涉及系爭產物屬性之認定，被上訴人顯然刻意誤導原審，有悖於事實。
（四）被上訴人援引本院102年度裁字第1235號有關駁回原處分之停止執行聲請之裁定，有諸多事實認定之謬誤，益證該裁定確無拘束本案實質審查之效力：該裁定係因錯誤以聲證14號照片，認定系爭乾式產物如不進入後續使用流程，其粉狀明顯容易造成環境衝擊，然便觀該份文件，未見有任何照片顯示粉狀明顯容易造成環境衝擊，縱若於使用說明最後一頁之照片似有一張揚塵之情形，惟此類係在建築工地、道路鋪設工地或砂石廠常見之揚塵問題，實為作業過程瑕疵，只要依法做好防制（灑水或加裝圍籬）即可輕易避免揚塵，該裁定草率認定系爭混合石膏及副產石灰將造成環境衝擊，實屬武斷錯誤之推論，益證本件事實之認定確不應以該裁定為憑。
（五）被上訴人竟罔顧系爭混合石膏及副產石灰有前述諸多國內外合法安全用途之實證，單憑主觀臆測、媒體無據報導等即主張系爭混合石膏及副產石灰有危害環境「之虞」，改認定為廢棄物，使上訴人蒙受巨大且難以回復之損害甚至日後需關閉系爭製程之廠房。因此，針對乾式或水化系爭混合石膏及副產石灰是否有諸多合法正當用途，且迄今絕無污染環境之案例乙節，涉及系爭混合石膏及副產石灰是否確為產品而非廢棄物之認定，故本件確有委由精通熟悉系爭混合石膏及副產石灰之國內外正當使用實績之工程建築實務之專業機構進行鑑定，以釐清本項爭議之必要。末查，臺灣混凝土學會及中華民國建築技術學會，均係由精通相關專長之學者專家所組成，自熟悉且習於評估各種材料之使用可行性及使用規範，足以勝任本件之鑑定工作。應由此2學會鑑定以下事項：1.是否知悉曾有乾式系爭混合石膏及副產石灰之上開使用造成環境污染之案例？2.上訴人產製水化系爭混合石膏及副產石灰即經水化處理後呈膠結固化狀態之副產石灰與混合石膏是否可作為製造成CLSM低強度混凝土產品之原料？是否可用於道路或鋪面級配材料？是否知悉曾有水化系爭混合石膏及副產石灰之上開使用造成環境污染之案例？綜上所述，原處分認事用法，均有所違誤等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定。
三、被上訴人則以：
（一）上訴人所屬麥寮一廠所產製系爭混合石膏及副產石灰前經相關單位審查後以91年11月20日函准工廠變更登記為產品，該產品邇來屢發生不當棄置或回填土地案引起民眾抗議及環境污染，臺灣預拌混凝土工業同業公會亦遞送陳情書，提及該產品嚴重影響公共工程安全及大眾生命財產安全，請求撤銷其產品登記。顯見該產品已造成環境污染及社會負面觀感，影響甚鉅，行政院環境保護署102年1月25日於新聞環保專區「六輕副產石灰不當傾置案行政院環境保護署再次申明處理」中亦一再表明請工商登記單位廢止其產品項目登記並依廢棄物清理法加強管理。
（二）本件經濟部作成訴願駁回決定，決定理由如下：被上訴人援引工廠管理輔導法第25條第1項第3款規定雖有欠妥，惟行政程序法第123條第4款規定，授予利益之合法行政處分，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止，其構成要件為「行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者」依該2構成要件引述審查如下:
⒈本案有無法規或事實事後發生變更：被上訴人102年1月28
日函說明四、「……判定貴公司麥寮一廠石油焦高溫氧化裝置（CFB）製程所產混合石膏及副產石灰係屬事業廢棄物」，已表明本案被上訴人原審查認定上訴人麥寮一廠所產「混合石膏及副產石灰」為產品並准予登記之事實有事後發生變更之情形。上訴人提出學者許宗力及陳敏之見解，惟學者許宗力於同一篇文亦有舉例事實變更，如許可某一藥品上市後，事後科學研究發現，該藥品所含某一成分有害人體健康，主管機關遂廢止該藥品上市許可之情形是。查被上訴人認為本案有事實變更所依據之該府102年1月28日函經上訴人向行政院環境保護屬提起訴願，業經訴願決定為訴願駁回，謂「訴願人麥寮一廠石油焦高溫氧化裝置（CFB）製程所產混合石膏及副產石灰已不具經濟價值，該等物質於流向及處理過程，有長期違法貯存、棄置、污染環境、危害人體健康之虞，是被上訴人據以廢止原產品登記並改判定系爭製程所產混合石膏及副產石灰屬『事業廢棄物』，誠屬有據。」因此，本件係被上訴人核准系爭產物登記之後發現有大量堆置，長期違法貯存、棄置、污染環境、危害人體健康之虞，而改判定為事業廢棄物，應屬事後發現有事實變更之情形，並非被上訴人對於系爭混合石膏及副產石灰核准登記時之同一事實狀態作成新的評價或判斷，上訴人所訴並不可採。
⒉如不廢止系爭混合石膏及副產石灰之登記對公益是否有危
害：查「混合石膏及副產石灰」為上訴人所屬麥寮一廠以石油焦為燃料之CFB高溫氧化裝置製程之產出物，為避免高含硫量之石油焦於高溫燃燒時產生之硫氧化物超過排放標準，而加入石灰石混合燃燒，「副產石灰」為燃燒後之底灰，「混合石膏」為煙氣脫硫後由袋濾機收集之飛灰。上訴人於91年7月間向被上訴人申請變更登記，增列為麥寮一廠之產品，嗣上訴人自行委託琨鼎環境科技股份有限公司99年1月15日採樣檢驗該廠區內副產石灰之氫離子度指數（pH值）為12.39，已接近行政院環境保護署所訂有害事業廢棄物之認定標準第5條「腐蝕性事業廢棄物：指……氫離子度指數（pH值）大於等於12.5」之認定標準。
且由佳美公司於101年4月17日採樣檢驗該廠區內土壤之鎳含量為137mg/kg，已超過行政院環境保護署所訂土壤污染監測標準第4條鎳的監測標準值130mg/kg。另上訴人將該副產石灰使用於雲林縣○○鄉○○段○○○號、525-1號、525-2號廠址地基，經雲林縣環境保護局於101年10月22日採樣送檢驗，該地土壤之鎳含量為130mg/kg，亦已達前揭行政院環境保護署所訂土壤污染監測標準的監測標準值。又101年7月23日有民眾向行政院環境保護署公害陳情服務專線檢舉，於彰化縣○○鄉○○路○○○號後方（魚塭）疑似遭人回填廢棄物，經彰化縣環境保護局於當日現場採取2個樣品送檢驗，發現回填物之pH值均超過12.5，該魚塭回填之副產石灰即來自上訴人所屬麥寮一廠。且該廠區迄至101年9月尚堆置約1,390,000公噸水合副產石灰，數量極為龐大，顯見其產品用途及流向均有疑慮。是以，上訴人所屬麥寮一廠所生產之系爭混合石膏及副產石灰業經多次檢驗確認具有強鹼性，其pH值已接近或超過腐蝕性事業廢棄物之標準，且其金屬鎳含量偏高，亦已達土壤污染監測標準，而該物質經長期堆置及大量使用於土地回填，有直接污染原生土壤、滲入地下水及河川造成環境污染之虞，業經主管機關判定其為事業廢棄物，如不廢止系爭混合石膏及副產石灰之登記，主管機關將無法依廢棄物清理法相關規定管制其流向及處理方式，對公益顯有危害。綜上，本件被上訴人原核准上訴人所屬麥寮一廠部分產品（混合石膏及副產石灰）變更登記之處分所依據之事實因事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害，核有行政程序法第123條第4款規定之適用。
（三）查臺灣區預拌混凝土工業同業公會於99年8月間發函予各單位對系爭混合石膏及副產石灰之耐久性及穩定性多有質疑，並於102年6月19日發文被上訴人要求至被上訴人拜會並於101年7月5日派員親至被上訴人遞送陳情書及附件，此有該會所送陳情書影本可證。復查，上訴人對系爭混合石膏及副產石灰雖對外出售價額為每公噸2元，然卻補助購買廠商680元，有上訴人與廠商之合約書可據，補貼費用與出售商品價格懸殊，與市面一般產品交易方式不同，而補貼費用高達680元，已與廢棄物之清運費相同，則系爭混合石膏及副產石灰是否仍具有產品經濟價值已令人生疑。而系爭混合石膏及副產石灰既已失去產品經濟價值，原處分廢止產品登記處分自有依據且無誤。
（四）次查，上訴人原聲請停止執行，經鈞院以102年度停字第6號裁定駁回聲請，復經本院102年裁字第1235號裁定駁回上訴人之抗告。裁定理由大致以系爭混合石膏及副產石灰銷售價格每公噸僅2元，實際上滯銷，且以每公噸6.5元補貼清運公司，依主管機關事業廢棄物判斷，系爭混合石膏及副產石灰擺放廠區或任何其他地域，均可對環境造成衝擊，構成負外部性，如果由他人在未經後續處理之情況下，逕行將之埋放（回填時）對環境衝擊更大，因此被上訴人於102年1月30日廢止系爭混合石膏及副產石灰之產品登記處分，將之認定為「事業廢棄物」並於102年1月28日依廢棄物清理法第31條之規定作成上開處分，使其依事業廢棄物之作業流程來處理也不排除其再利用或出售之可能（因此將系爭混合石膏及副產石灰列為事業廢棄物之主要功能，即是促使上訴人在受監控之情況下，加速處理系爭產品，排除對環境所形成之潛在威脅，但並沒有因此限制其處理方式，規範重點僅在處理效率之提升而已）。這樣的處理模型符合經濟事務之本質，亦符合行政程序法第123條第4款；另上訴人聲請鑑定，惟查上訴人聲請鑑定項目僅限對該系爭混合石膏及副產石灰之使用方式，而系爭混合石膏及副產石灰使用方式與其是否判定為廢棄物並不相關等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原判決以：
（一）本件被上訴人係改認定系爭混合石膏及副產石灰為事業廢棄物，乃依行政程序法第123條第4款規定，廢止被上訴人91年核准系爭混合石膏及副產石灰列為產品之工廠登記處分，該條法規之構成要件為「行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者」，即被上訴人91年11月20日函核准產品登記處分有無法規或事實事後發生變更之情形。經查：
1.廢棄物清理法第2條第1項所稱之事業廢棄物，不以具有毒性、危險性，且其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境者為限，由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物，亦屬之。本件系爭混合石膏及副產石灰乃係上訴人所屬煉油廠在煉製過程中真空蒸餾塔底部之真空渣油裂解轉化成輕質油料與石油焦，再以石油焦為燃料之高溫循環式流體化床發電鍋爐解決石油焦之去化問題，而「副產石灰」為燃燒後之底灰，「混合石膏」則為煙氣脫硫後由袋濾機收集之飛灰，僅是燃燒石灰石所餘灰渣，與產製目的無關，且系爭混合石膏及副產石灰佔上訴人收入萬分之四不到，從產值及銷售獲利觀察，亦非整個製程中主要的產物，僅佔微不足道之產能，充其量僅是廢棄物之再利用價值而已，並不能認定為產品。
2.上訴人所引六輕四期擴建計畫環境影響說明書變更內容對照表（灰塘之變更）專案小組申覆會議紀錄，僅說明系爭產物之屬性認定無涉該次變更內容對照表申請項目故予刪除，該產物是否為產品，應由行政院環境保護署函請目的事業主管機關認定，並未排除其為事業廢棄物之可能性，故難以作為有利上訴人事實之認定。
3.上訴人指摘原處分違反行政程序法第36條及第43條之應調查證據，然原處分依據行政院環境保護署環境督察總隊中區督察大隊派員至上訴人所屬麥寮一廠稽查並請被上訴人審視上訴人所屬麥寮一廠事業廢棄物清理計畫書，並提出合理說明或變更，即雲林縣環境保護局請上訴人提供系爭製程產物之用途及成分、數量或流向等資料，並參照臺灣臺南地方法院檢察署偵查結果，認定上訴人所產系爭混合石膏及副產石灰有直接接觸地下水之情事。上訴人就此主張應屬其主觀之認知，洵非可採。
4.上訴人提出學者許宗力及陳敏之見解，主管機關對於同一事實狀態作成新的評價或判斷，並非事實之事後變更云云。惟學者許宗力於同一篇文章中亦有舉例說明事實變更之情形：「例如許可某一藥品上市後，事後科學研究發現，該藥品所含某一成分有害人體健康，主管機關遂廢止該藥品之上市許可之情形是」。經查，本件系爭混合石膏及副產石灰經調查發現，有銷售情形不佳，並長時間大量堆置、貯存等情形，並經深入研究其製程及產值、銷售獲利情形，發現其經濟價值亦不高，已如前述。且在堆置期間亦有污染環境之可能性。而系爭混合石膏及副產石灰定性由「產品」變更為「事業廢棄物」，乃是行政作業上一個漸近過程之終局確認，在客觀上系爭混合石膏及副產石灰之銷售情形不佳，導致該產物在廠區內不斷堆積，而對環境形成一定威脅，上訴人對此當可預見。因此，被上訴人以91年11月20日函核准系爭混合石膏及副產石灰列為產品之工廠登記處分後，發現有長期且大量堆置、貯存、棄置情形，且有污染環境、危害人體健康之可能性，而改判定為事業廢棄物，應屬事後發現有事實變更之情形，顯非被上訴人對於系爭混合石膏及副產石灰核准登記產品時之同一事實狀態作成新的評價或判斷，是上訴人之上開主張，並不可採。
（二）被上訴人依行政程序法第123條第4款規定，廢止被上訴人前以91年11月20日函核准將混合石膏及副產石灰列為產品之工廠登記處分，除應具備「行政處分所依據之法規或事實事後發生變更」之要件外，尚須具備「致不廢止該處分對公益將有危害者」之要件：查是否認定為事業廢棄物，並不以具有毒性、危險性，且其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境者為限，若為事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物，亦屬事業廢棄物之一種（即一般事業廢棄物）。被上訴人所舉出有關使用系爭混合石膏及副產石灰造成周遭環境污染事件，縱經檢察機關調查後認定無犯罪嫌疑而不起訴在案，因僅是針對是否造成環境污染而為調查，仍不影響其是否為事業廢棄物之判斷，是上訴人所為上開主張，尚難為本件有利上訴人事實之認定。而系爭混合石膏及副產石灰既應認其屬事業廢棄物之性質，若不加以管制而恣意埋放（回填），亦將嚴重影響生態與環境，故基於公益之需要，被上訴人自得廢止系爭混合石膏及副產石灰之產品登記，足見被上訴人不廢止該處分亦對公益將有危害甚明。
（三）廢棄物清理法第28條第1項之規定，事業廢棄物並非應一律清理，亦有再利用可能，是不能以該物品具有可再利用性即否認其非事業廢棄物之本質，本件不能以系爭混合石膏及副產石灰可用於防火披覆、肥料原料、石膏板原料或道路回填材料，即反推其必屬產品性質，而忽略上開產製目的及製程中主要經濟價值等判斷因素於不顧，從而，上訴人稱系爭混合石膏及副產石灰用途諸多具經濟價值等主張，尚非確論，並不能據為有利上訴人事實之認定。
（四）原處分以工廠管理輔導法第25條第1項第3款及行政程序法第123條第4款廢止系爭混合石膏及副產石灰為產品登記之處分，雖訴願決定認工廠管理輔導法第25條第1項第3款之廢止工廠設立許可或登記之構成要件為「申請工廠設立許可或登記，應先取得目的事業主管機關許可或核准，其許可或核准經目的事業主管機關廢止確定。」原處分機關仍未說明本件系爭混合石膏及副產石灰於申請工廠產品登記時「應先取得目的事業主管機關許可或核准」之法令依據為何，亦未說明其目的事業主管機關為何，尚不符合前揭條款之構成要件，認定被上訴人援引工廠管理輔導法第25條第1項第3款規定作為原處分之法令依據，尚有不妥。惟仍不影響被上訴人援引行政程序法第123條第4款規定作為廢止系爭產物為產品登記之處分之合法性。
（五）被上訴人為防止對於環境公益造成危害，而改認為事業廢棄物，並依原處分使上訴人在受行政監控之情況下，加速進行系爭產物之處理。又行政程序法第125條行政處分廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起，失其效力，並無溯及認定。從而被上訴人另作成102年7月18日府環廢字第1020071986號函，謂在認定為事業廢棄物之前已產出之系爭混合石膏及副產石灰為事業廢棄物，並命上訴人提出事業廢棄物計畫書變更申請，委由合法公民營清除處理機構處理，其原處分之作成尚難認有何違反比例原則。
（六）徵諸系爭混合石膏及副產石灰之產製目的、產值、銷售獲利、銷售數量及補貼費用等情，應認其屬事業廢棄物之性質，已如前述，若不加以管制而恣意埋放（回填），將嚴重影響生態與環境，故基於公益之需要，被上訴人自得廢止系爭混合石膏及副產石灰之產品登記，並要求上訴人應依廢棄物清理法的相關規定清理。縱認上訴人對其認列為產品有信賴利益，然其信賴利益顯然未大於廢止所欲維護之公益，仍應廢止該授益處分，不能認為已違反信賴保護原則。是上訴人訴稱原處分廢止系爭混合石膏及副產石灰之產品登記，顯已違反行政程序法所揭櫫之信賴保護原則云云，即非可採。
（七）至於上訴人主張原處分與環評許可牴觸有違反法律優位原則，查環境影響評估法重在開發行為對環境之衝擊，審查方向重在開發前及開發後之環境差異，而廢棄物清理法之規範目的則重於「開發行為所生副產品之後續處理規劃」，二者規範功能不同，自不能謂：「許可開發之際，必須將開發行為之全部後果預先考量進去，以為准否，因此一旦許可後，即無開發行為所生廢棄物之後續處理議題產生」。上訴人主張原處分廢止系爭產品登記，強令上訴人不得再產製系爭混合石膏及副產石灰，顯然與前揭環評許可牴觸，上訴人如遵守原處分之內容將有違反環境影響評估法第17條規定一節，顯然是混淆環境影響評估法及廢棄物清理法在立法功能上之差異性。開發單位取得開發行為許可後，若有廢棄物產生，仍應依廢棄物清理法之相關規定辦理，不致受環境影響評估法第17條規定所限制，是上訴人之上開主張應屬對相關法制規範意旨之錯誤認知，難謂可採。
（八）上訴人聲請將本案送請相關機構鑑定，然就除造成環境污染部分為兩造爭執外，其餘被上訴人並不爭執，此部分無鑑定必要。至於環境汙染之部分，因原審認本件事證已臻明確，此部分於判決結果並不生影響，故亦認為無鑑定必要。綜上所述，本件上訴人之訴無理由，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：
（一）按「工廠申請設立許可或登記，應載明下列事項：一、廠名、廠址。二、工廠負責人姓名及其住所或居所。三、產業類別。四、主要產品。五、生產設備之使用電力容量、熱能及用水量。六、廠房及建築物面積。七、其他經中央主管機關指定公告應登記之事項。前項第三款產業類別，由中央主管機關公告之。」「工廠登記事項有變更時，應辦理變更登記。」行為時工廠管理輔導法第13條、第16條第2項定有明文。次按，「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」行政程序法第123條亦有明定。
（二）經查，上訴人所屬麥寮一廠前於91年7月間向被上訴人申請工廠變更登記，將原產品名稱中之「其他石油及煤製品」變更為「其他石油及煤製品（混合石膏及副產石灰）」，經被上訴人以91年11月20日函核准登記，嗣被上訴人以該廠所生產之「混合石膏及副產石灰」，依「六輕三期擴建計畫環境影響差異分析報告定稿」中輕油廠石油焦高溫氧化裝置製程描述，副產石灰屬燃燒後底灰，混合石膏為煙氣脫硫後由袋濾機收集之飛灰，及上訴人廠區迄今已堆置約139萬公噸水合副產石灰，其用途流向均有疑慮等由，而以102年1月28日函判定為事業廢棄物等情，為原審依調查證據之辯論結果，所依法確定之事實，核此認定與卷內證據並無牴觸，堪以採取，訴願決定及原處分認上訴人所生產之「混合石膏及副產石灰」業經主管機關判定其為事業廢棄物，如不廢止其產品登記，將無法依廢棄物清理法規定管制其流向及處理方式，對公益顯有危害，而依行政程序法第123條第4款之規定，以原處分廢止91年11月20日函核准上訴人工廠變更登記中關於「混合石膏及副產石灰」部分之產品登記，原判決認無不合予以維持，尚非無據。
（三）上訴人主張本件並無行政程序法第123條第4款所稱行政處分所依據之事實事後發生變更情事，不符廢止授益行政處分之要件一節，經查：
1.所謂「行政處分所依據之事實事後發生變更」，係指已作成之行政處分所依據之客觀要件事實，於事後有所改變，行政機關依變更後之事實，得不作成該處分而言。本件系爭混合石膏及副產石灰，乃上訴人麥寮一廠以石油焦為燃料之循環式流體化床發電鍋爐高溫氧化裝置製程之產出物，該製程係以石油焦為燃料，且為避免高含硫量之石油焦於高溫燃燒時產生之硫氧化物超過排放標準，而加入石灰石作為熱傳媒介及脫硫劑混合燃燒，其中「副產石灰」為燃燒後之底灰，而「混合石膏」則為煙氣脫硫後由袋濾機收集之飛灰。而系爭混合石膏及副產石灰，因行政院環境保護署環境督察總隊中區督察大隊於101年間派員至上訴人所屬麥寮一廠稽查，發現該廠區堆置約有1,390,000公噸水合副產石灰，認其產品用途及流向均有疑慮，而經被上訴人以102年1月28日函判定前開所產混合石膏及副產石灰係屬事業廢棄物等事實，並非被上訴人以91年11月20函核准將混合石膏及副產石灰登記為產品時，即已存在或依據之事實，是原判決關於系爭產品登記後，因發現有長期且大量堆置、貯存、棄置情形，乃改判定為事業廢棄物，被上訴人遂依行政程序法第123條第4款規定廢止產品登記等論述，已敘明系爭產品於登記後經被上訴人以102年1月28日函判定為事業廢棄物，為處分所據事實之事後變更，被上訴人於此廢止事由發生後2年內作成原處分，亦無違行政程序法第124條之規定，故上訴人主張本件僅係上訴人對系爭產品性質有不同之判斷，並無行政處分所依據之事實事後發生變更，因認原判決有錯誤適用行政程序法第123條第4款之違背法令云云，尚非可採。
2.上訴人雖主張系爭產品確有產銷事實，被上訴人空泛推認其事業廢棄物之性質云云，惟查，系爭產品係經被上訴人102年1月28日函處分，認定為事業廢棄物，並限期命上訴人依廢棄物清理法相關規定辦理，故關於系爭產品是否為廢棄物清理法之事業廢棄物，乃為前開102年1月28日函之處分法效，與原處分廢止系爭產品登記之法律效果有別。原審依上訴人前開製程說明，並參考製程相關損益彙總表，說明上訴人設置循環式流體化床發電鍋爐，主要目的在發電，系爭混合石膏及副產石膏，與發電之產製目的無關，由產值及銷售獲利角度觀察，亦非屬該製程之主要經濟價值產品等情；並論述上訴人自101年起，就其副產石灰及混合石膏之水化產品，採推廣補貼之行銷策略，以每公噸2元銷售，另以每公噸710元、680元、650元不等金額補助買受廠商，依相關買賣合約約定內容，及補貼費用與銷售價格之懸殊，系爭買賣應屬清運性質，另參酌上訴人廠區堆置之大量系爭產品（水化）庫存，敘明系爭產品之產銷模式與一般市場上依供需產製之常情不合等理由，無非係說明原處分援引前開102年1月28日函處分之認定，作為本件廢止事由，並無不符證據法則或經驗法則情事，核原審已依調查證據之辯論結果，詳述其得心證之理由，並就上訴人之主張或鑑定之聲請，何以不足採取或無必要亦均指駁在案，是上訴人主張原判決認定系爭產品為事業廢棄物，不具產品性質而予廢止，有未依證據認定事實及判決不備理由之違法，亦不足採。
（四）至於上訴人主張本件並不合致行政程序法第123條第4款所稱「不廢止該處分對公益將有危害」之構成要件一節，經查，系爭混合石膏及副產石灰，究應認定為產品或廢棄物性質，非僅涉及上訴人得否將之作為產品銷售之私益，而係涉及系爭產品應受何項法令規範管制，如未予正確歸屬由各主管機關依法納入管理，難謂對公益無所危害。本件被上訴人係因臺南地檢署偵查上訴人之副產石灰、混合石膏及水化石膏使用於土地回填污染環境一案，考量系爭產品具有高鹼性及鎳含量偏高；產出後大量堆置失其市場價值；且用途流向均有疑慮等節，而認定其為事業廢棄物，應依廢棄物清理法清除處理等情，為原審所確認之事實，系爭產品既經認定屬事業廢棄物性質，如仍維持其原有產品登記，相關主管機關於職權行使上即有衝突矛盾，難謂對環境衛生及國民健康之公益無所危害，故被上訴人將業經認定為事業廢棄物之系爭產品，廢止其產品登記，俾由廢棄物清理法主管機關依法管理，並無不合。上訴人雖主張，系爭物品使用之檢測結果PH值均介於12.1至12.49間，全數低於有害事業廢棄物認定標準值12.5，且相關刑案亦經臺南地檢署為不起訴處分，並無所謂污染環境之問題云云，惟原判決已敘明事業廢棄物，並不僅以具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境者為限，系爭混合石膏及副產石灰造成環境污染事件，縱經檢察機關調查後認定無犯罪嫌疑而不起訴在案，仍不影響其是否為事業廢棄物之判斷，若不加以管制而恣意埋放（回填），亦將嚴重影響生態與環境，故基於公益之需要，被上訴人自得廢止系爭混合石膏及副產石灰之產品登記等語，核已參酌廢棄物清理法就廢棄物以「足以污染環境衛生之固體或液體廢棄物」、「足以影響人體健康或污染環境之廢棄物」之一般性之定義，及該法以有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康之立法目的，故原判決認被上訴人不廢止系爭產品之登記，對公益將有危害，應屬有據，上訴人指摘原判決無污染實據卻認定本件有公益危害，有未依證據認定事實、判決不備理由及理由矛盾之違法云云，均非可採。
（五）另上訴人主張原處分違反信賴保護原則，且未依行政程序法第126條第1項給予損失補償，顯有違法云云，經查，授益行政處分之廢止，固須考量受益人是否應享有信賴保護，惟行政處分之受益人主張信賴保護，仍應具備「信賴基礎」、「信賴表現」及「客觀上值得保護之信賴」等要件。依行為時工廠管理輔導法第13條之規定，「產品登記」僅係工廠申請設立許可或登記時，應載明之事項之一，另依同法第15條第1款、第6款不得辦理登記或變更登記事項中關於「產品依法令禁止製造」「依法律規定產品之製造應先經許可而未獲許可」等規定以觀，是項「產品登記」係以申請登記產品，是否屬法令禁止製造或依法應先經許可作為登記審查條件，故以產品登記作為信賴基礎，其主張信賴利益之範圍，自須考量應與處分所據法令及法效有合理關連性；且須證明係基於該信賴基礎而為產品規劃處理之信賴表現事實存在，始足當之。本件系爭混合石膏與副產石灰，為上訴人以石油焦為燃料之高溫循環式流體化床發電鍋爐之製程產出物，且係被上訴人於91年11月20日函准予工廠變更登記時，始增加之變更登記事項等情，為原審所確認之事實，系爭混合石膏與副產石灰為上訴人前開發電製程中之特定產出物，而該項製程設計既係本於上訴人之生產計畫，難謂上訴人係因信賴被上訴人准為產品登記而計畫生產，且觀諸工廠管理輔導法為促進工業發展，健全工廠管理及輔導之立法目的，其所為產品登記，亦無限制廢棄物清理法主管機關依廢棄物清理法行使廢棄物判定職權之效力，故上訴人主張其信賴系爭產品登記，因本件廢止處分而受有財產上之損失，尚難認屬有據，原判決已敘明信賴保護原則之各項要件，並以縱認上訴人對其認列為產品有信賴利益，然其信賴利益顯然未大於廢止所欲維護之公益，仍應廢止該授益處分，不能認為已違反信賴保護原則等理由，而未採上訴人信賴保護之主張，雖其所持理由與本院未臻相同，惟不影響上訴人主張信賴利益未能准許之結論，是上訴人認原判決未採認其信賴保護及損失補償等主張，有違反行政程序法第126條第1項規定之違背法令情事，亦不足採。又本件涉及公益或影響當事人權利義務之相關主張及法律意見，業經兩造陳述甚明，核無行政訴訟法第253條第1項所列情形，上訴人請求行言詞辯論，尚無必要，附此敘明。
六、綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，尚無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 1 月 7 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 吳 慧 娟法官 帥 嘉 寶法官 汪 漢 卿法官 劉 穎 怡以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 1 月 7 日
書記官 吳 玫 瑩