最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第81號上 訴 人 桃園市龜山區公所(原審被告)代 表 人 劉仁撓上 訴 人 趙東明(原審參加人) 巷5號
趙文輝共 同訴訟代理人 廖振洲 律師複 代理 人 鍾佩君 律師被 上訴 人 趙淑麗上列當事人間祭祀公業事件，上訴人對於中華民國104年10月6日臺北高等行政法院104年度訴字第700號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、本件上訴人趙東明、趙文輝於臺北高等行政法院（下稱原審）訴訟程序為本件上訴人桃園市龜山區公所（下稱龜山區公所）之獨立參加人，因被上訴人提起本件行政訴訟，係請求原審撤銷訴願決定及龜山區公所民國102年2月4日桃龜鄉民字第1020004807號函、102年6月17日桃龜鄉民字第1020022204號函所為行政處分（下合稱原處分），而獲勝訴判決。趙東明、趙文輝對於不利龜山區公所部分不服，具狀提起上訴，雖龜山區公所未上訴，因其利害關係與趙東明、趙文輝一致，仍應認係為龜山區公所起本件上訴，本院爰逕並列龜山區公所為上訴人（本院97年5月份第2次庭長法官聯席會議決議參照），先予敘明。
二、趙東明及趙文輝分別於101年10月16日及101年11月16日，依祭祀公業條例第6條及第8條規定向龜山區公所辦理申報「祭祀公業趙長庚」、「祭祀公業趙光蔭」及各該公業核發派下全員證明書，龜山區公所依同條例第11條規定以101年10月25日桃龜鄉民字第1010040444號及102年3月21日桃龜鄉民字第1020009738號公告並徵求異議，被上訴人於前開先後公告期間內均以書面向龜山區公所提出異議，龜山區公所將異議書轉知申報人趙東明及趙文輝，該二案申報人於期限內提出申復書後，龜山區公所再以101年12月25日桃龜鄉民字第1010049312號及102年5月9日桃龜鄉民字第1020016934號函轉知申報人之申復書予被上訴人，並告知被上訴人如對申復內容仍有異議，得依祭祀公業條例第12條第3項規定辦理，於收受申復書之次日起30日內向法院提起派下權、不動產所有權之訴，並向龜山區公所提出法院受理訴訟之證明，嗣因期限屆滿，被上訴人未提送法院受理訴訟之證明，龜山區公所遂以原處分核發祭祀公業趙長庚及祭祀公業趙光蔭派下全員證明書。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審以104年度訴字第700號判決（下稱原判決）認「訴願決定及被告（即龜山區公所）中華民國102年2月4日桃龜鄉民字第1020004807號函、102年6月17日桃龜鄉民字第1020022204號函所為行政處分（即原處分）均撤銷；被告對於原告（即被上訴人）101年11月28日申報核發祭祀公業趙長庚、祭祀公業趙光蔭派下全員證明書事件，應依本判決之法律見解作成決定；原告其餘之訴駁回」。嗣趙東明及趙文輝對於原判決不利龜山區公所部分不服，遂提起本件上訴。
三、被上訴人起訴主張：祭祀公業趙光蔭、祭祀公業趙順盛、祭祀公業趙長庚，三公業土地登記為趙德明，龜山區公所違法駁回被上訴人以日據時代土地證明資料，申辦祭祀公業趙光蔭、祭祀公業趙長庚派下全員證明書；又違法核發以偽造設立人申辦之祭祀公業趙光蔭、祭祀公業趙長庚派下全員證明書。龜山區公所違反行政程序法第1章第6節、行政訴訟法第
4、5條、祭祀公業條例第3、6條等規定，未理會內政部、民政局、桃園縣政府（改制後為桃園市政府）法制處之去函指示，已嚴重損害被上訴人依法申辦之權益。龜山區公所以要協調為由，將被上訴人申報資料退還，但事實上並未進行協調等語，求為判決原處分及訴願決定均撤銷；判令龜山區公所核准被上訴人申辦祭祀公業趙光蔭派下全員證明書、祭祀公業趙長庚派下全員證明書。
四、龜山區公所則以：依民法、土地法之規定，不動產物權採登記生效主義，本案登記權利主體為「祭祀公業趙長庚」及「祭祀公業趙光蔭」，依土地登記謄本所載，其管理人為趙培、趙維琛，並非如被上訴人所云之趙德明。龜山區公所核發「祭祀公業趙長庚」、「祭祀公業趙光蔭」派下全員證明書係按祭祀公業條例及台灣民俗習慣調查報告等規定，其沿革敘述時空背景相符、日據時期派下員戶籍地址與公業財產之地緣關係、管理人與各房關係及各房登列一致等因素考量。依祭祀公業條例第10條第2項、第12條之規定，本案既經被上訴人、趙崇隆所列祭祀公業趙光蔭17名派下員中經半數以上簽名確認同意由趙文輝為該祭祀公業之申報人，該案由趙文輝申報祭祀公業趙光蔭當屬合法無誤，無理由撤銷龜山區公所核發該祭祀公業而改由被上訴人申報；另被上訴人於收受祭祀公業趙長庚申報人趙東明申復書後，並未表達對申復書之異議，亦未向法院提起確認派下權、不動產所有權之訴，龜山區公所並未收到被上訴人之起訴狀副本連同起訴證明等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
五、趙東明、趙文輝陳述意見：經親戚開會結果，一、二、三房均按權狀分配，龜山區公所辦理結果並無錯誤。又輔佐人趙世遠就本件祭祀公業之申請緣由較清楚，並在庭稱：「……原告（即被上訴人）當初提大房17個派下員，有些其實是二房派下員，原告是隨便亂列，17人有人並不贊同原告作法，我們乾脆將錯就錯，遊說過半數同意由趙文輝申報。」等語。
六、原審認被上訴人在第一審之訴一部有理由、一部無理由，係以：（一）趙東明申報祭祀公業趙長庚部分，於公告期間既經被上訴人依法異議，被上訴人並同時提出祭祀公業趙長庚申報，核屬同一祭祀公業有2人以上申報之情形，依祭祀公業條例第10條第2項規定，龜山區公所自應通知趙東明與被上訴人於3個月內協調以1人申報。龜山區公所並未依前開規定通知當事人協調，即將被上訴人申報祭祀公業趙長庚之資料退回，僅就被上訴人異議部分處理，並要求被上訴人應提起確認派下權、不動產所有權之訴，嗣再以被上訴人屆期未起訴，而以102年2月4日桃龜鄉民字第1020004807號函核發祭祀公業趙長庚派下全員證明書，核與祭祀公業條例第10條第2項之規定不合。（二）趙文輝申報祭祀公業趙光蔭部分，因被上訴人亦提出祭祀公業趙光蔭申報，有同一祭祀公業有2人以上申報之情形，龜山區公所依祭祀公業條例第10條第2項規定，通知申報人趙文輝、被上訴人應於3個月內協調以1人申報，雖無不合。惟被上訴人堅稱趙文輝並未與其協調，經核趙文輝檢送龜山區公所之協調確認書，足見趙文輝並非與「申報人」即被上訴人協調由趙文輝申報，趙文輝與被上訴人申報所列派下員過半數協調，核與祭祀公業條例第10條第2項規定不合。則依祭祀公業條例第10條第2項規定，龜山區公所應通知趙文輝、被上訴人於1個月內向法院提起確認之訴並陳報龜山區公所，龜山區公所並應依法院確定判決辦理，如屆期趙文輝、被上訴人未起訴，則趙文輝、被上訴人關於祭祀公業趙光蔭之申報案，均應予以駁回。龜山區公所未查，僅因趙文輝提出前述部分派下員同意其申報之協調確認書，即准予公告，並就被上訴人之異議，要求被上訴人應提起確認派下權、不動產所有權之訴，嗣再以被上訴人屆期未起訴，而以102年6月17日桃龜鄉民字第1020022204號函核發祭祀公業趙光蔭派下全員證明書，與祭祀公業條例第10條第2項之規定不合。（三）至於被上訴人就其申報祭祀公業趙長庚、祭祀公業趙光蔭部分，提起課予義務訴訟是否應予准許，尚待協調或起訴結果而定，本案事證因未臻明確，是依行政訴訟法第200條第4款之規定，爰判命龜山區公所應依原判決之法律見解，對於被上訴人申報核發祭祀公業趙長庚、祭祀公業趙光蔭派下全員證明書事件作成決定等詞，為其判斷之基礎。
七、本院查：（一）按「(第1項）公所受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以書面審查；其有不符者，應通知申報人於30日內補正；屆期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。
(第2項)同一祭祀公業有2人以上申報者，公所應通知當事人於3個月內協調以1人申報，屆期協調不成者，由公所通知當事人於1個月內向法院提起確認之訴並陳報公所，公所應依法院確定判決辦理；屆期未起訴者，均予駁回。」「公所於受理祭祀公業申報後，應於公所、祭祀公業土地所在地之村（里）辦公處公告、陳列派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊，期間為30日，並將公告文副本及派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊交由申報人於公告之日起刊登當地通行之一種新聞紙連續3日，並於直轄市、縣（市）主管機關及公所電腦網站刊登公告文30日。」「(第1項)祭祀公業派下現員或利害關係人對前條公告事項有異議者，應於公告期間內，以書面向公所提出。(第2項)公所應於異議期間屆滿後，將異議書轉知申報人自收受之日起30日內申復；申報人未於期限內提出申復書者，駁回其申報。(第3項）申報人之申復書繕本，公所應即轉知異議人；異議人仍有異議者，得自收受申復書之次日起30日內，向法院提起確認派下權、不動產所有權之訴，並將起訴狀副本連同起訴證明送公所備查。(第4項）申報人接受異議者，應於第2項所定30日內更正申報事項，再報請公所公告30日徵求異議。」「(第1項）異議期間屆滿後，無人異議或異議人收受申復書屆期未向公所提出法院受理訴訟之證明者，公所應核發派下全員證明書；其經向法院起訴者，俟各法院均判決後，依確定判決辦理。(第2項）前項派下全員證明書，包括派下現員名冊、派下全員系統表及不動產清冊。」祭祀公業條例第10條、第11條、第12條、第13條分別定有明文。準上，派下全員證明書之核發，公所受理祭祀公業申報後，應先依職權以書面審查其申報文件。如有2人以上申報，公所即應依祭祀公業條例第10條第2項之規定辦理；否則即應依同條例第11條、第12條、第13條規定之程序辦理。是所謂同一祭祀公業有2人以上申報，自係指公所在依法受理申報以後，依同條例第11條之規定公告前，另有他人再行申報而言。如在公告後，祭祀公業派下現員或利害關係人對公告事項有異議者，應依同條例第12條第1項之規定提出異議，其以申報方式表明異議，亦應視同提出異議，當無疑義。原審不察，竟認趙東明申報祭祀公業趙長庚部分，於公告「期間」既經被上訴人依法異議，並同時提出祭祀公業趙長庚申報，核屬同一祭祀公業有2人以上申報之情形，依同條例第10條第2項規定，龜山區公所自應通知趙東明與被上訴人於3個月內協調以1人申報等情，即有適用法規不當之違法。（二）又原審為事實審，依行政訴訟法第125條規定：「（第1項）行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。（第2項）審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。（第3項）審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。（第4項）陪席法官告明審判長後，得向當事人發問或告知。」其立法理由記載：「行政訴訟因涉及公益，如行政法院就事實關係，須受當事人主張之拘束不能依職權調查，將有害於公益，爰……規定行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。闡明權為審判長之職權，亦為其義務。為期發見真實，並使當事人在言詞辯論時有充分攻擊或防禦之機會，審判長自應行使闡明權，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，俾訴訟關係臻於明瞭……。審判長行使闡明權之方法，應向當事人發問、告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；如當事人所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」而所謂「聲明」乃當事人請求法院為如何裁判之意思表示，其內容必須具體、明確。而行政法院之判決，應本於當事人之聲明為之；申言之，行政法院之判決僅得於當事人聲明之範圍為限，不得反於其意思，就當事人未經聲明之事項為判決，否則即屬違法之訴外裁判。至於「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束」，係指為判決基礎所須事實而言。如當事人之聲明有不明瞭或不完足者，審判長應行使闡明權，令當事人敘明或補充完足，使其內容具體、明確後，再予裁判。本件原審如認龜山區公所僅因趙文輝提出部分派下員同意其申報之協調確認書，即准予公告，與祭祀公業條例第10條之規定不合，原得依職權調查龜山區公所於受理趙東明、趙文輝之申報有無依同條例第10條第1項之規定審查及依同條例第11條之規定公告；另原審既認龜山區公所已依同條例第11條規定公告並徵求異議，被上訴人於公告期間內亦以書面向提出異議，何以原判決仍認龜山區公所應依同條例第10條第2項之規定通知當事人協調1人申報？其提出異議之性質為何？均未於判決理由欄詳加敘明，逕將訴願決定及原處分撤銷，亦有判決理由不備之違法。（三）末查，依同條例第6條規定：「(第1項)本條例施行前已存在，而未依祭祀公業土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，其管理人應向該祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公所（以下簡稱公所）辦理申報。(第2項)前項祭祀公業無管理人、管理人行方不明或管理人拒不申報者，得由派下現員過半數推舉派下現員1人辦理申報。」本件之申報是否符合上開規定，事關公益，有依職權調查釐清之必要。原審於本件更為審理時，自應一併注意及之。（四）原判決既有上開違誤，上訴人並執以指摘，其上訴為有理由，又原判決雖駁回被上訴人第2項聲明有關請求作成特定內容之行政處分部分，然其並非終局認定被上訴人之請求權不存在，尚需視嗣後最終之審查結果而定，等於就該部分實質上未裁判，是原判決撤銷訴願決定及原處分，並命龜山區公所依其法律見解對於趙東明、趙文輝申報核發祭祀公業趙長庚、祭祀公業趙光蔭派下全員證明書事件作成決定，即是就本件撤銷訴訟全部為不利於上訴人之判決，趙東明、趙文輝雖僅求為廢棄原判決不利於上訴人部分，仍應由本院將原判決全部（含駁回被上訴人其餘之訴部分）廢棄，發回原審法院更為審理，另為適法之裁判。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 2 月 25 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 合 文
法官 林 茂 權法官 劉 介 中法官 吳 東 都法官 鄭 忠 仁以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 2 月 25 日
書記官 蘇 婉 婷