最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第96號上 訴 人 李日印
李日祥李日忠李簡燕雪李月英林正梧林宗翰林俊仁林秀珍共同送達代收人 林楓佳共 同訴訟代理人 洪郡佑 律師被 上訴 人 南投縣政府代 表 人 林明溱訴訟代理人 蕭雅文
楊月仁上列當事人間返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國104年8月5日臺中高等行政法院103年度訴字第398號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人於民國84年間依農地重劃條例第25條及同條例施行細則第42條規定辦理「南投縣南埔二期農地重劃案」（下稱系爭重劃案），以84年1月11日（84）投府地劃字第2104號函（下稱84年1月11日函）檢送農地重劃土地分配結果通知書，將該分配結果公告，公告期間為84年1月15日至同年2月14日止。該公告期滿確定後，被上訴人即依農地重劃條例第34條及同條例施行細則第49條規定進行確定測量，因發現部分土地面積與公告之重劃後土地分配清冊面積不符，乃以85年10月9日85投府地劃字第141180號函（下稱85年10月9日函）更正，並於所檢送之「土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊」，記載訴外人李應玉受分配之南投縣○○鎮○○段○○○○○○號、465-7地號（持分5/8）、465-9地號及465-2地號土地（重測後分別為○○段995地號、993地號、997地號及998地號），經計算應繳差額地價新臺幣（下同）585,988元(下稱系爭差額地價)，隨後並以89年12月8日（89）投府地劃字第89192681號函檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」，並通知其應繳系爭差額地價，惟李應玉並未於繳款書所定最後繳款期限繳交。嗣被上訴人陸續以93年2月2日府地劃字第09300251520號（下稱93年2月2日函）、93年12月30日府地劃字第09302457640號、95年6月13日府地劃字第09501130560號、96年12月4日府地劃字第09602267680號及97年9月8日府地劃字第09701718600號等函檢送繳款書予李應玉，仍未獲繳納系爭差額地價，被上訴人爰以98年12月17日府行救字第09802612980號函送法務部行政執行署彰化分署強制執行，並於99年4月2日收繳系爭差額地價585,988元及執行必要費用175元，共計586,163元而執行完畢。惟李應玉於99年3月26日死亡，上訴人為其繼承人，渠等認被上訴人無公法上原因，對李應玉強制執行系爭差額地價，遂提起行政訴訟，經判決駁回，復提起本件上訴，求為廢棄原判決，被上訴人應給付上訴人585,988元，或發回原審法院更為適法裁判。
二、上訴人起訴主張：
(一)本件系爭差額地價之公法上請求權，自84年1月11日函公告期滿即可行使，且發生在行政程序法施行前，本應類推適用民法15年時效規定，然因行政程序法於90年1月1日施行後，所殘餘時效期間長於該法第131條第1項（現行法修正為同條項前段）5年期間，應自該法施行日起適用前揭規定，算至94年12月31日時效屆滿。被上訴人既未於時效屆滿前，依農地重劃條例施行細則第51條規定聲請法院以督促程序核發支付命令，則其前開請求權即因不行使而消滅，上訴人自得依不當得利之法律關係，向被上訴人請求返還經強制執行受領李應玉繳納之586,163元。
(二)被上訴人84年1月11日函僅為確認分配結果，而無執行力，依法自不得據以作為行政強制執行之名義。期間被上訴人曾多次以函文請求李應玉繳納系爭差額地價，亦僅屬催告其繳納之觀念通知，並未發生任何金錢給付義務之法律效果；該等函文雖有請求李應玉給付之性質，但被上訴人未於6個月內起訴，則其請求權時效視為不中斷，自不得認有行政程序法第134條時效中斷重行起算之效果。是以被上訴人受領李應玉所繳納之586,163元，係無法律上原因，依法應返還上訴人等語，求為判決被上訴人應給付上訴人586,163元。
三、被上訴人則以：其以93年12月30日府地劃字第09302457640號函命李應玉繳納系爭差額地價，自屬行政機關行使公權力，就具體公法事件，所為對外發生法律效果之單方行政行為，屬行政處分，被上訴人亦於98年12月17日以府行救字第09802612980號函移送行政執行，距前函尚未逾5年時效期間。
又被上訴人原確信其對李應玉系爭差額地價請求權之時效為15年，嗣因法律見解變更，致該時效縮短為行政程序法施行後5年，而於95年1月2日完成，勢必對被上訴人前開信賴造成侵害，並使公益受有損害。本件李應玉確因系爭重劃案受配超過依比例應分配之土地面積而受有利益，自無因繳納系爭差額地價而受有損害，被上訴人據以強制執行並取得該款項，並無不當得利等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原判決以：系爭差額地價乃因行政機關行使公權力之措施所發生，非基於私經濟行為而生之權利，自屬公法上法律關係，倘義務人對此公法上金錢給付義務逾期仍未履行，被上訴人依87年11月11日修正，90年1月1日施行之行政執行法第11條規定，應即移送行政執行處執行，合先敘明。依農地重劃條例施行細則第51條規定，本件系爭差額地價請求權，自被上訴人85年10月9日函送達後應可行使而起算時效；因該請求權屬行政程序法施行前成立之公法上請求權，故其時效期間於該法90年1月1日施行後殘餘仍長於5年者，本應適用第131條第1項規定計至95年1月2日屆滿。嗣被上訴人以屬行政處分之93年2月2日函，通知李應玉繳納系爭差額地價，當生行政程序法第131條第3項規定時效中斷之效力，依同法第134條規定重行起算之時效為5年；又因被上訴人前揭函並未記載行政救濟教示，依行政程序法第98條第3項及第133條規定，李應玉於94年2月1日方不得對該函訴請撤銷，則依前所述重行計算之5年時效，至99年2月1日止始屆滿。且被上訴人以98年12月17日府行救字第09802612980號函將系爭差額地價移送行政執行，依民法第129條規定亦再中斷時效，而重行起算5年時效，故被上訴人於99年4月2日收繳李應玉系爭差額地價，顯未罹於時效，其受領該款項非無法律上原因，自不成立公法上不當得利，據以駁回上訴人之訴。
五、本院查：
(一)按「農地重劃依本條例之規定；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。」「直轄市或縣（市）主管機關於辦理土地分配完畢後，應即將分配結果，於重劃區所在地鄉（鎮、市、區）公所或重劃區之適當處所公告之，並以書面分別通知土地所有權人、承租人、承墾人與他項權利人。前項公告期間為三十日。」「農地重劃後分配於原土地所有權人之土地，自分配確定之日起，視為其原有土地。」「重劃區範圍內之土地於重劃後，應分別區段重新編號，並逕為辦理地籍測量、土地登記、換發權利書狀，免收登記費及書狀工本費。」「重劃分配之土地，在農地重劃工程費用或差額地價未繳清前不得移轉。但承受人承諾繳納者，不在此限。」行為時農地重劃條例第1條、第25條、第27條、第34條、第36條定有明文。而依前開條例第42條授權訂定之農地重劃條例施行細則第49條第6款規定：
「依本條例第34條規定，逕為辦理地籍測量，應於重劃分配土地交接及農路、水路工程施工後，依左列規定辦理：
一、……六、地籍測量後之面積與重劃後土地分配清冊之面積不符時，縣（市）主管機關應即訂正土地分配面積及差額地價，並通知土地所有權人。」第51條規定：「重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價，逾期未繳納者，依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令；其實際分配之土地面積小於應分配之面積者，就其不足部分，按查定重劃地價，發給差額地價補償。」
(二)次按行政程序法於90年1月1日施行，當時其第131條第1項規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。」在上開規定施行前，關於公法上請求權之行使，依通說得類推適用民法之規定，但行政程序法施行前成立而可行使之公法上請求權，參照民法總則施行法第18條第2項規定：「民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」及民法債編施行法第3條第2項規定：「民法債編修正施行前之法定消滅時效，其期間較民法債編修正施行後所定為長者，適用修正施行前之規定。但其殘餘期間自民法債編修正施行日起算，較民法債編修正施行後所定期間為長者，應自施行日起，適用民法債編修正施行後之規定。」均採同一立法原則，即適用舊法規定之時效之殘餘期間如長於新法之時效期間者，應適用新法之較短時效期間之規定。而公法上之請求權在行政程序法施行前成立者，其時效期間既應類推適用民法之規定，則前述民法總則施行法及債編施行法有關新舊法時效期間不同時應如何處理之規定，亦應一併類推適用，其用法始為完備公平。故公法上之請求權於行政程序法施行前成立而可行使者，自行政程序法施行後，其殘餘時效期間長於5年者，應適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定。再按「行政執行，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」「法律有公法上金錢給付義務移送法院強制執行之規定者，自本法修正條文施行之日起，不適用之。本法修正施行前之行政執行事件，未經執行或尚未執行終結者，自本法修正條文施行之日起，依本法之規定執行之；其為公法上金錢給付義務移送法院強制執行之事件，移送該管行政執行處繼續執行之。」行政執行法第1條、第42條第1項、第2項定有明文。又農地重劃條例乃係為增進土地利用之有效措施，復為改進農業經營促成農業現代化之主要條例，因之，有關因農地重劃而生之土地差額地價及重劃工程費之請求權，既係因行政機關行使公權力之措施所發生，並非基於私經濟行為而生之權利，自屬公法上之法律關係。依農地重劃條例施行細則第51條規定，對逾期未繳納之差額地價，雖僅係賦予被上訴人可依民事訴訟法之督促程序取得執行名義，尚不因有該項規定，而改變其公法上請求權之法律關係。
(三)另按「主管機關辦理農地重劃後，應依農地重劃條例第28條、第34條、同條例施行細則第28條、第42條、第49條規定，將重劃分配之土地辦理交接及地籍測量。另依同條例施行細則第51條規定，重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價。故關於農地重劃差額地價之請求權，原自重劃土地交接後即得行使。然本件甲辦理之農地重劃雖已依84年公告為分配及交接，但於實施地籍測量後始發現乙實際分配之土地面積超過應分配之面積，乃以85年函通知乙繳納差額地價，故甲之差額地價請求權自85年函送達後可行使，並應開始起算其時效。甲以89年12月8日函檢送『農地重劃土地價款收入專戶繳款書』，限乙於90年2月9日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依法處理，其性質屬甲本於已確定之差額地價債權請求乙履行給付義務之觀念通知，並不發生何法律效果，非屬行政處分。修正行政執行法自90年1月1日起施行，有公法上金錢給付義務內容之行政處分，符合第11條規定之要件者，得移送強制執行。
甲以93年2月2日函通知乙於93年3月1日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依行政執行法第11條規定處理，具有以書面限期催告履行，達致執行要件之法律效果，為行政處分，依行政程序法第131條第3項規定，時效因而中斷。至93年2月2日後之催告函，僅屬重覆處置之觀念通知，不另發生法律效果，非屬行政處分。又如甲於時效完成後始移送行政執行，且經執行程序而受償，因其差額地價之公權利本身消滅（本院95年8月22日庭長法官聯席會議決議參照），故縱執行債務人未於執行程序中依法請求救濟，仍屬無法律上原因而使甲受利益，應構成不當得利。」業經本院104年2月份庭長法官聯席會議決議在案。
(四)查被上訴人依農地重劃條例辦理系爭重劃案，以84年1月11日函檢送農地重劃土地分配結果通知書，將該分配結果公告，公告期間為84年1月15日至84年2月14日止，嗣公告期滿確定後，被上訴人即依農地重劃條例第34條及施行細則第49條規定進行確定測量，但發現部分土地面積與公告之重劃後土地分配清冊面積不符，乃以85年10月9日函更正，並於所檢送之「土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊」分別記載李應玉就其重劃後取得之土地，應繳差額地價，並說明原土地對照清冊作廢，土地面積增減之應繳（領）差額地價另行通知等情，為原審依調查證據之辯論結果，所依法確定之事實。而農地重劃差額地價之請求權，依農地重劃條例施行細則第51條規定，固自重劃土地交接後即得行使，惟本件係公告期滿確定土地交接後，再進行確定測量，發現部分土地面積與公告之重劃後土地分配清冊面積不符，乃以85年10月9日函更正，通知李應玉繳納差額地價，故被上訴人之差額地價請求權自85年10月9日函送達後可行使，並應開始起算其時效。是原審認定本件差額地價請求權係屬90年1月1日行政程序法施行前發生之公法上請求權，應自行政程序法施行日起，適用當時行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，尚屬有據。本件被上訴人自85年10月9日取得系爭差額地價請求權時即得行使而起算時效，其時效期間之計算依前揭行政程序法第131條第1項規定固為5年，惟就該條項規定修正施行前，公法上請求權之時效期間並無明文規定，而係類推適用民法第125條規定之15年期間，又當類推適用民法時效期間過程中，遇行政程序法修正之情形時，則類推適用民法總則施行法第18條規定，原則上適用舊法，但當殘留期間長於5年時，應自90年1月1日行政程序法施行日起適用5年期間。準此，被上訴人之系爭差額地價請求權原應至95年1月2日時效屆滿，然因被上訴人於行政執行法90年1月1日修正施行後，依據該法第11條之規定，以前揭93年2月2日函通知李應玉繳納系爭差額地價，即為實現該權利而為之行政處分，依行政程序法第131條第3項規定，發生時效中斷之效果，業經本院作成上述決議。然因該93年2月2日函並無救濟之教示，依行政程序法第98條第3項、第133條規定，需送達後1年始告確定而重行計算時效，且上訴人於原審言詞辯論時已自承收受該函，縱採最有利上訴人之計算方式即以93年2月2日起算，至94年2月1日始屆滿1年，重新計算時效則需至99年2月1日止始屆滿。
而被上訴人已於98年12月17日移送執行，有被上訴人98年12月17日府行救字第09802612980號函及移送書在卷可稽，故系爭差額地價請求權並未罹於時效消滅。從而，被上訴人受領李應玉給付之系爭差額地價，自非無法律上之原因，不符不當得利之要件，上訴人請求返還李應玉繳納系爭差額地價為無理由等情，業經原判決詳述其得心證之理由在案，核無不合。
(五)上訴意旨雖以：行政程序法第98條第3項規定之立法目的，係保障處分相對人或利害關係人提起救濟之權益，故於行政處分未記載救濟期間或記載錯誤時，相對人或利害關係人於送達後1年內提起救濟者皆屬有效，對行政處分本身並不生任何影響。是以上開規定應作目的性之限縮解釋，行政機關並無援用該條文以受利益之餘地。原判決對此不察，率依前開規定，遽將被上訴人93年2月2日函之救濟期間延至94年2月1日屆至，進而導致被上訴人系爭差額地價請求權因中斷而重行起算之時效，遲至99年2月1日始屆滿，顯有適用法規不當之違法云云。惟按「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」、「因行政處分而中斷之時效，自行政處分不得訴請撤銷或因其他原因失其效力後，重行起算。」、「因行政處分而中斷時效之請求權，於行政處分不得訴請撤銷後，其原有時效期間不滿五年者，因中斷而重行起算之時效期間為五年。」行政程序法第98條第3項、第133條及第134條分別定有明文。由此規定可知，若處分機關未於處分書為救濟期間之教示，須至處分書送達後1年屆滿，受處分人未提起訴願，該行政處分始處於「不得訴請撤銷」之情形，至臻明確。行政程序法第98條第3項之規定，固在於保障受處分人之行政救濟權，但同法第133條有關「因行政處分而中斷之時效，自行政處分不得訴請撤銷或因其他原因失其效力後，重行起算」之規定，則係時效重行起算之規定，二者規範之事項不同，不可不辨。又行政處分不得訴請撤銷或因其他原因失其效力後，如請求權人仍怠為最終之實現債權行為，難謂無違時效中斷之立法意旨，故時效重行起算。但如行政處分尚未確定，因受處分人隨時得請求撤銷，客觀上法律關係尚在進行中，時效當然處於中斷中。至於行政處分基於何法律規定而處於得請求撤銷之狀態，則不影響時效制度中關於時效中斷之規定。上引行政程序法第98條第3項之規定，雖出於保障受處分人救濟期間之規定，然法律既有如此之規定，受處分人於1年內隨時均可對該處分不服，仍使該法律關係處於不確定情況，依時效制度之意旨，中斷時效之效力自屬繼續中，不因受處分人是否主張或行使該特殊保障權而影響時效規定之適用。上訴意旨所為指摘，無非係以其主觀法律歧異見解，對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，尚難以此遽謂原判決有適用法規不當之違誤。
(六)綜上，原判決認事用法，核無違誤，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決適用法規不當等違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 3 月 3 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 林 文 舟法官 姜 素 娥法官 胡 國 棟法官 許 金 釵以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 3 月 3 日
書記官 彭 秀 玲