最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第91號上 訴 人 台灣糖業股份有限公司代 表 人 陳昭義訴訟代理人 黃幼蘭 律師被 上訴 人 內政部代 表 人 陳威仁輔助參加人 彰化縣政府代 表 人 魏明谷上列當事人間市地重劃事件，上訴人對於中華民國103年11月26日臺中高等行政法院103年度訴字第250號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、輔助參加人辦理彰化縣第八期員林都市計畫整體開發單元1-10市地重劃案，於民國101年6月11日以府地價字第1010163234號公告該市地重劃區重劃前後土地分配成果，將上訴人所有參加重劃之原坐落彰化縣○○鄉○○○段18-1、19-1、20、21地號等4筆土地，評定其重劃前每平方公尺之單價依序為新臺幣（下同）17,000元、12,000元、12,000元、12,000元，而重劃後獲配之同地段1388地號、面積156.93平方公尺，評定其單價30,250元，上訴人收悉後，因認除其中重劃前瓦窯中段18-1地號土地與重劃前之公告現值相同外，其餘3筆土地（下稱系爭土地）之重劃前評定單價過低，均低於公告現值及毗鄰同段22地號土地之評定地價每平方公尺5,000元，乃於101年6月27日提出異議，經輔助參加人以101年12月17日府地價字第1010372899號函廢止原公告關於上訴人部分，調整後重劃前後土地分配清冊，僅將上訴人重劃後獲分配土地面積變更為157.6平方公尺，就系爭土地仍維持原評定單價，上訴人因所異議之系爭土地重劃前評定單價未獲變更，復提出異議，經輔助參加人查處後，以102年2月4日府地價字第1020030874號函復略謂：「本案重劃前地價係依市地重劃實施辦法第20條規定調查土地位置等相關資料，並經彰化縣地價及標準地價評議委員會(下稱地價評議委員會)100年第3次會議評定，作為本案公共設施用地負擔、土地交換分配之標準，與公告現值適用時機有別。」「系爭土地屬『線』地目土地（廢置鐵路用地），該地目與『水、道、溝、堤』等地目土地皆屬重劃前土地使用價值較低者，故其重劃前評定地價低於同段鄰近之『田』或『建』地目土地。」等語，上訴人循序申請調處，經輔助參加人於102年2月26日召開土地分配調處會議後，仍認系爭土地之重劃前評定地價每平方公尺為12,000元，上訴人不予接受，致調處不成立，輔助參加人乃擬具按原調處結果辦理之處理意見，報請被上訴人裁決，經被上訴人以102年8月5日內授中辦地字第1026651525號函（下稱原處分）裁決同意依輔助參加人所擬處理意見辦理，經輔助參加人以102年8月8日府地價字第1020244016號函知上訴人。上訴人不服，循序提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：（一）輔助參加人將地目列為系爭土地重劃前地價查估之參考因素，顯然增加平均地權條例施行細則第81條、市地重劃實施辦法第20條等規定所無之限制，違反法律保留原則。（二）系爭土地與同段18-1地號土地相毗鄰，地目皆為「線」，當期公告現值均為每平方公尺17,000元，輔助參加人將18-1地號土地重劃前地價評定為每平方公尺17,000元，而系爭土地恣意評定為每平方公尺12,000元，顯然有差別待遇情形，違反平等原則。（三）輔助參加人並無法律依據，且未敘明理由即將「水、道、溝、線」等地目土地之評定地價加權級數列為「-5」而調降5,000元，所占比例過重，且就繁榮街道評比項目何以面臨「中山路二段、靜修路、員鹿路」與「中山路一段、員集路、員東路」之土地，其加權級數為「+3」，何以發展阻隔評比項目之「行水區：八堡圳、員林大排」為「-3」，違反禁止恣意原則及行政自我拘束原則。（四）系爭土地於重劃當時之公告現值為每平方公尺17,000元，輔助參加人未依「公告現值」評比項目予以加權級數「＋1」，且系爭土地係屬重劃單元4，基準地價劃分區域○○○區○○○○路及員水路以南，該區於重劃當時買賣實例為每平方公尺15,800元至28,600元，輔助參加人卻未將「買賣實例」因素列入評定參考，被上訴人所為原處分同意輔助參加人將系爭土地之重劃前地價評定為每平方公尺12,000元為違法等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：（一）上訴人所有系爭土地屬本重劃區劃分第3區域，基準地價為每平方公尺20,000元，依地價調整加權評量原則之參考項目，符合系爭土地之加權評量因素計有：⑴受八堡圳阻隔（屬發展阻隔及狹長畸零之國有地與水利地），其加權級數為－3。⑵屬「線」地目（廢置鐵路用地後作自行車道使用），加權級數為－5。因與毗鄰同段22、23地號土地屬「田」地目之土地使用現況等條件，相對價值較低，故評定重劃前地價為每平方公尺12,000元，與市地重劃實施辦法第20條規定，尚無違誤。（二）依據被上訴人88年3月3日台（88）內地字第8888644號函釋意旨，地目等則除田、旱、建、道地目外，已不再釐正，惟土地登記簿上所載之地目原則仍予以保留。系爭土地係由「農業區」變更為「住宅區」之整體開發區，依據彰化縣溪湖地政事務所土地地籍整理清冊所載為「線」地目，且系爭土地使用狀況為鐵路廢置後作自行車道使用，與地籍整理清冊所載為「線」地目相符，核與市地重劃實施辦法第20條規定，重劃前地價應調查各宗土地使用狀況，尚無違誤。（三）至毗鄰同段18-1地號重劃前地價為每平方公尺17,000元，面積僅0.62平方公尺，因面積微小且位於本重劃區邊界，難以辨別其位置，以致於市地重劃計畫書公告後摘錄地號及評議重劃前後地價時均漏列該筆土地，殆至土地分配前置作業重新檢視圖籍時始發現該筆土地僅部分屬於重劃範圍，經彰化縣溪湖地政事務所補辦逕為分割後為○○○段18-2地號土地，面積為0.16平方公尺參加重劃，於102年3月28日登記完畢，並由輔助參加人以102年4月12日府地價字第1020111158號函通知上訴人在案。該筆土地係輔助參加人誤查僅受到八堡圳阻隔影響，其加權級數為-3，故評定重劃前地價為每平方公尺17,000元，實則因與系爭土地使用狀況相同，故重劃前地價應為每平方公尺12,000元，並由輔助參加人另案辦理更正。（四）依據輔助參加人目前已標脫之抵費地即與上訴人鄰近之○○○段1381、1384地號土地，得標單價分別為每平方公尺48,888元、51,688元，惟其重劃前地價僅為每平方公尺12,000元，足以證明重劃後已提高本區土地價值，並無地價貶損之情形。另依據平均地權條例施行細則第81條及市地重劃實施辦法第20條規定，重劃前、後地價應調查各宗土地之相關資料，作為計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準，並提經地價評議委員會評定，無舉辦說明會及公告之規定。倘土地所有權人對於前開計算負擔及土地分配有異議者，則依市地重劃實施辦法第35條第3項規定得於公告期間以書面提出異議。（五）按市地重劃係依照都市計畫規劃內容，將都市一定範圍內之土地，全部重新加以規劃整理，興辦各項公共設施，並依照規定扣除應共同負擔之公共設施用地及供抵繳工程費用、重劃費用、貸款利息等所需土地（抵費地）後，按原有土地相關位次分配予原土地所有權人，經重劃後各宗土地形狀方整及直接臨路，可立即供建築使用。上訴人重劃前所有○○○段18-1、19-1、20、21地號等4筆土地，原為鐵路用地，即「線」地目，且地形狹長分散不集中，土地利用價值較低，其交易價格亦相對較低，重劃後分配於同段1388地號土地，為形狀方整土地及可立即建築之住宅區，因需扣除法令規定之重劃負擔，故重劃後面積減少，惟已提高土地利用價值，並符合實施市地重劃係將畸零細碎不整，且不合都市計畫規劃使用分區之土地，按原有相關位次交換分合為形狀方整土地之主要目的等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依平均地權條例第46條、平均地權條例施行細則第81條及市地重劃實施辦法第20條等規定，可知公告土地現值乃指直轄市或縣（市）政府對於轄區內土地，經調查地價動態，繪○○○區段圖並估計區段地價後，提交地價評議委員會評定，據以編製土地現值表，於每年1月1日公告之地價；而辦理市地重劃時，則應由直轄市或縣（市）主管機關調查各宗土地之位置、交通及利用情形，並斟酌重劃後各宗土地利用價值，相互比較估計重劃前後地價，提經地價評議委員會評定後，作為計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準。可見市地重劃所稱之評定地價係就評定具體宗地之市場正常交易價格，其查估重劃前地價應斟酌宗地之位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等因素，分別估計重劃前各宗土地地價，而非徒憑公告土地現值為據。
（二）本件輔助參加人係將上開重劃區內土地，依其鄰近新興開發地區、鄰近員林舊市街區與偏離市中心發展區等3個區分標準，劃分成3個地價區段，定其基準地價依序為23,000元/㎡、21,000元/㎡及20,000元/㎡，而以100年度公告現值、編定地目（權屬及地目別）、繁榮街道、發展阻隔、狹長畸零（國有地及水利地）等情況作為地價調整加權評量，核算重劃前平均地價為20,000元/㎡，並參考內政部依地價調查估計規則第21條第4項所定之影響地價區域因素評價基準，選取與本件重劃區有關之評點因子、加權比值以評○○○區○○○○區段之重劃前地價，囑託不動產估價師完成重劃前、後地價查估後，提經彰化縣地價評議委員會於100年9月6日召開100年第3次會議審議通過，核無違背平均地權條例施行細則第81條及市地重劃實施辦法第20條等規定。（三）評定地價本應考量該宗地之使用管制及其他行政條件，其未經編定使用分區者，當可參考已銓定之地目，倘編定之地目與其實際狀況及利用上之限制並無不相符之情形，將地目所反應之實際情況列為評定地價之參考因素，自無違誤可言。本件系爭土地原係編定為「線」地目之鐵道用地，目前雖已廢止供火車通行，但已開闢為自行車專用車道，為兩造所不爭執，足認其實際上已不能供作其他用途，明顯貶低相當幅度之交易價值及利用價值。則輔助參加人仍依其原來「線」地目予以評定，並無不合，核與法律保留原則無涉。（四）系爭土地與同段18-1地號土地相毗鄰，而輔助參加人將該18-1地號土地之重劃前地價評定為每平方公尺17,000元，卻將系爭土地評定為12,000元，二者明顯有差異之情形，固屬無訛。但因18-1地號土地之面積僅0.62平方公尺，尚不及1平方公尺，依地籍圖所示僅可略見其位於重劃區邊緣某點處，並不能精確辨識實際位置及範圍，嗣經彰化縣溪湖地政事務所至土地分配前置作業重新檢視圖籍時始發現該筆土地只部分面積屬於重劃範圍內，餘者不包括在內，乃補辦逕為分割成同段18-2地號土地，面積0.16平方公尺參加重劃，而於102年3月28日登記完畢，並由輔助參加人以同年4月12日府地價字第1020111158號函通知上訴人。是該18-1地號土地由於面積甚微，致不能辨識其實際使用情況是否為自行車專用車道，輔助參加人乃未調降其評定地價，其情形顯具特殊性，無從比附援引，自不能據以指摘輔助參加人有相同事物為差別待遇之情事。（五）按地價評定須就各種影響地價之區域及個別因素綜合評價之，因受限於各地區及具體宗地之個案條件差異性，本無從徒憑法令規定實施，因屬專業判斷範疇，故就市地重劃區內所具之條件因素律定一致之評價基準，以避免恣意與擅斷，要非法所不許，若其訂定之評定標準並無違反一般法律原則，或明顯不合理之情形，自應尊重專業判斷。又加權級數乃相對於起算級距數值而言，若無超過或低於之情形，即無加減計值可言。衡諸本件系爭土地係開闢為自行車專用道與其原來地目「線」所反應之實際情形及價值性並無二致，相對於其他可作為農業使用之田地，或可供建築使用之建地，無論係交易或使用價值均明顯降低，則輔助參加人將其加權級數調整為「-5」並無不合理之情形。
再者，系爭土地所屬之區內當期最低公告現值每平方公尺8,200元，系爭土地公告現值為17,000元並無超出10,000元之情形，其加權級數即屬零。又評定地價固應參酌買賣實例，但買賣實例須與評比標的之條件相類似，始有參考價值，非謂位於同一地價區段內之買賣實例即可援為比照。查本件系爭土地已闢作自行車專用道使用，明顯與其他農業用地之條件相異，則上訴人主張當時同地價區段內之買賣實例為每平方公尺15,800元至28,600元乙節，縱使不虛，亦無從資為系爭土地之重劃前地價應比照評定之論據等語。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴人上訴主張略以：（一）依平均地權條例施行細則第81條、市地重劃實施辦法第20條規定，重劃前地價查估之參考因素並不及於地目，惟原行政處分卻以地目作為系爭土地重劃前地價查估之參考因素，並為地價評定之增減依據，顯然增加上開規定所無之限制，確已違反法律保留原則，然原判決竟認其無違背前開規定，顯有判決適用法規不當之違法。
（二）依內政部89年8月2日(89)台內地字第8973288號函、88年3月3日（88）台內地字第8888644號函之內容所示，地目等則之記載不但與土地使用現況不符，且其性質亦與法定用途（使用分區、使用編定）重覆，惟輔助參加人卻仍將地目列為評定地價之參考因素，而依其原來「線」地目予以評定，顯係引用性質混淆及不正確之土地資料作為處分之依據，實有違反不當連結禁止原則之違法。原判決對於上訴人據以提出之攻擊方法未加以調查，且未於判決記明判斷理由，顯有判決不備理由之違法。（三）輔助參加人評定系爭土地之重劃前地價，係以「地價調整加權評量原則」作為調整依據，並經被上訴人予以維持。因該原則之適用對象為一般人民且有關人民權利義務，故必須有明確之法律授權及依據。上訴人於原審準備程序中，爰請原審諭令被上訴人提出「地價調整加權評量原則」之全文全貌，惟被上訴人表示內政部並無該原則，需由輔助參加人提供，然輔助參加人嗣亦表示無法提供，足見「地價調整加權評量原則」是否具有法律授權依據，著實可疑。是以，輔助參加人用以評定系爭土地重劃前地價之所謂「地價調整加權評量原則」，既然攸關人民財產權之保障，卻無法律或法律明確授權之法規命令作為依據，顯已違反法律保留原則、法律明確性原則。原處分以該評量原則作為處分依據，顯有適用法規錯誤之違法，原判決對於上訴人據以提出之攻擊方法摒棄不採，亦未說明不採之理由，即有判決不備理由之違法。（四）縱使先不論輔助參加人系爭地價調整加權評量原則之程序及實體為誤，而假設其為可採，然僅以輔助參加人引用該結果而論，也違反禁止恣意之行政法則，惟原判決卻仍予維持，而未說明上訴人之攻擊方法為何不足採信，即有判決不備理由之違法。
六、本院查:㈠按平均地權條例第4條規定：「本條例所定地價評議委員會
，由直轄市或縣（市）政府組織之，並應由地方民意代表及其他公正人士參加；其組織規程，由內政部定之。」第46條規定：「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」第56條第4項規定：「市地重劃地區之選定、公告禁止事項、計畫之擬訂、核定、公告通知、測量、調查、地價查估、計算負擔、分配設計、拆遷補償、工程施工、地籍整理、交接清償及財務結算等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」土地法第155條規定：「（第1項）標準地價評議委員會之組織規程，由中央地政機關定之。（第2項）前項委員會委員，應有地方民意機關之代表參加。」平均地權條例施行細則第81條規定：「依本條例第56條辦理市地重劃時，應由直轄市或縣(市)主管機關調查各宗土地之位置、交通及利用情形，並斟酌重劃後各宗土地利用價值，相互比較估計重劃前後地價，提經地價評議委員會評定後，作為計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準。」地價及標準地價評議委員會組織規程第1條規定：「本規程依平均地權條例第4條及土地法第155條第1項規定訂定之。」第3條規定：「本會任務為下列事項之評議：一、地價區段之劃分及各區段之地價。二、土地改良物價額。三、市地重劃前後及區段徵收後之地價。四、依法異議之標準地價。五、土地徵收補償市價及市價變動幅度。六、依法復議之徵收補償價額。七、其他有關地價及標準地價評議事項。」內政部102年12月23日內授中辦地字第1026652412號令修正發布前之市地重劃實施辦法（下稱行為時市地重劃實施辦法）第20條第1款規定：「重劃前、後之地價應依左列規定查估後，提請地價評議委員會評定之。一、重劃前之地價應先調查土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等資料，分別估計重劃前各宗土地地價。」㈡經查:本件上訴人所有系爭土地屬本重劃區劃分第3區域，基
準地價為每平方公尺20,000元，並參考內政部依地價調查估計規則第21條第4項所定之影響地價區域因素評價基準，選取與本件重劃區有關之評點因子、加權比值以評○○○區○○○○區段之重劃前地價，囑託不動產估價師完成重劃前、後地價查估後，提經彰化縣地價評議委員會100年第3次會議審議，依地價調整加權評量原則之參考項目，符合系爭土地之加權評量因素計有：⑴受八堡圳阻隔（屬發展阻隔及狹長畸零之國有地與水利地），其加權級數為-3。⑵屬「線」地目（廢置鐵路用地後作自行車道使用），加權級數為-5。因與毗鄰同段22、23地號土地屬「田」地目之土地使用現況等條件，相對價值較低，故評定重劃前地價為每平方公尺12,000元，與市地重劃實施辦法第20條規定，尚無違誤。而評定地價本應考量該宗地之使用管制及其他行政條件，其未經編定使用分區者，當可參考已銓定之地目，倘編定之地目與其實際狀況及利用上之限制並無不相符之情形，將地目所反應之實際情況列為評定地價之參考因素，自無違誤可言。且查：⒈本件系爭土地原係編定為「線」地目之鐵道用地，目前雖已廢止供火車通行，但已開闢為自行車專用車道，為兩造所不爭執，足認其實際上已不能供作其他用途，明顯貶低相當幅度之交易價值及利用價值。則輔助參加人將其加權級數調整為「-5」並無不合理之情形，此業據原判決敘明甚詳。
足徵彰化縣地價評議委員會乃係審酌土地實際使用狀況，而非僅因系爭土地地目為「線」即為評定地價，上訴意旨主張原處分據以地目作為系爭土地重劃前地價查估之參考因素，並為地價評定之增減依據，違反法律保留原則云云，即無可採。再者，⒉系爭土地使用狀況為鐵路廢置後作自行車道使用，與地籍整理清冊所載為「線」地目相符，亦無上訴意旨所主張本件系爭土地有內政部89年8月2日(89)台內地字第8973288號函及88年3月3日（88）台內地字第8888644號函之內容所示，地目等則之記載與土地使用現況不符，輔助參加人卻仍將地目列為評定地價之參考因素，而依其原來「線」地目予以評定，顯係引用不正確之土地資料作為處分之依據，有違反不當連結禁止原則之違法，亦無所憑。⒊參照平均地權條例第46條、平均地權條例施行細則第81條及市地重劃實施辦法第20條等規定，可知辦理市地重劃時，則應由直轄市或縣(市)主管機關調查各宗土地之位置、交通及利用情形，並斟酌重劃後各宗土地利用價值，相互比較估計重劃前後地價，提經地價評議委員會評定後，作為計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準。而地價評議委員會係由議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之專家學者、不動產估價師公會代表、建築師公會代表、地政士公會代表、不動產經紀業公會代表、建築開發商業同業公會代表、銀行公會代表、農會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設或農林、稅捐機關等成員所組成，足認具體宗地之地價形成係由不同屬性之專業代表，綜合各方見解，獨立於機關首長之外共同作成之決定，應認享有專業判斷餘地。又涉及具高度屬人性之評定、高度科技性之判斷、計畫性政策之決定及獨立專家委員會就不確定法律概念所為之判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，行政機關就此等事項尤享有專業判斷之餘地，參照行政訴訟法第4條第2項及第201條之規定，行政法院僅得審查行政機關之判斷是否有恣意濫用及其他違法情事，應予撤銷或變更之情形。準此以論，行政法院就涉及專業判斷之地價評定，僅得就行政機關之判斷有無：(1)出於錯誤之事實認定或不完全之資訊；(2)有無違反一般公認之價值判斷標準。(3)有無違反法定之正當程序；(4)組織不合法或不具判斷權限；(5)出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。(6)有無違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等事項予以審查。倘其專業判斷不具上開違法情形之一者，行政法院應予以尊重，不得予以撤銷。查地價評定須就各種影響地價之區域及個別因素綜合評價之，因受限於各地區及具體宗地之個案條件差異性，本無從徒憑法令規定實施，因屬專業判斷範疇，故就市地重劃區內所具之條件因素律定一致之評價基準，以避免恣意與擅斷，要非法所不許，若其訂定之評定標準並無違反一般法律原則，或明顯不合理之情形，自應尊重專業判斷。經查彰化縣地價評議委員會本即得就市地重劃之地價依專業判斷為之評定，而本件為地價之評定所參酌之地價調整加權評量原則，乃係依公告現值、編定地目、繁榮街道、發展阻隔、狹長畸零等因素，而為地價加權級數(依每一級距之差額為1000元/平方公尺)而訂定，另該原則亦先設定基地價區塊，再依地價調查估計規則第21條第4項規定所訂「影響地價區域因素評價基準」，選取與本案相關之評點因子、加權比值而計算，而該加權比值乃依地價區段至火車站、消費中心、國中小學距離、面臨毗鄰公園、面臨道路寬度、毗鄰廣、停、宗地形狀、宗地臨接深度、宗地座向、至主要道路距離、30公尺圍道內外、嫌惡設施有無、未來發展趨勢等個別因素而訂，此有彰化縣地價評議委員會100年第3次會議提案表附訴願卷可資參照，自無違前述之一般法律原則，或明顯不合理之情形，自應尊重專業判斷。上訴意旨主張該原則有違法律保留原則、法律明確性、禁止恣意之行政法則等云云，自無可採。
㈢綜上所述，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 2 月 26 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 胡 國 棟法官 許 金 釵法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 2 月 26 日
書記官 黃 淑 櫻