最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第92號上 訴 人 張文俊
張義光張錫昇魏王碧蓮王碧華王繼成王繼勝林張美花張志賢張烜紹方翠梅吳碧華林其財林文女徐文珍張振峯李金芳李炫惠李旻鍈李怡毅李大遜李正雄李美惠李聰賢邱阿春李義雄李信雄林樹欉林素連宋林素珠林素玉林美惜呂秋燕林建宏林英杰林語珍林淑娟林木坤張逢春張正奇薛秀金薛秀眉薛惠鎂薛宇軒薛筱燕吳鳳珠李湘婷共 同訴訟代理人 謝志嘉 律師
俞建界 律師被 上訴 人 經濟部水利署代 表 人 王瑞德訴訟代理人 何寶貴
林秋華李秋銘 律師上列當事人間返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國104年7月28日臺北高等行政法院103年度訴字第1934號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣宜蘭縣○○鄉○○段○○、○○地號土地（下稱系爭土地）位於蘭陽溪，原土地所有權人於民國59年間因洪水泛濫遭淹沒而辦理土地滅失登記；被上訴人第一河川局於85年辦理蘭陽溪大洲堤防新建工程，依據宜蘭地政事務所提供之用地分割測量成果圖冊陳報徵收計畫，經臺灣省政府85年10月2日八五府地二字第94540號函准予徵收，惟所送上開用地分割成果清冊無該系爭土地。上訴人或其被繼承人於96年7月16日向宜蘭地政事務所申請上開滅失土地回復所有權，並於同年12月27日辦竣所有權回復登記，復於97年1月8日向被上訴人第一河川局申請補辦土地徵收。嗣被上訴人第一河川局以系爭土地位於蘭陽溪河川區域內，與河川管理辦法第10條「政府投資施工，直接或間接產生之浮覆地，原土地所有權人或其繼承人，得於公告劃出河川區域後，向地政機關申請回復所有權。」及內政部95年12月19日台內地字第0950184280號函（下稱內政部95年12月19日函）示「滅失登記土地須劃出河川區域外，始能辦理復權登記」之規定不符，函請宜蘭地政事務所查明，經宜蘭縣政府報經內政部核准後，於97年11月25日撤銷該土地復權登記。上訴人遂提起行政訴訟，請求被上訴人返還公法上不當得利。經原審法院判決駁回後，乃提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：依司法院釋字第652號解釋，系爭土地原屬上訴人等之被繼承人所有，雖因大水淹沒而滅失，但依內政部75年6月25日台（75）內地字第418876號函意旨，不得辦理消滅登記。再依本院85年5月份庭長評事聯席會議決議，土地遭淹沒之滅失狀態，僅為暫時而非真正絕對消滅，日後仍得回復其所有權。再依91年行政院公告之「關於水道浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」第3點規定，水道浮覆地原屬私有者，除已由政府徵收或價購者外，應准原所有權人回復其所有權。故本件系爭土地之所有權人即上訴人等有回復所有權之權利，而系爭土地未經公告及發給補償金，即由相關機關逕予登記為國有，並供作堤防及道路使用，侵害上訴人等得回復之財產權；又因系爭土地已供水利目的使用，無法再回復為私有，故請求被上訴人返還所受利益。依公法上之不當得利準用民法第179條之規定，請求返還相當於土地價值之利益，依被上訴人對於相鄰地區之徵收條件，係以土地公告價值乘以1.48倍計算，故上訴人主張以此標準計算上訴人之損害及被上訴人之獲利。另依行政程序法第131條第1項後段規定，上訴人等之土地所有權遭被上訴人撤銷之時間為97年11月12日，迄今未滿10年，故請求權尚未因時效而消滅等語，為此請求判決被上訴人應返還上訴人等各如原審起訴狀附表一之金額。
三、被上訴人答辯意旨略謂：㈠查被上訴人第一河川局於85年間辦理蘭陽溪大洲堤防工程徵收案時，地政單位所送之用地分割成果清冊無系爭土地，故無從辦理徵收。又本案上訴人就系爭土地雖經地政機關於96年12月27日完成復權登記後，要求補辦徵收，惟因該土地位於河川區域內，與內政部95年12月19日函「滅失登記土地須劃出河川區域外，始能辦理復權登記」之規定不符；因其土地無法辦理回復登記補辦徵收，將影響原土地所有權人權益至鉅，被上訴人於97年7月16日函請內政部釋疑，是否依其78年1月5日台內地字661991號令發布之「土地徵收法令補充規定」第2點規定「依原標示及權利」辦理徵收，而無需依據內政部95年12月19日函規定，須經原土地所有權人辦理「回復登記」後，始得辦理徵收補償。案經內政部於97年9月8日召開「研商有關位於○○區○○○道）治理計畫範圍內已為水利工程使用之已辦滅失登記土地之徵收補償疑義會議」，其會議結論係請被上訴人研提具體書面意見送內政部後再議，即認為本案不符現行徵收補償規定。嗣97年10月15日經濟部就內政部上開結論召開「85年度蘭陽溪大洲堤防工程使用滅失登記土地辦理徵收補償疑義」會議，再邀集有關單位研商，其決議亦認為本案似難適用行為時法令辦理徵收。㈡被上訴人認為水利工程施設均位於河川區域內，致造成滅失土地無法依現行規定回復原狀，並完成復權登記辦理徵收，而影響原所有權人權益，有修正「土地或土地改良物徵收補償費核計核發對象及領取辦法」第4條規定之必要，爰依據內政部及經濟部上開會議結論以97年11月26日經水地字第09717001210號函暨98年1月19日經水地字第09753203750號函，提出具體書面意見建議內政部修正現行規定，惟仍未獲內政部採納。被上訴人及被上訴人第一河川局辦理本案過程，均基於維護上訴人權益，以正面態度積極處理，實礙於法不合，故無法辦理土地徵收。又系爭土地為河川浮覆地，且當時土地登記圖簿未登錄地號，依物權登記公示原則，第三人自無從得知系爭土地為滅失土地，況相關單位於辦理土地登錄為國有財產時，確經查證「無土地登記」始依規定程序辦理。其既為國有財產，且地政單位所送徵收土地分割成果清冊亦無系爭土地，無從據以辦理土地徵收；至滅失土地復權登記則屬地政機關主管之權責，故上訴人所述未依舊有之土地登記資料確認所有權及回復登記之意願云云，並非事實。㈢依河川管理辦法第10條、內政部95年12月19日函，及「關於水道浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」第3點規定，系爭土地雖曾復權登記，但因位於蘭陽溪河川區域內，與前揭復權規定顯有未合，故宜蘭地政事務所業已本於權責撤銷復權登記。原所有權人回復請求權係基於法律規定，非本於所有權之存在而衍生之物上請求權，其請求權應自系爭土地劃出河川區域外之公告日起算，因本案土地目前仍屬河川區域內之滅失土地，其土地尚處於權利消滅狀態，故上訴人依法應無回復請求權，渠等既無土地所有權，何有主張財產權損害而請求返還公法上之不當得利之說。另上訴人前2次以「土地徵收及補償作業事件」向原審法院提起行政訴訟，本次雖以「請求返還公法上不當得利事件」提起行政訴訟，實為以同一標的物（滅失土地）受損害而請求補償之同一事件，依行政訴訟法第115條準用民事訴訟法第263條之規定，本案業經終局判決，且上訴人等將訴撤回，即不得復提起同一之訴等語。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠上訴人前以被上訴人第一河川局為被告，提起土地徵收事件（案號：原審法院98年度訴字第518號），係請求被上訴人應完成徵收之前置作業處分；其提起之有關徵收補償事務事件（案號：原審法院100年度訴字第1901號），係請求被上訴人補辦徵收及補償作業。核與本件係依公法上不當得利法律關係請求返還公法上不當得利，訴訟標的並不相同。㈡系爭土地前於59年間已辦理滅失登記（土地登記簿影本見原審法院100年度訴字第1901號卷第70頁），上訴人雖一度獲准回復所有權登記，但該回復所有權登記之處分業經撤銷，基於行政處分構成要件效力，關於系爭土地59年間滅失登記之行政處分及登記機關於97年撤銷回復所有權登記之行政處分之實質合法性，並非本件審理範圍。亦即，本件事實狀態為：上訴人被繼承人對於系爭土地之所有權，已於59年間依土地法第12條第1項規定視為消滅並辦理滅失登記；上訴人及其被繼承人於本件原審言詞辯論終結時，並未經核准回復所有權，亦未辦理系爭土地所有權回復登記。㈢關於土地法第12條第2項規定，私有土地浮覆時，所有權係當然回復或核准回復？實務及學者間容有不同見解，依本院60年判字第79號判例意旨，係採核准回復說，且該判例亦有經核准後，始生回復所有權效力之意。（至於最高法院最新見解則採當然回復說，與本院判例見解不同，可參最高法院103年度台上字第1191號判決）。另本院100年7月份第2次庭長法官聯席會議決議認為，因水利法授權訂定之河川管理辦法第6條第8款對浮覆地定義為「指河川區域土地因河川變遷或因施設河防建造物，經公告劃出河川區域以外之土地。」故依土地法第12條第1項規定視為所有權消滅之土地，雖已回復原狀，但未經公告劃出河川區域以外者，不得逕依原所有權人申請，為回復其所有權之登記。且私有土地浮覆時，原土地所有權人須向主管機關申請核准後，始生回復所有權效力。準此，本件上訴人及其被繼承人既未經主管機關核准回復所有權，亦未辦理回復所有權登記，尚難認系爭土地為上訴人所有。且系爭土地尚未經公告劃出河川區域以外，上訴人之回復請求權尚無法行使。㈣依土地法第10條第2項規定：「私有土地之所有權消滅者，為國有土地。」是以，依土地法第12條第1項規定私有土地因天然變遷成為湖澤或可通運之水道，其所有權被視為消滅時，即歸屬國有，成為國有土地。本院85年5月份庭長評事聯席會議決議亦認為：「按天然形成之湖澤及可通運之水道，依土地法第十四條第一項第二、三款規定，不得為私有。故私有土地因天然變遷成為湖澤或可通運之水道時，依同法第十二條第一項規定，其所有權視為消滅而變為國有（同法第十條第二項）。…」查系爭土地原所有權於59年間依土地法第12條第1項視為消滅時，即成為國有土地，且系爭土地已登記為國有，管理機關為被上訴人，有土地登記公務用謄本在卷可參，是被上訴人以國有土地管理機關之地位，依奉准興辦事業計畫使用系爭土地興建堤防及水防道路，並非無法律上原因，是本件核與公法上不當得利之要件未合。上訴人提起本件一般給付訴訟，請求被上訴人返還公法上不當得利為無理由等語。
五、上訴意旨略謂：㈠上訴人起訴之主張，顯係基於系爭土地所有人之私法地位，對於被上訴人未依法定程序擅將上訴人之財產變更為國有，及逕自於其上施作堤防及道路工程，致上訴人受損害，請求其給付不當得利。從而，上訴人主張返還不當得利者，為私法上權利義務關係，此部分應純屬私法上之爭議，並非公法上之不當得利關係。原判決就此部分，並未說明其為何有審判權限，即逕為實體判決。依行政訴訟法第243條第2項第3款規定，顯對於權限之有無辨別不當，其判決當然違背法令。㈡本件系爭土地位於蘭陽溪，為被上訴人第一河川局於85年辦理蘭陽溪大洲堤防新建工程之用地等，為原判決所確認之事實。而蘭陽溪並無船隻通運，為眾所周知之事實；何況系爭土地上之蘭陽溪大洲堤防，係位於蘭陽溪中游，除非下大雨，否則平日水位甚淺，更不可能通行船隻而有通運之可能。再由系爭土地上現已建造堤防及道路之事實，更足證明系爭土地確並未曾變成為可通運之水道。且系爭土地雖於59年間因洪水氾濫而遭淹沒，但洪水退卻後，僅成為沙洲無法種植，並未成為水道，此由行政院農業委員會林務局農林航空測量所67年(此為目前最早年度之空照圖)、85、90年之空照圖，及內政部國土測繪中心最新之網路地圖(均詳上證一)，均可得證明。再依系爭土地現之地籍圖謄本(詳上證二)，系爭土地現無地號，自亦無所有權登記；且在系爭土地右側，原亦在59年間因洪水氾濫而遭淹沒，而辦理所有權滅失登記之宜蘭縣○○鄉○○段○○、○○、○○、○○等地號，於70年間均已回復所有權登記，益證系爭土地未曾變成為可通運之水道，確屬事實。是上訴人之被繼承人所有之系爭土地，雖於59年間因洪水氾濫而遭淹沒，但因該段蘭陽溪水位甚淺，並非屬可通運之水道；故系爭土地雖曾遭洪水氾濫淹沒，但並不符土地法第12條第1項「因天然變遷成為湖澤或可通運之水道」規定，自無從依土地法第12條第1項後段規定視為所有權消滅。上訴人之被繼承人就系爭土地之所有權仍然存在，而上訴人繼承被繼承人權利，當屬系爭土地之合法所有權人。原判決置上開事實證據不顧，未依職權調查事實關係及行使闡明權，即逕認「原告被繼承人對於系爭土地之所有權，已於59年間依土地法第12條第1項規定視為消滅」，原判決除有不適用行政訴訟法第125條第1項、第3項規定之違背法令外，更有認定事實徒憑臆測而不憑證據，而構成行政訴訟法第243條第2項第6款所謂判決不備理由之當然違背法令。㈢承上所述，上訴人之被繼承人就系爭土地之所有權，既無土地法第12條第1項視為所有權消滅之情形，即無土地法第12條第2項，及土地法第10條第2項規定之適用，原判決引用土地法第12條第2項，及土地法第10條第2項規定，有適用法規不當之違背法令。又本件上訴人並非請求核准回復系爭土地所有權，或請求回復系爭土地所有權之登記；上訴人係依系爭土地實質上之所有權，請求被上訴人返還不當得利。是原判決亦有不當適用本院60年判字第79號判例、100年7月份第2次庭長法官聯席會議決議之違背法令情事等語，為此請求廢棄原判決，發回臺北高等行政法院。
六、本院查：㈠土地法第10條第2項規定：「私有土地之所有權消滅者，為
國有土地。」、第12條規定：「（第1項）私有土地，因天然變遷成為湖澤或可通運之水道時，其所有權視為消滅。（第2項）前項土地，回復原狀時，經原所有權人證明為其原有者，仍回復其所有權。」、第14條第1項第2款、第3款規定：「左列土地不得為私有：…二、天然形成之湖澤而為公共需用者，及其沿岸一定限度內之土地。三、可通運之水道及其沿岸一定限度內之土地。」；次按「按天然形成之湖澤及可通運之水道，依土地法第十四條第一項第二、三款規定，不得為私有。故私有土地因天然變遷成為湖澤或可通運之水道時，依同法第十二條第一項規定，其所有權視為消滅而變為國有(同法第十條第二項)。嗣後該土地不得為私有之原因一旦除去，又可做私有之標的時，依同條第二項規定，於該土地回復原狀時，原所有權人證明為其原有者，仍回復其所有權，並得依土地登記規則第二十八條規定辦理回復所有權之登記。茲所謂原所有權人，固指該土地『視為消滅』當時之所有權人而言，以排除第三人主張權利；若原所有權人於土地流失後死亡者，日後於該土地回復原狀時，其繼承人亦得依上開規定回復所有權，以符公平正義原則及憲法保障私人財產權之旨趣。」本院85年5月15日85年5月份庭長評事聯席會議決議參照；又「私有土地因天然變遷成為可通運之水道時，依土地法第12條第1項規定，其所有權視為消滅。
嗣後該土地回復原狀時，依同條第2項規定，原所有權人證明為其原有者，仍回復其所有權，得依土地登記規則第27條第10款單獨申請登記。登記機關審查其申請，除證明原有者外，並需足以認定該土地已脫離之前成為水道狀態而回復原狀之事實，始足當之。倘僅水道土地浮現，尚未經重新公告劃出河川區域以外，參照水利法授權訂定之河川管理辦法第6條第8款關於浮覆地之定義須經公告劃出河川區域以外，登記機關不得逕依原所有權人申請，為回復其所有權之登記。至於本院60年判字第79號判例係關於回復土地所有權之請求，與所有權登記之申請有別。」本院100年7月26日100年7月份第2次庭長法官聯席會議決議參照。
㈡原審以系爭土地前於59年間已辦理滅失登記，上訴人雖一度
獲准回復所有權登記，但該回復所有權登記之處分業經撤銷。是基於行政處分構成要件效力，關於系爭土地59年間滅失登記之行政處分及登記機關於97年撤銷回復所有權登記之行政處分之實質合法性，並非本件審理範圍。亦即，本件事實狀態為：上訴人被繼承人對於系爭土地之所有權，已於59年間依土地法第12條第1項規定視為消滅並辦理滅失登記；上訴人及其被繼承人於本件言詞辯論終結時，並未經核准回復所有權，亦未辦理系爭土地所有權回復登記。系爭土地原所有權於59年間依土地法第12條第1項規定視為消滅時，即成為國有土地，且系爭土地未經公告劃出河川區域外，上訴人依土地法第12條第2項規定之回復請求權尚無法行使，且未經核准回復所有權，故系爭土地並非上訴人所有而屬國有，被上訴人為國有土地之管理機關，其使用系爭土地並非無法律上原因，本件核與公法上不當得利之要件未合等語為由，判決駁回上訴人所提起本件一般給付訴訟。經核其認事用法均無不合。
㈢上訴意旨雖再以前詞爭執，惟按行政處分除具有行政程序法
第111條各款情形之一而當然無效外，具有存續力，於未經撤銷、廢止或因其他事由而失效前，其效力繼續存在（行政程序法第110條第3項參照），應受其他國家機關之尊重，除非該行政處分成為訴訟審理的對象，否則對法院亦有拘束效果，倘若涉及先前由該行政處分所確認或據以形成之事實，即應予以承認及接受，以之為判決之既定構成要件。本件上訴人於原審起訴主張被上訴人在未為徵收補償之情形下，逕自將上訴人等之土地劃為河川行水區，並於其上施作堤防及道路工程，又撤銷上訴人等之回復登記，使上訴人等喪失土地權利，其未經徵收程序，即剝奪人民之權利，變更為國有，程序上並不合法，應屬無法律上原因而受利益，致他人受損害之不當得利；系爭土地因列為河川行水區而無法回復私有，上訴人等請求返還相當於土地價值之利益，係依被上訴人對於相鄰地區之徵收條件，以土地公告價值乘以1.48倍計算等語，其訴訟標的為公法上不當得利返還請求權，法院審理的對象係被上訴人是否無法律上原因而受利益，致上訴人受損害，並非系爭土地於59年間辦理滅失登記之行政處分及登記機關於97年11月25日撤銷回復所有權登記之行政處分是否合法，且該等行政處分尚未經撤銷、廢止或因其他事由而失效，則隨行政處分之存續力而產生構成要件效力，對法院亦有拘束效果，從而原審依據該滅失登記處分所確認，及撤銷回復所有權登記處分所形成之事實，認定上訴人之被繼承人對於系爭土地之所有權，已於59年間依土地法第12條第1項規定視為消滅，依土地法第10條第2項規定，即成為國有土地，雖曾一度獲准回復所有權登記，但該回復所有權登記之處分業經撤銷，迄未經核准回復所有權，被上訴人為國有土地之管理機關，其使用系爭土地並非無法律上原因，本件核與公法上不當得利之要件未合等情，於法自無不合。上訴意旨主張被繼承人所有之系爭土地，雖於59年間因洪水氾濫而遭淹沒，但因該段蘭陽溪水位甚淺，並非屬可通運之水道，不符合土地法第12條第1項「因天然變遷成為湖澤或可通運之水道」規定，自無從依該項規定視為所有權消滅云云，無非係爭執系爭土地當年因洪水泛濫遭淹沒而辦理土地滅失登記的適法性，然本件訴訟係請求返還公法上不當得利，系爭土地之滅失登記處分並非程序標的，縱使其合法性有瑕疵，法院亦不能擅自加以撤銷，仍應受其存續力之拘束，自無法成為審查對象。原判決因此論明基於行政處分構成要件效力，關於系爭土地59年間滅失登記之行政處分之實質合法性，並非本件審理範圍等語，洵屬正辦，上訴人指摘原審未依職權調查事實關係，判決不備理由云云，容有誤會。
㈣又上訴人於原審起訴意旨既主張上訴人就系爭土地有回復土
地所有權之權利，然系爭土地未經公告及發給補償金，即由相關機關逕予登記為國有，並供作堤防及道路使用，侵害上訴人等得回復之財產權；又因系爭土地已供水利目的使用，無法再回復為私有，故請求被上訴人返還所受利益；公法上之不當得利準用民法第179條之規定，行政機關未依法定程序擅將人民之財產變更為國有，自屬無法律上原因，應將所受利益返還予受損害之人民，如因法令變更，致未能返還原物者，亦應返還所受利益，即相當於原物之價值之金錢；被上訴人為河川水利地之主管機關，於系爭土地變更為水利地使用時，即成為系爭土地的管理機關，於職權範圍內有為國家進行訴訟的地位等語，即係主張國家無法律原因而受利益，致他人受損害，依公法上不當得利之法律關係，為本件之請求，並非以私法上不當得利返還請求權為訴訟標的，原審依上訴人所主張之訴訟標的為實體判決，自無上訴意旨所指依行政訴訟法第243條第2項第3款，對於權限之有無辨別不當之情形。上訴意旨翻異前詞，主張其所請求返還不當得利者，為私法上權利義務關係，純屬私法上之爭議，並非公法上之不當得利關係云云，自不足採憑。至其餘上訴意旨，無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，再予爭執，亦不足採。
㈤綜上所述，原審並無判決不適用法規、適用不當或不備理由
等違背法令情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 3 月 3 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 姜 素 娥法官 胡 國 棟法官 許 金 釵法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 3 月 3 日
書記官 楊 子 鋒