最 高 行 政 法 院 裁 定
105年度裁字第1619號抗 告 人 台鳳股份有限公司代 表 人 黃建勛上列抗告人因與相對人高雄市政府環境保護局間聲請停止執行事件，對於中華民國105年10月4日高雄高等行政法院105年度停字第25號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件原裁定以：㈠系爭土地因環保署於民國102年1月11日進行土壤及地下水污
染查證工作，經檢出超過土壤污染管制標準之重金屬鋅，相對人乃於104年6月18日以高市環局土字第10435013802號（下稱104年6月18日處分）公告系爭土地即「原台鳳股份有限公司高雄製罐廠」為土壤汙染控制場址及土壤汙染管制區，自即日起管制區內之土地使用或人為活動予以管制或限制，並同時公告抗告人為污染行為人。因抗告人對前揭處分不服，業經提起訴願及行政訴訟，惟前揭處分迄今仍未經撤銷或廢止乙節，業據原審法院依職權調取原審法院105年度訴字第89號卷核閱屬實，堪以認定。
㈡污染物可經由水、空、廢、毒等污染媒介進入土壤或地下水
而造成土壤或地下水污染，故主管機關於場址查證時，只要發現有污染物排放於土壤或地下水時，就應依據相關環保法令規定控制及移除污染源，及早去除造成土壤或地下水污染之原因，以避免或減輕污染之持續或擴大而危及國民健康。是以土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）規範主管機關於完成場址查證工作後，應隨即進行控制場址或整治場址之公告、督促污染行為人擬具控制計畫或整治計畫並落實計畫之執行等行政作為，均是圍繞前揭明確公益目的所為。亦且，場址一旦公告為控制場址，只要公告處分未經撤銷，主管機關依土污法第13條第1項規定，自應命污染行為人限期完成調查工作及擬具污染控制計畫，且受場址公告處分之污染行為人依同法即負有履行前揭特定之行政法上義務，如污染行為人拒不履行，當然構成行政法上義務之違反，而使主管機關得依同法第37條規定予以裁處。故場址公告處分為前處分，並對主管機關於後續督促污染行為人限期提送控制計畫及對之裁罰等行政行為均發生構成要件效力，參以場址公告處分之執行，既不因提起行政訴訟而停止，則主管機關後續處分自應依法執行，否則將有違土污法所確立儘速除去污染之行政目的。
㈢查系爭土地經相對人以104年6月18日處分公告為控制場址及
該場址污染行為人為抗告人乙節，已如前述，且相對人104年6月18日處分迄今仍未經撤銷，則其自屬有效之處分，並推定合法。依此，相對人命抗告人限期提送污染控制計畫，並於抗告人不履行時，以原處分對之裁罰，尚屬合法之處置，且合於土污法所確立之行政目的及公益性，顯然欠缺前揭行政訴訟法第116條第3項規定所指之急迫情事或於公益有重大影響等要件。且查，抗告人現有資產高達72筆，財產總額數十億元乙節，亦據原審法院調取抗告人最近一年稅務電子財產所得調件明細表一份在卷可參，則相對人以原處分所為新臺幣（下同）100萬元裁罰金額，復無積極事證可認該等裁罰數額將對抗告人或國庫造成龐大負擔，而該當「難以回復損害」之情狀，乃抗告人主張因原處分之執行，將耗費無謂之行政與司法資源，顯屬難以回復之損害，且不得遽以公益之名剝奪抗告人尋求暫時性權利保護之權云云，尚非可採。故本件聲請，核與行政訴訟法第116條第3項規定之停止執行要件不合，為無理由，應予駁回。
三、抗告意旨略謂：㈠就行政處分聲請停止執行之法院審查內容而言，有本院103
年度裁字第1479號行政裁定可資參照。抗告人於本件停止執行聲請狀業已詳陳事實概要，並檢附相關書狀供參，原審甚至依職權調取本案事實所涉之原審法院105年度訴字第89號卷核檢屬實，當可初步判斷本案勝訴之蓋然性高低，繼而再以個案中「情事急迫程度」與「公私法益之實際權衡」等因素，據以決定是否要給予抗告人「停止執行」之暫時權利保護。然原審對於本案勝訴之蓋然性此一要件，竟漏未審查，亦未交代理由，其裁定自有理由欠備之當然違背法令。
㈡依土污法第13條第1項規定，即使抗告人未能遵期提出污染
控制計畫，相對人應能以行政指導之方式告知抗告人得向相對人申請展延，或再給予抗告人相當之時間準備，迺相對人捨此不為，即逕行裁罰100萬元，顯有違背比例原則之虞。
況抗告人既未曾製造魚貝肉類罐頭，且於77年早已停止營業，又自95年後即未占有、遑論使用系爭土地，顯見相對人認定抗告人為系爭土地之鋅含量超標污染行為人，其判斷之正確性實大有疑義，自應留待原審法院查明抗告人是否確有造成鋅含量超標之行為後，再決定是否予以執行裁罰。迺原判決未見上情，遽為駁回抗告人之聲請，其裁定尚欠適法允洽。
㈢既然本件抗告人是否為系爭土地鋅含量超標之污染行為人，
實有重大疑義，目前尚在法院審理中，則相對人前開100萬元裁罰，即不應命抗告人先行給付，否則爾後如認定抗告人並非系爭鋅含量超標之污染行為人，又勢必另啟行政程序甚或司法程序俾使相對人將所收取之100萬元罰鍰退還予抗告人，徒然耗費無謂之行政與司法資源，顯屬難以回復之損害，且有急迫情事。
㈣再者，依現行實務及學者通說之見解，原處分之停止執行將
對公益造成危害時，在衡量公益之維護與抗告人權益之保障，何者較為重要，以利益衡量方法判斷之。倘停止執行對於公益並無重大傷害，應准予原處分停止執行，蓋公益常屬不確定之概念，行政機關或行政法院於無具體事證或依據足認原處分之停止執行將對公益造成重大影響，斷不得遽以公益之名，剝奪抗告人尋求暫時性權利保護之權等語。
四、本院按：㈠「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政
訴訟而停止。」「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」行政訴訟法第116條第1項及第2項定有明文。準此，如聲請停止執行不備上揭停止執行要件者，應予駁回。而上開法律要件之詮釋則如下述。
⒈權利保全制度基本法理之回顧說明：
按所有「暫時權利保護」制度（包括「停止執行」及「假扣押」或「假處分」等），其審理程序之共同特徵，均是要求法院在有時間壓力之情況下，以較為簡略之調查程序，按當事人提出之有限證據資料，權宜性地、暫時性地決定是否要先給予當事人適當之法律保護（以免將來的保護緩不濟急）。
⒉在上開基本法理下對行政訴訟法第116條第2項所定構成要件之詮釋：
⑴按行政訴訟法第116條第2項所定「行政訴訟繫屬中，行
政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行，但於公益有重大影響或原告（即本案之抗告人）之訴在法律上顯無理由者，不得為之」，其構成要件之詮釋，不宜過於拘泥於條文，而謂一定要先審查「行政處分之執行結果是否將立即發生難於回復之損害」，而在確認有此等難以回復之損害將立即發生後，才去審查「停止原處分之執行是否於公益有重大影響」或「本案請求在法律上是否顯無理由」，因為此等審查方式過於形式化，將失去對「權利保全制度」基本價值之回顧。⑵故比較穩當的法律觀點為：把「保全之急迫性」與「本
案權利存在之蓋然率」當成是否允許停止執行之二個衡量因素，而且彼此間有互補功能，當本案請求勝訴機率甚大時，保全急迫性之標準即可降低一些；當保全急迫性之情況很明顯，本案請求勝訴機率值或許可以降低一些。
⑶因此該條文所指「情事急迫，如予執行將生難於回復損
害」構成要件要素之詮釋，是以「執行時點對損害形成及量化之嚴重程度，與有無回復補償可能」等因素為考量重點。其間固然要考慮將來可否以金錢賠償，但不應只以「能否用金錢賠償損失」當成唯一之判準。如果損失之填補可以金錢為之，但其金額過鉅時，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為「難以回復損害」之範圍。
⑷至於但書所定「本訴在法律上顯無理由」之詮釋，則要一併考量前述「情事急迫、損害難於回復」之因素。
⒊再者，所有「暫時權利保護」制度，其審理程序之特徵，
均是要求由法院在時間壓力下，以較為簡略之調查，程序審查當事人提出之有限證據資料，權宜性地、暫時性地決定、是否要先給予當事人適當之法律保護（以免將來的保護緩不濟急）。因此：法院在審查時更會傾向於現有資料之形式外觀審查，並以「利益大小」及「時間急迫性」作為權衡因素。換言之，對聲請人之利益影響越大，受保護之急迫性越高，則權利形式審查的嚴格性也會相對降低。
不過即使如此，權利的形式審查仍然要到「使法院相信權利大概可能存在」之地步，如果外觀審查結果不足使法院形成「主張之權利內容，實體法上大概可能立足」時，法院仍可駁回其請求。
㈡依上開規範構成要件之詮釋，審查抗告人本件抗告，應認其抗告為無理由，原因如下：
⒈先就「情況急迫、損害難以回復」之「保全必要性」要件
部分言之，100萬元之罰鍰對其公司而言並非鉅額負擔，亦不足以威脅其公司之正常營運，若無其他個別特殊事由，實難認定本案有「損害難以回復」之情事存在。至於抗告意旨所稱「爾後如認定抗告人並非系爭鋅含量超標之污染行為人，又勢必另啟行政程序甚或司法程序俾使相對人將所收取之100萬元罰鍰退還予抗告人，徒然耗費無謂之行政與司法資源，顯屬難以回復之損害，且有急迫情事」云云，由於「因執行與返還罰鍰所生之『無謂』行政與司法資源」，實屬行政機關應負擔，對其而言，無所謂「有難以回復之損害存在」。
⒉再者就本案權利存在之蓋然性判斷（亦即抗告人本案勝訴
可能性判斷）而言，截至本件保全案件審理時為止，抗告人本案救濟（即罰鍰處分撤銷之訴），其在訴願階段，已曾申請停止執行，但遭訴願駁回，此有訴願決定書之記載在卷可稽。抗告人雖謂「其非造成土壤污染人」云云，並檢附相關證人在法院作證時之證詞為憑，又稱「不給其準備時間，即行處罰，有違比例原則」云云，但查：
⑴污染人之認定核屬他案行政處分之規制效力所及，僅屬
本案法律適用爭議之先決問題。基於他案處分存續力之考量，本案權利救濟之審理，原則上要尊重該他案處分之認定。因此在該他案行政爭訟程序未曾為抗告人勝訴之判決或訴願決定以前，至少無法肯認抗告人在本案權利救濟程序中有高度勝訴可能。
⑵又本案請求保全之罰鍰處分是否違反「比例原則」，無法僅依抗告人之片面主張，即能信其合法有據。
⑶何況依前所述，既然全案之保全必要，依現有各項事證
顯示，顯然無法獲得證明。而抗告人本案勝訴之蓋然性，依現有各項得調查之事證顯示，又非高度明確，則參酌上述「權利暫時保護」法制之權衡機制，原裁定認本案保全不符合行政訴訟法第116條第2項所定之處分停止執行要件，亦無違誤可言。
㈢從而原裁定駁回抗告人聲請停止原處分之執行，揆諸前開說
明，認事用法尚屬妥適，並無違誤，抗告意旨指摘原裁定為不當，難認有理由。且觀諸抗告意旨，並未就原裁定提出任何具體指摘，其抗告亦難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 16 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 沈 應 南法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 12 月 16 日
書記官 葛 雅 慎