最 高 行 政 法 院 裁 定
105年度裁字第1733號抗 告 人 台灣電力股份有限公司代 表 人 朱文成訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師丘信德 律師上列抗告人因與相對人和平電力股份有限公司間損害賠償事件，對於中華民國105年6月30日臺北高等行政法院104年度訴字第1283號移轉管轄裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、本件抗告人之代表人原為黃重球，嗣於民國105年8月23日改由朱文成擔任，玆據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
三、緣㈠抗告人與相對人及訴外人麥寮汽電股份有限公司、長生電力股份有限公司、新桃電力股份有限公司、國光電力股份有限公司、嘉惠電力股份有限公司、森霸電力股份有限公司、星能電力股份有限公司、星元電力股份有限公司等9家民營發電業者（Independent Power Producer，下稱IPP業者）簽訂購售電合約（Power Purchase Agreement，下稱PPA），約定簽約雙方得就購售電費率等各項因素進行協商討論，建立購售電費率之調整機制，以反映市場利率水準之變動。詎料IPP等業者等嗣後籌組協進會，協議共同拒絕調整容量費率，抗告人與渠等多次協商均未果，顯見IPP業者係採取以拖待變之立場拒絕與抗告人完成調降售電費率事宜。上開行為經公平交易委員會（下稱公平會）認定IPP業者以人為方式共同約束彼此價格，而對應調降購售電費率而聯合拒不調降已違反聯合行為禁止之規定，乃依公平交易法第40條第1項前段、第2項對渠等裁罰新臺幣60餘億元，相對人不服，循序提起行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原審）以102年度訴字第1731號判決（下稱原判決）將訴願決定及原處分關於認定相對人違反公平交易法第14條第1項聯合行為之規定及命相對人立即停止該違法行為部分予以撤銷。嗣經公平會上訴，復經本院以104年度判字第339號判決廢棄原判決，發回原審更為審理（現由原審104年度訴更一字第68號審理中）。㈡抗告人於104年9月2日以相對人為被告，向原審提起一般給付訴訟（案由：損害賠償），經原審於104年10月29日以104年度訴字第1283號裁定「本件於本院104年度訴更一字第68號行政訴訟事件終結前，停止訴訟程序。」（下稱停止訴訟裁定）。嗣經原審於105年6月30日分別以同號裁定為「本件移送至臺灣臺北地方法院」（下稱移轉管轄裁定）、「本院中華民國104年10月29日所為之停止訴訟程序裁定撤銷」（下稱撤銷停止訴訟裁定）之諭知。抗告人就移轉管轄裁定不服，乃提起本件抗告。
四、本件原裁定（即移轉管轄裁定）以：㈠參照司法院釋字第533號解釋吳庚大法官之協同意見書、本院101年度判字第716號判決意旨，契約當事人有一方為行政機關，且其契約目的具備⒈作為實施公法法規之手段者；⒉約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者；⒊約定內容涉及人民公法上權益或義務者；⒋約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者等4項情形之一者，始屬行政契約。㈡依電業法第2條、第7條規定可知，電業之事業活動純係供給電能之資本經營行為，縱目前以公營之方式組織之，亦屬營利公司之型態，並非立於高權主體所為公權力行為，不具公法性質。抗告人雖為經濟部所屬國營事業，惟其乃依公司法規定設立之股份有限公司，且係獨占我國電力市場之唯一綜合電業，其從事電業之事業活動，純係供給電能之資本經營行為，尚非公權力行為；縱抗告人目前以公營組織方式，其仍屬營利之公司，並非具公權力之行政機關，亦無依法受委託行使公權力之情形，是抗告人係屬私法人，而相對人亦為私法人，雙方並無訂立行政契約之餘地。㈢依PPA第51條及其補充說明第40項等約定內容，可知雙方於立約時，已約定如果合約發生爭議時，應由雙方協商解決，協商或協調不成時，亦應提付仲裁或向臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）起訴之方式，解決爭議，抗告人並無單方調整或終止契約之權限；又依經濟部能源局於100年4月11日召開「購售電合約建立購電費率隨利率浮動調整機制第2次協調會議」之會議紀錄結論所載，縱雙方事後因合約發生爭議，仍應由雙方協商解決，抗告人並無單方調整或終止PPA之權限。可見，兩造所簽立之PPA，契約之雙方當事人並非行政機關，且其契約內容與執行公法法規或人民於公法上之權利義務關係無涉，亦無偏袒抗告人使其單方取得較優勢地位之約定，更無關於公權力委託行使之約定，核與行政契約之成立要件不符。㈣本件雙方當事人間既不存在公法性質之行政契約關係，抗告人依PPA約定、行政程序法第149條準用民法債務不履行，及公平交易法第30條、第31條等規定請求相對人損害賠償，此一私法契約關係之給付義務爭執，核屬單純之私權糾紛，應適用民事訴訟法之規定，原審自無審判權。又本件損害賠償事件既非專屬管轄事件，依民事訴訟法第24條第1項規定及PPA第51條約定，自應屬臺北地院管轄等語，乃將本件移送於管轄法院。
五、抗告意旨略謂：㈠原裁定與撤銷停止訴訟裁定，均涉及雙方購售電合約之爭執是否應俟原審另案104年度訴更一字第68號公平交易法事件終結後，再行審理本件損害賠償事件是否屬公法上爭議事件，且其事實上及法律上均具有相牽連關係，為避免裁判矛盾，故應將前揭二裁定之抗告事件合併審理。㈡觀之原裁定與本院第719號裁定內容，可知原裁定有未依職權調查證據並認定事實，率爾依本院第719號裁定認定PPA之性質，而有違其為事實審法院之職責；又本院應以原審確定之事實為其裁判基礎，然原裁定逕以本院第719號裁定自行認定之少數事實，而為移轉管轄裁定之基礎，除有不適用行政訴訟法第254條第1項之違法外，亦有剝奪抗告人審級利益之違法。㈢行政訴訟法第12條之2第7項規定之目的，乃藉由徵詢當事人之意見，以保障當事人之程序上權利及確保審判權之正確行使；惟原裁定於判斷兩造間PPA性質時，並未踐行徵詢當事人意見之程序，即與前揭立法目的有違，而有不適用前揭規定之違法。㈣依最高法院98年度台抗字第400號、96年度台再字第6號、88年度台抗字第168號、第301號、103年度台上字第1474號等裁判意旨，兩造間爭議究為公法或私法，應以抗告人所主張之訴訟標的法律關係為斷；而抗告人於本件所主張之訴訟標的法律關係為公法契約之不完全給付違約責任與公法上侵權行為損害賠償責任等，均屬公法上法律關係，則本件應由行政法院審理之。㈤電力乃公共任務之範疇，且抗告人除以公營事業身分分擔此公共任務外，並透過「委託行使公權力及與事業經營之公私協力」模式，將提供電力之公共任務部分由民營電廠業者承擔及分享，以上均受國家以電業法及主管機關（經濟部）頒佈相關法規為高度之監督管制，尚負有穩定電力供應、提供低廉電價之公行政義務；由此可證，抗告人此部分公行政任務之實踐，即具行政主體地位，可為公法契約之締約主體，㈥關於區別公法契約與私法契約之判斷因素，依司法院釋字第428號解釋意旨及有關學說、司法實務見解，包括「高權或公權力介入」、「契約標的」、「契約目的」、「契約依據」、「契約內容」等；而PPA旨在確保國家之公行政任務之履行不因公私協力而受有減損，經濟部在電業法與電業登記規則之公法架構下，所頒佈之相關法規，而進行高度監督管理，是PPA具有高度公權力介入色彩，亦有濃厚之公益目的，實為公法契約，此亦為IPP業者於另案之公平交易法事件之行政訴訟及訴願程序中所自認。㈦縱PPA第51條已約定由臺灣臺北地方法院為第一審管轄法院，然審判權非屬當事人合意處分之事項，故本件之審判權仍應以爭議事項之性質，客觀認定審判權之歸屬，而非逕以PPA之合意法院為管轄法院；且PPA多係於84年及其後所簽訂，當時行政法制未臻完備，故不得不約定以臺北地院為第一審管轄法院，然不得倒果為因，逕以PPA第51條之約定而認本件屬私法契約。㈧經濟部能源局並非公法或私法契約之認定機關，縱使該局因PPA簽訂時之既成印象或曾指稱屬私法契約，亦無礙於法院依職權認定PPA為公法契約；惟原裁定漏未斟酌司法院釋字第466、540號解釋，第533號解釋理由書及吳庚大法官協同意見書、抗告人與IPP業者間為公私協力關係及相關實務見解，逕以該局召開之會議紀錄為由，謬稱PPA非屬公法契約，其適用法規顯有錯誤，亦漏未審酌重要證據。㈨依行政訴訟法第107條第1項第1款及第12條之2第7項規定，行政法院就當事人間審判權之爭議，有認為其無審判權之情形時，不應直接裁定駁回，亦不應逕予裁定移送，應先命當事人陳述意見，即給予補正機會之程序，以達保障當事人程序上權利，求得審判權判斷之正確；惟原裁定未踐行前揭程序，有不適用法規之違法。㈩依本院105年度判字第615號判決意旨，抗告人既於起訴狀表明係依「公法上」違約及「公法上」侵權行為損害賠償請求權提起訴訟，訴訟標的顯係屬「公法上違約及侵權行為損害賠償請求權」，基於當事人主義及當事人之程序選擇權，行政法院即應受抗告人主張之拘束，認本件審判權應歸屬行政法院；惟原裁定竟為相反之認定，顯有違誤。
由新電業法修正草案總說明及修正理由，可反面得知現行電業法發電業等電力市場之運作目的即在於代替國家履行電力供給之公行政任務，具有達成穩定電力供應、合理低廉電價之濃厚公益目的，且其內容涉及人民公法上權利義務或明顯可見主管機關在電業市場開放、設立經營、電力價格及利潤使用等各方面監督管理之公權力介入，且草案部分開放發電業仍符合公法契約之各項特徵，更遑論此次修正前所開放民間參與發電業之原購售電合約，更應認屬公法契約等語，求為廢棄原裁定。
六、本院查：㈠按具體案件之訴訟，究應循普通訴訟程序抑或依行政訴訟程
序為之，應由立法機關衡酌訴訟案件之性質及既有訴訟制度之功能等而為設計（司法院釋字第466號及第540號解釋文、第533號解釋理由書參照）。電業法第2條規定：「本法所稱電業，謂應一般需用經營供給電能之事業。」第7條規定：「電業經營分左列各種：公營：國營、直轄市營、縣（市）營、鄉（鎮、市）營屬之。民營：人民出資經營者屬之。政府與人民合營之電業，政府資本超過50%者，視為公營；其由公營事業轉投資與人民合營，其出資超過50%者，亦同。」足見電業之事業活動純係供給電能之資本經營行為，縱目前以公營之方式組織之，亦屬營利公司之型態，並非立於高權主體所為公權力行為，不具公法性質；抗告人雖為經濟部所屬國營事業，惟其乃依公司法規定設立之股份有限公司，且係獨占我國電力市場之唯一綜合電業，其從事電業之事業活動，純係供給電能之資本經營行為，尚非公權力行為；縱抗告人目前以公營組織方式，其仍屬營利之公司，並非具公權力之行政機關，亦無依法受委託行使公權力之情形；況系爭PPA並無約定以何種法律為依據而訂立。是抗告人係屬私法人（本院93年度判字第423號判決、96年度裁字第904號裁定、104年度裁字第1029號裁定意旨參照），而相對人亦為私法人，雙方應無訂立公法契約之餘地。另按「立法者已就政府採購法中廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，規定屬於公法上爭議，其訴訟事件自應由行政法院審判。」（參見本院97年5月份第1次庭長法官聯席會議決議㈡）則台灣電力股份有限公司對於上開案件之爭議由行政法院審判，與本件係抗告人依公平交易法第30條、第31條對相對人提起損害賠償之訴不同，自不能比附援引，附此敘明。
㈡又觀諸公平交易法之立法目的，主要雖在於維護市場機能與
競爭秩序，惟事業所為限制競爭或不公平競爭之行為，除妨礙市場競爭此等公益外，亦可能對於競爭者、上下游業者，以及消費之私人權益加以侵害，故公平交易法不僅對於違反該法，破壞競爭秩序之事業或行為人，課以行政上及（或）刑事上之法律責任，更課以民事上除去侵害及損害賠償責任，賦予被害人得請求排除侵害，及就其權益之受損請求賠償，使其損失能有獲得回復與賠償之機會，甚至不限於填補損害，法院得依被害人請求酌定損害額3倍以內之賠償，茲以嚇阻破壞競爭秩序之行為；此公平交易法第30條、第31條及第32條所由設也。是被害人基於其他事業之限制競爭或不公平競爭行為，主張其主觀權利，乃至於經濟利益或營業利益因而受損，請求賠償之訴訟，自屬因私法關係所生之紛爭，而為民事法院所審判；非得以公平交易法所保護者為市場競爭之公益為由，請求行政法院就其損害賠償之訴為審理。
㈢次按國家為行使司法權，將性質不同之訴訟事件，劃分由不
同體系之法院審判，無非基於專業及效率之考量。於普通法院審判權與行政法院審判權發生衝突時，固得參酌事件之性質，依行政訴訟法第12條之2、民事訴訟法第31條之2、第182條之1等規定決之。惟倘當事人合意願由普通法院為裁判者，由普通法院裁判之，民事訴訟法第182條之1第1項但書亦有明定，俾尊重當事人基於程序主體地位，所享有之程序選擇權。此項規定，已生審判權相對化之效果。本此立法意旨，當事人訂立契約時，為避免將來發生爭議須訴請法院解決，普通法院與行政法院間對於審判權之歸屬有不同認定，造成程序上之不利益，乃預為合意願由特定之普通法院管轄，倘無害於公益，自無不可。兩造既於系爭PPA第51條約定：
「雙方合意以台灣台北地方法院為第一審管轄法院，但如經雙方同意，亦得提付仲裁。」及PPA補充說明第40項定明：
「第51條1.本條但書『如經雙方同意，亦得提付仲裁』之適用，應依下列程序為之：因本合約發生爭議，雙方當事人應先協商解決，若無法達成協議，應報請主管機關協調解決，協調不成時，則以被請求人之選擇，進行仲裁或訴訟程序。」（參見原審卷一第40頁反面、第49頁反面），足見雙方於立約時，已約定如果合約發生爭議時，應由雙方協商解決，協商或協調不成時，亦應提付仲裁或向臺北地院起訴之方式，解決爭議；且抗告人本於此項合意，於104年8月14日向臺北地院聲請調解，經該院104年度司北調字第1039號事件受理，有卷附民事聲請調解狀影本可參（見原審卷一第328頁反面、第332頁），相對人對之亦無管轄抗辯，可認普通（民事）法院就系爭PPA所生之爭議，即有審判權。原審基此而為移轉管轄之裁定，經核並無不合。
㈣本件抗告人以相對人與其他IPP業者為聯合行為，違反公平
交易法第15條，致侵害其權益，爰依公平交易法第30條、第31條提起本件損害賠償之訴。揆諸前揭法文及說明，自屬私法關係所生糾紛，應由民事法院審判。原裁定雖未論及公平交易法第30至32條之設置目的，但與本件應移送民事法院審判之結論尚無二致；而原裁定將之移送於臺北地院審理，其管轄之認定與民事訴訟法第2條、第15條規定雖未必相合，其地緣形式上也對相對人不利（相對人址設花蓮縣），但此未經相對人抗告爭執，復無違專屬管轄﹔再者，抗告人就同一事件業於104年8月14日向臺北地院聲請調解，經該院104年度司北調字第1039號事件受理，有卷附民事聲請調解狀影本可參（見原審卷一第328頁反面、第332頁），相對人對之亦無管轄抗辯，已如前述，可認兩造就本事件如經認定審判權歸屬民事法院，則由臺北地院管轄有所合意。
㈤另行政訴訟法第12條之2第7項雖規定行政法院為該條第2項
或第5項之裁定前，應先徵詢當事人之意見，然此僅供行政法院判斷原告提起之訴訟（爭議事件），是否屬公法上爭議或私法上爭議之參考，不受當事人主張之拘束。查原裁定以行政法院並無受理本件訴訟權限，依行政訴訟法第12條之2第2項規定，裁定本件移送至有受理訴訟權限之臺北地院，並無違誤，已如前述；是原審認其無受理訴訟權限之訴訟事件，而僅有普通（民事）法院可供選擇，原審於裁定移送前，雖未徵詢抗告人之意見，惟尚不影響其程序選擇權；縱使行政法院未先徵詢抗告人之意見，然依上開規定及說明，此僅供行政法院判斷有無審判權時之參考，不受當事人主張之拘束。則抗告意旨稱原裁定於判斷兩造間PPA性質時，並未踐行徵詢當事人意見之程序，即與行政訴訟法第12條之2第7項規定之立法目的有違，而有不適用法規之違法；PPA具有高度公權力色彩，應屬公法契約云云，自無可採。
㈥綜上，原裁定以本件為私權爭議，審判權歸屬於民事法院，
而裁定移送臺北地院管轄，於法有據。抗告人仍執陳詞，求為廢棄原裁定，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 29 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 沈 應 南法官 鄭 忠 仁法官 帥 嘉 寶法官 劉 介 中以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 1 月 5 日
書記官 張 雅 琴