最 高 行 政 法 院 裁 定
105年度裁字第1759號抗 告 人 台灣電力股份有限公司代 表 人 朱文成訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師丘信德 律師上列抗告人因與相對人星元電力股份有限公司間損害賠償事件，對於中華民國105年6月30日臺北高等行政法院104年度訴字第1284號移轉管轄裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、緣抗告人與相對人及訴外人麥寮汽電股份有限公司、長生電力股份有限公司、新桃電力股份有限公司、森霸電力股份有限公司、嘉惠電力股份有限公司、國光電力股份有限公司、星能電力股份有限公司、和平電力股份有限公司等9家民營發電業者（Independent Power Producer，下稱IPP等業者）簽訂購售電合約（Power Purchase Agreement，下稱PPA），約定簽約雙方得就購售電費率等各項因素進行協商討論，建立購售電費率之調整機制，以反映市場利率水準之變動。詎料IPP等業者嗣後籌組協進會，協議共同拒絕調整容量費率，抗告人與渠等多次協商均未果，顯見IPP等業者係採取以拖待變之立場拒絕與抗告人完成調降售電費率事宜。上開行為經公平交易委員會（下稱公平會）認定IPP等業者以人為方式共同約束彼此價格，對應調降購售電費率而聯合拒不調降已違反聯合行為禁止之規定，乃依公平交易法第40條第1項前段、第2項對渠等裁罰新臺幣（下同）60餘億元，相對人不服提起行政訴訟，前經原審法院以102年度訴字第1750號判決（下稱原審判決），嗣經公平會上訴，本院復以104年度判字第347號判決廢棄原審判決，發回原審更為審理（由原審法院另以104年度訴更一字第76號審理中）。另抗告人於民國104年9月2日以相對人為被告，向原審法院提起一般給付訴訟（案由：損害賠償），經原審法院於104年11月27日以104年度訴字第1284號裁定「本件於本院104年度訴更一字第76號行政訴訟事件終結前，停止訴訟程序。」（下稱停止訴訟裁定）。嗣經原審法院於105年6月30日分別以同號裁定為「本件移送至臺灣臺北地方法院」（下稱原裁定）及「本院中華民國104年11月27日所為之停止訴訟程序裁定撤銷」（下稱撤銷停止訴訟裁定）之諭知。抗告人對原裁定不服，乃提起本件抗告（抗告人另對撤銷停止訴訟裁定提起抗告部分，本院另行裁定）。
三、原裁定以：（一）參照司法院釋字第533號解釋吳庚大法官之協同意見書、本院101年度判字第716號判決意旨，契約當事人有一方為行政機關，且其契約目的具備⒈作為實施公法法規之手段者；⒉約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者；⒊約定內容涉及人民公法上權益或義務者；⒋約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者等4項情形之一者，始屬行政契約。（二）依電業法第2條、第7條規定可知，電業之事業活動純係供給電能之資本經營行為，縱目前以公營之方式組織之，亦屬營利公司之型態，並非立於高權主體所為公權力行為，不具公法性質。抗告人雖為經濟部所屬國營事業，惟其乃依公司法規定設立之股份有限公司，且係獨占我國電力市場之唯一綜合電業，其從事電業之事業活動，純係供給電能之資本經營行為，尚非公權力行為；縱抗告人目前以公營組織方式，其仍屬營利之公司，並非具公權力之行政機關，亦無依法受委託行使公權力之情形，是抗告人係屬私法人，而相對人亦為私法人，雙方並無訂立行政契約之餘地。（三）依PPA第51條及其補充說明第40項等約定內容，可知雙方於立約時，已約定如果合約發生爭議時，應由雙方協商解決，協商或協調不成時，亦應提付仲裁或向臺灣臺北地方法院起訴之方式，解決爭議，抗告人並無單方調整或終止契約之權限；又依經濟部能源局於100年4月11日召開「購售電合約建立購電費率隨利率浮動調整機制第2次協調會議」之會議紀錄結論所載，縱雙方事後因合約發生爭議，仍應由雙方協商解決，抗告人並無單方調整或終止PPA之權限。可見，兩造所簽立之PPA，契約之雙方當事人並非行政機關，且其契約內容與執行公法法規或人民於公法上之權利義務關係無涉，亦無偏袒抗告人使其單方取得較優勢地位之約定，更無關於公權力委託行使之約定，核與行政契約之成立要件不符。（四）本件雙方當事人間既不存在公法性質之行政契約關係，抗告人依PPA約定、行政程序法第149條準用民法債務不履行，及公平交易法第30條、第31條等規定請求相對人損害賠償，此一私法契約關係之給付義務爭執，核屬單純之私權糾紛，應適用民事訴訟法之規定，原審法院自無審判權。又本件損害賠償事件既非專屬管轄事件，依民事訴訟法第24條第1項規定及PPA第51條約定，自應屬臺灣臺北地方法院管轄等語，乃將本件移送於管轄法院。
四、抗告意旨略謂：（一）原裁定與撤銷停止訴訟裁定，均涉及雙方PPA之爭執是否應俟原審另案104年度訴更一字第76號公平交易法事件終結後，再行審理本件損害賠償事件是否屬公法上爭議事件，且其事實上及法律上均具有相牽連關係，為避免裁判矛盾，故應將前揭二裁定之抗告事件合併審理。（二）觀之原裁定與本院105年度裁字第719號裁定內容，可知原裁定有未依職權調查證據並認定事實，率爾依本院105年度裁字第719號裁定認定PPA之性質，而有違其為事實審法院之職責；又本院應以原審確定之事實為其裁判基礎，然原裁定逕以本院105年度裁字第719號裁定自行認定之少數事實，而為移送民事法院裁定之基礎，有判決不適用行政訴訟法第254條第1項之違法。（三）原裁定於判斷兩造間PPA之公私法爭議前，並未依行政訴訟法第12條之2第7項規定踐行徵詢當事人意見之程序，與行政訴訟法第12條之2第7項規定之立法目的有違，而有不適用前揭規定之違法。（四）依最高法院98年度台抗字第400號判決、96年度台再字第6號判決、88年度台抗字第168號裁定、88年度台抗字第301號裁定、103年度台上字第1474號判決見解，兩造間爭議究為公法或私法，應以抗告人所主張之訴訟標的法律關係為斷；而抗告人於本件所主張之訴訟標的法律關係為公法契約之不完全給付違約責任與公法上侵權行為損害賠償責任等，均屬公法上法律關係，則本件應由行政法院審理之。（五）電力乃公共任務之範疇，且抗告人除以公營事業身分分擔此公共任務外，並透過「委託行使公權力及與事業經營之公私協力」模式，將提供電力之公共任務部分由民營電廠業者承擔及分享，以上均受國家以電業法及主管機關（經濟部）頒佈相關法規為高度之監督管制，尚負有穩定電力供應、提供低廉電價之公行政義務；由此可證，抗告人此部分公行政任務之實踐，即具行政主體地位，可為公法契約之締約主體。（六）關於區別公法契約與私法契約之判斷因素，依司法院釋字第428號解釋意旨及有關學說、司法實務見解，包括「高權或公權力介入」、「契約標的」、「契約目的」、「契約依據」、「契約內容」等；而PPA旨在確保國家之公行政任務之履行不因公私協力而受有減損，經濟部在電業法與電業登記規則之公法架構下，所頒佈之相關法規，而進行高度監督管理，是PPA具有高度公權力介入色彩，亦有濃厚之公益目的，實為公法契約，此亦為IPP等業者於另案之公平交易法事件之行政訴訟及訴願程序中所自認。（七）縱PPA第51條已約定由臺灣臺北地方法院為第一審管轄法院，然審判權非屬當事人合意處分之事項，故本件之審判權仍應以爭議事項之性質，客觀認定審判權之歸屬，而非逕以PPA之合意法院為管轄法院；且PPA多係於84年及其後所簽訂，當時行政法制未臻完備，故不得不約定以臺灣臺北地方法院為第一審管轄法院，然不得倒果為因，逕以PPA第51條之約定而認本件屬私法契約。（八）經濟部能源局並非公法或私法契約之認定機關，縱使該局因PPA簽訂時之既成印象或曾指稱屬私法契約，亦無礙於法院依職權認定PPA為公法契約；惟原裁定漏未斟酌司法院釋字第466、540號解釋、第533號解釋理由書及吳庚大法官協同意見書、抗告人與IPP等業者間為公私協力關係及相關實務見解，逕以該局召開之會議紀錄為由，謬稱PPA非屬公法契約，其適用法規顯有錯誤，亦漏未審酌重要證據。
（九）依行政訴訟法第107條第1項第1款及第12條之2第7項規定，行政法院就當事人間審判權之爭議，有認為其無審判權之情形時，不應直接裁定駁回，亦不應逕予裁定移送，應先命當事人陳述意見，即給予補正機會之程序，以達保障當事人程序上權利，求得審判權判斷之正確；惟原審法院未踐行前揭程序，原裁定有不適用法規之違法等語。
五、本院查：
（一）按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」行政訴訟法第2條定有明文，故因私法爭議所生之民事訴訟事件，行政法院對之並無審判權限，自應歸由普通法院審理。次按同法第12條之2第2項、第5項、第7項分別規定：「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」「當事人就行政法院有無受理訴訟權限有爭執者，行政法院應先為裁定。」「行政法院為第2項及第5項之裁定前，應先徵詢當事人之意見。」。準此，當事人所訟爭者，究為公法或私法爭議，屬法院依職權調查之事項，應綜合起訴狀載訴之聲明、訴訟標的及其原因事實（行政訴訟法第105條第1項第1款、第3款），以解明訟爭事項及範圍，資為審判權歸屬之認定，法院為此判斷時，不應囿於原告為支持其請求之實體法根據，所提出之法律觀點主張。
（二）次按公平交易法之立法目的，雖以維護市場機能與競爭秩序為主，惟事業所為限制競爭或不公平競爭之行為，除妨礙市場競爭，影響公益外，亦可能對於競爭者、上下游業者，以及消費之私人之權益造成侵害。因此，公平交易法不僅對於違反該法，破壞競爭秩序之事業或行為人，課以行政上及（或）刑事上之法律責任，亦對侵權行為人課以民事上除去侵害及損害賠償責任，賦予被害人得請求排除侵害，及就其權益之受損請求賠償，茲以嚇阻破壞競爭秩序之行為，乃有公平交易法第30條、第31條及第32條之規定。是被害人基於其他事業之限制競爭或不公平競爭行為，主張其主觀權利，乃至於經濟利益或營業利益因而受損，請求賠償之訴訟，自屬因私法關係所生之紛爭，而為民事法院所審判，非得以公平交易法所保護者為市場競爭之公益為由，請求行政法院就其損害賠償之訴為審理。
（三）本件抗告人以相對人與其他IPP業者為聯合行為，違反公平交易法第15條，致侵害其權益，而依公平交易法第30條、第31條提起本件損害賠償之訴。揆諸前揭法文及說明，自屬私法關係所生糾紛，應由民事法院審判。原裁定論證理由雖與本院不同，但本件應移送民事法院審判之結論尚無二致。
（四）再按審判權歸屬乃法院依職權調查之事項，雖應依當事人之主張為判斷，但不受其主張之拘束。又據公平交易法第30條、第31條訴求之損害賠償，屬私權爭執，已敘之如前。依抗告人原審起訴狀所陳事實，其損害肇因於相對人等拒不調降購售電費率之聯合行為，致其無法與相對人「締結購電條件不同於系爭PPA之新約」，而必須依系爭PPA約定條件購電所生。是以，本件損害賠償非因履行系爭PPA約定所致，審判權之認定，與系爭PPA之履約並無直接關涉，更不因系爭PPA定性為公法或私法契約有異。抗告人猶以行政法院應受當事人主張之拘束，而為審判權之判斷，並以系爭PPA約定係屬行政契約云云，顯誤會本件之法律性質，自不足採。
（五)至抗告人稱原裁定於判斷兩造間PPA性質時，並未踐行徵詢當事人意見之程序，即與行政訴訟法第12條之2第7項規定之立法目的有違，而有不適用法規之違法乙節，惟查行政訴訟法第12條之2第7項雖規定行政法院為該條第2項或第5項之裁定前，應先徵詢當事人之意見，然此僅供行政法院判斷原告提起之訴訟（爭議事件），是否屬公法上爭議或私法上爭議之參考，係屬訓示規定(本院96年12月份庭長法官聯席會議可資參照)。況本件抗告人先後於104年9月2日、104年11月9日、104年11月10日提出之行政訴訟起訴狀、行政擴張訴之聲明狀，就本件損害賠償之訴主張原審具有審判權限，而相對人先後於104年10月6日、104年11月30日提出之行政訴訟聲請移送管轄法院狀、行政答辯㈠狀，則抗辯原審並無審判權限，亦詳述其答辯之理由。顯見兩造就原審法院有無受理本件訴訟之權限，業已充分表達各自之法律上意見並互為攻擊及防禦，則原審法院經審酌兩造意見後，本於法律上確信以原裁定將本件移送至臺灣臺北地方法院，自無違反行政訴訟法第12條之2第7項規定之可言，抗告人此部分之指摘並不可採。
（六）綜上，原裁定以本件為私權爭議，審判權歸屬於民事法院，裁定移送臺灣臺北地方法院管轄，於法有據。抗告人仍執陳詞，求為廢棄原裁定，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 30 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲法官 林 文 舟法官 姜 素 娥法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 1 月 3 日
書記官 黃 淑 櫻