最 高 行 政 法 院 裁 定
105年度裁字第1066號抗 告 人 天心堂參藥股份有限公司代 表 人 李瑞河訴訟代理人 許英傑律師
鍾秉憲律師葉昕妤律師上列抗告人因與相對人財政部國有財產署北區分署間請求讓售國有土地事件，對於中華民國105年6月27日臺北高等行政法院105年度訴字第482號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、緣抗告人於民國103年6月19日檢具臺北市文獻委員會84年3月編製之「臺北史蹟圖片目錄」等資料，申購臺北市○○區○○段0○段000號、292號國有土地（下稱系爭土地），相對人以抗告人未提出足資證明35年12月31日前已實際使用系爭土地之證據，於104年8月31日函知抗告人補正，嗣以抗告人104年9月21日所提之補充陳述意見與申購時檢附之文件相同等詞，以104年11月25日台財產北處字第10440027540號函註銷抗告人申購案。抗告人提起訴願，經訴願機關為不受理之決定。提起行政訴訟，原裁定以兩造間之爭議屬私權爭執，應由民事法院審判，而移送至臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院），抗告人復行抗告。
三、抗告意旨略謂：㈠國有財產法第52條之2規定負有還地於民之行政目的，具有履行一定行政目的之公益考量，非屬單純私法關係，相對人就人民申購國有土地之准否，自應為公權力行為，而屬公法事件。且該條已就讓售標的、承買人及讓售價格為明確規定，行政機關並無磋商或裁量空間，與一般私法自治、契約自由原則有間。㈡行政機關如以國庫行政之方式達成行政目的，雖以私法之手段為之，然行政機關如基於公益考量而為准否之決定，仍具公法性質，故如不服其所為決定，自得以行政爭訟為救濟，觀諸司法院釋字第540號、第695號解釋即明，此即所謂之雙階理論。本件依上開解釋先例，應為相同之認定，相對人拒絕抗告人所為承購系爭土地之申請，應屬公法事件。原裁定率以本件屬私法爭議為由而移送普通法院，顯忽視相對人基於國有財產法第52條之2之規定，負有依法審查人民有無申購國有土地之權利並為准否之處分，顯有不當。㈢本件如由普通法院適用民事法律關係之法理審查，實際上難為有利於人民之論斷，無從實質保障人民權利。原裁定於形式上肯認人民得利用民事訴訟程序為權利救濟，實質上卻阻礙人民能有效利用訴訟程序獲得救濟之可能，令相對人藉此遁入契約自由之保護傘下而欠缺有效之監督機制，致人民申購國有土地之權利因公私法爭議而無法有效獲得救濟，更與有權利即有救濟之法理相違，有違反憲法第16條保障人民訴訟權之疑慮等語。
四、本院查：㈠按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政
訴訟。」「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。」行政訴訟法第2條、第12條之2第2項前段分別定有明文。
㈡依國有財產法第1條及第9條第2項規定，有關國有財產之取
得、保管、使用、收益及處分等事務，由財政部設國有財產局（自102年1月1日起改制為財政部國有財產署，下同）承辦。而同法第52條之2固規定「非公用財產類之不動產，於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於104年1月13日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。」然「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用，抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。」業經本院著有58年判字第270號判例足參；本院庭長法官聯席會復以104年6月份第1次會議㈡決議「依國有財產法第52條之2之立法緣起，係因臺灣光復後辦理土地總登記時，已長期供建築居住使用之土地，其直接使用人不諳法令而未申辦登記，致基地經登記為國有，反成無權占有，極不公平，為回復其權利，特設明文以為依據。是其規範目的在於私權回復，尚非基於公益之考量。原財政部國有財產局基於私法契約自由，依本條規定，代表國庫讓售非公用國有土地予直接使用人，係基於準私人地位所為之國庫行為，屬於私法行為，直接使用人如有爭執，應提起民事訴訟以求解決。」在案（下稱系爭決議）。足見相對人依國有財產法第52條之2規定所為讓售土地行為，僅屬行政機關代表國庫所為之私經濟行為，其拒絕人民要求讓售，亦非屬高權之決定，非行使公權力之行為。又「……依憲法第16條人民固有訴訟之權，惟訴訟應由如何之法院受理及進行，應由法律定之，業經本院釋字第297號解釋在案。我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。行政法院58年判字第270號及61年裁字第159號判例，均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸。」「憲法第16條規定人民有訴訟之權，旨在確保人民得依法定程序提起訴訟及受公平之審判。至於訴訟救濟究應循普通訴訟程序抑或依行政訴訟程序為之，則由立法機關依職權衡酌訴訟案件之性質及既有訴訟制度之功能等而為設計。我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理，係採二元訴訟制度。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之。……」亦經司法院釋字第448號、第466號解釋在案。
㈢原裁定係以行政訴訟之訴訟標的以公法爭議為限，私法上之
爭議，則由民事法院審判，非屬行政法院之審判權限。相對人依國有財產法第52條之2規定所為讓售土地行為，僅屬行政機關代表國庫出售所為之私法上契約行為，其拒絕人民要求讓售，亦非屬高權之決定，非行使公權力之行為，是以兩造間就系爭土地之申購爭執非屬公法爭議，行政法院無受理權限，而裁定移送臺北地院管轄。揆諸前開規定及說明，並無違誤。至司法院釋字第540號解釋係指國民住宅條例中申請承購、承租或貸款者，經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果不符合該當要件，而未能進入訂約程序之情形；再依釋字第695號「行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處對於人民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約未為准許之決定，具公法性質，申請人如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。」解釋意旨可知，並非所有各林區管理處與人民訂立之租賃契約及續約事宜，皆由行政法院管轄，僅有依據「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」訂立之租約方由行政法院管轄。上開解釋與本件單純為公有土地之承購不同，抗告人執以主張本件應予援引而為相同處理，自非可採。
㈣綜上，原裁定並無違誤，抗告意旨無非執其對於公法、私法
關係之歧異見解指摘原裁定違背法令，並求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 105 年 9 月 1 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 文 舟法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 9 月 1 日
書記官 莊 俊 亨