最 高 行 政 法 院 裁 定
105年度裁字第1173號上 訴 人 高雄市岡山區中崙寮社區發展協會代 表 人 李明泉訴訟代理人 邱基峻 律師被 上訴 人 高雄市政府環境保護局代 表 人 蔡孟裕訴訟代理人 周村來 律師
周元培 律師洪郁婷 律師上列當事人間回饋金事件，上訴人對於中華民國105年6月2日高雄高等行政法院103年度訴字第441號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。是當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣，倘為司法院解釋或本院之判例，則應揭示該判解之字號或其內容。如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。上訴狀或理由書如未依此項方法表明者，即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、緣民國94年間因海棠颱風引來豪大雨，造成改制前高雄縣岡山鎮垃圾衛生掩埋場（下稱系爭垃圾掩埋場）汙水外流，影響所在地三和里居民生活品質，引發居民不滿。經改制前高雄縣岡山鎮公所（下稱岡山鎮公所）派員與上訴人代表協商，於94年8月16日簽訂協議書（下稱系爭協議書），系爭協議書第2條約定：「……二、進場回饋金原200萬元，94年起調整為300萬元，進場回饋金追溯自92、93年共補貼新台幣200萬元整，追溯部份逐年分期回饋，94年100萬元，95年30萬元，96年30萬元，97年40萬元……。」岡山鎮公所簽約後並以94年8月19日岡鎮清字第0940019540號函（下稱94年8月19日函）檢送系爭協議書予上訴人。嗣上訴人以被上訴人未按系爭協議書約定給付回饋金，自94年起至103年1月6日止，實際核撥給上訴人之回饋金共短少新臺幣（下同）21,370,944元。經上訴人多次催請亦未獲理會，遂提起行政訴訟，原請求被上訴人高雄市岡山區公所給付餘款，嗣於原審訴訟中追加起訴高雄市政府及高雄市政府環境保護局為被告，經高雄高等行政法院103年度訴字第441號判決（下稱原判決）駁回，上訴人僅以高雄市政府環境保護局為被上訴人，提起本件上訴。
三、本件上訴人對於高等行政法院判決上訴，主張：㈠緣民國94年間因海棠颱風造成系爭垃圾掩埋場汙水外流，污
染中崙寮地區之農地，除造成農作物損害外，農民亦憂心土地遭受污染，中崙寮社區即要求系爭垃圾掩埋場停止營運，並拒絕讓灰渣進場，期間長達20天。經岡山鎮公所派員與上訴人代表協商，於94年8月16日始簽訂系爭協議書，中崙寮社區始同意94年8月17日恢復灰渣進場，因岡山鎮公所亟欲盡速解決此問題，於協調時立即以手寫方式記載雙方口頭承諾，使用字詞均屬口語，條文內容簡明，故無法期待系爭協議書內容精準表達兩造意思合致內容，需從系爭協議書作成背景、目的、當事人欲表示之法律效果等全盤觀察，以明當事人真意。
㈡細譯系爭協議書第2條內容，僅提及每年應撥付之回饋金數
額，未就上訴人申請回饋金之程序事項為約定，且本條目的係中崙寮居民因系爭掩埋場污水外流造成損害，即要求提高回饋金數額以玆補償，非為簡省申請回饋金程序而要求請領回饋金時無須經過三和里回饋金委員會之審議程序。再依「高雄縣岡山鎮垃圾衛生掩埋場營運階段回饋金管理運用自治條例」（下稱回饋金自治條例）第6條，回饋金分配數額原係岡山鎮公所得決定之事項，岡山鎮公所自得與上訴人達成回饋金數額之協議。
㈢上訴人94年間申請回饋金係檢陳補助計畫送三和里回饋金管
理委員會，再由三和里回饋金管理委員會發函檢送岡山鎮公所，故不論上訴人或岡山鎮公所均知悉上訴人應循前開方式申請回饋金。準此，兩造在訂立系爭協議書第2條時，雙方當事人真意不可能係排除須先經三和里回饋金管理委員會審議通過之程序規定，否則按此解釋結果，上訴人已履行其讓灰渣繼續進場之契約義務，而岡山鎮公所已知該協議牴觸各里回饋金管理運用自治條例第5條之規定而無效，無須履行其提高回饋金之契約義務，無異係政府利用鄉下農民法律觀念淺薄之弱點達成其行政上之目的，顯與誠信原則有悖。原判決僅拘泥於系爭協議書第2條之文義，未探求系爭協議書之事實、目的、約定內容及當事人所欲表示之法律效果等，原判決對於系爭協議書之解釋有違論理法則、經驗法則及誠信法則，有判決違背法令。
四、經查：㈠本案上訴人就「有關設置於原高雄縣岡山鎮（現納入高雄市
轄區）內之垃圾衛生掩埋場提供回饋金給受影響社區」事項，曾與岡山鎮公所簽訂有系爭協議書，該協議書第2條約定調增應給予進場回饋金（從94年起，由原來之200萬元調升為300萬元，並追溯92年及93年共補貼200萬元）。而依此行政契約，對被上訴人提起一般金錢給付訴訟（其餘對高雄市政府及高雄市岡山區公所之請求部分，經原判決駁回後。因上訴人未提上訴而告確定，不在本件上訴案之範圍內）。原判決基於以下之理由駁回上訴人本件金錢給付之訴，其認事用法均無違誤。
⒈前開回饋金之提供方式受到地方自治法規即回饋金自治條例之規範。
⒉又依回饋金自治條例第2條之規定，係以社區地域來界定
回饋金補助對象，同條例第5條復明定回饋金之補助項目（換言之，要有特定項目支出才能獲得補助，而非無條件之撥款）。而申請補助項目是否與同條例第5條規定之事項相符，需有控管機制，因此同條例第4條明定「設置回饋金管理運用委員會」（設置規程由岡山鎮公所訂定後送岡山鎮民代表會查照）。
⒊再依「高雄縣岡山鎮各里回饋金管理運用自治條例」（下
稱各里運用自治條例）之相關規定，回饋金之補助方式為「由各里回饋金管委會先就執行計畫為審議，審議通過後才由岡山鎮公所依法作成准予補助回饋金處分」（該條例第5條規定參照）。而且必須是「申請通過後，方開始執行，執行完畢後再檢據核銷」（見原判決書第18頁所載，此等作業模式之背後規範意涵即是，「申請補助之團體，不能直接請求現金給付」）。
⒋上開具有行政契約屬性之協議書，其約定內容明顯牴觸上
開「回饋金自治條例」與「各里運用自治條例」所定之「事前審查」強制規定，若約定內容以行政處分作成，則有得撤銷之違法原因，且為簽立行政契約時，簽約雙方所明知，依行政程序法第142條第2款之規定，該協議書無效。
⒌退而言之，就算「系爭協議書第2條牴觸各里運用自治條
例第5條」一節，非締約雙方所明知，不符合行政程序法第142條第2款所定「行政契約無效」之構成要件。但系爭協議書第2條之約定內容亦違反「岡山鎮公所作成回饋金補助行政處分前，應先經三和里回饋金管委會審議通過之參與程序」之地方自治法規規定，依行政程序法第140條第2項之規定（即「行政處分之作成，依法規之規定應經其他行政機關之核准、同意或會同辦理者，代替該行政處分而締結之行政契約，亦應經該行政機關之核准、同意或會同辦理，始生效力」），同樣不生法律效果。
㈡上訴人前開各項上訴理由，卻始終無法就「系爭協議書第2
條之約定，為何可以迴避補助事項之事前審查，以及事後之檢據核銷程序，讓上訴人得以取得直接請求給付現金之法律上地位」為合理之法律論述，是其上訴意旨無非就原審之合法論斷，依其主觀期待為空泛而不具法律基礎之論駁指責，顯非具體表明原判決有何不適用法規或適用法規不當之情形，並揭示該法規之條項或其內容，或指明原判決有行政訴訟法第243條第2項所列各款之事實，難認對該判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。
五、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 105 年 9 月 22 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 吳 東 都法官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 9 月 23 日
書記官 葛 雅 慎