最 高 行 政 法 院 裁 定
105年度裁字第1310號上 訴 人 台灣中油股份有限公司代 表 人 陳金德訴訟代理人 蔡順雄 律師
鄭凱威 律師被 上訴 人 新北市政府代 表 人 朱立倫訴訟代理人 李承志 律師
黃文承 律師上列當事人間石油管理法事件，上訴人對於中華民國105年6月2日臺北高等行政法院104年度訴字第1671號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。是當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣，倘為司法院解釋或本院之判例，則應揭示該判解之字號或其內容。如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。上訴狀或理由書如未依此項方法表明者，即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、緣上訴人前於民國49年4月30日向經濟部申准公司設立登記，營業項目為石油煉製業、石油輸入業、石油輸出業等項目，並分別領有經濟部核發經（91）能油煉字第001-1號、經
（91）能油入字第001-1號經營許可執照及經（91）能油出字第001-1號登記證。被上訴人經濟發展局於104年1月7日會同被上訴人警察局蘆洲分局前往新北市臺北港區執行聯合稽查，查獲上訴人以勞務採購方式向訴外人淳品實業股份有限公司（下稱淳品公司）委託油料操作（含12座儲槽），其中3座儲槽（編號T-101、T-103及T-401）內儲存石油製品共計5482.556公秉，經取樣送至財團法人工業技術研究院化驗結果屬於汽油、柴油、煤油及輕油。被上訴人核認上訴人係石油業者，未經申請核准而設置儲油設備儲存石油製品，已違反石油管理法第33條第1項規定，爰依同法第40條第1項第4款規定，以被上訴人104年1月27日新北府經綠字第1040153401號函（下稱原處分）處新臺幣（下同）500萬元罰鍰，並依同法第40條第2項規定，沒入石油製品共計5482.556公秉。上訴人不服，提起訴願經決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院104年度訴字第1671號判決（下稱原判決）駁回，上訴人仍不服，提起本件上訴。
三、本件上訴人對於高等行政法院判決上訴，主張：㈠上訴人所租用儲油設備自始作為供作儲油之用，並無被上訴
人所稱一般儲槽轉作儲油設備之行為，依石油管理法第33條第1項之文義解釋，本件不受石油管理法規制。又石油管理法第33條第1項文義解釋以及參考石油業儲油設備設置管理規則之體系解釋，並未規範租用儲油設備之行為態樣，上訴人並未「設置」系爭儲油設備，僅向淳品公司承租儲油設備存放油品，上訴人依法顯然不負有向主管機關申請核准之義務，原判決錯誤解釋石油管理法第33條第1項之要件，將未符合「設置」條件之租用態樣，亦依同法第40條第1項第4款加以裁罰，顯然違背處罰法定原則，原判決以立法意旨擴張解釋，已逾越文義範圍，有適用法規不當之違背法令。另被上訴人主張依法務部94年3月24日法律決字第0940004539號函、經濟部94年4月1日經授能字第09420080920號函及經濟部96年4月10日能油字第09600054780號函釋等見解認定石油管理法第33條第1項包含租用行為，上開函釋僅為解釋性行政規則，不得作為課予人民行政法上義務之依據，又上開函釋未通知下級機關，亦未有公告或納入法令彙編，難謂為解釋性行政規則，原處分據此認定上訴人租用油槽行為有依法申請核准之義務，復科以行政罰，有違反行政罰法第4條處罰法定原則，原判決未予糾正，應予廢棄。
㈡上訴人信賴基礎為石油管理法及經濟部能源委員會92年9月
2日能二字第092000135560號函文（下稱92年度函），淳品公司既已向主管機關表明係設置油槽，經濟部能源委員會仍僅以「設置油槽者是否為石油業者」決定是否適用石油管理法或相關規則，亦即非石油業者即不受石油管理法管制，石油業者若未設置油槽亦不受石油管理法規範，則淳品公司並非石油業者而上訴人未實際設置儲油設備，故無須申請核准。上訴人對於石油管理法第33條第1項規定已具有正當合理信賴基礎，且上訴人對此亦未依法提出申請之信賴表現，故上訴人自有信賴保護原則之適用。原判決未詳予斟酌上訴人受有信賴保護之可能，考量無涉信賴保護原則之偏頗理由，未遵循司法院釋字第525號之解釋意旨，自有當然違背法令。
㈢上訴人正當信賴儲油槽為淳品公司與交通部基隆港務局合法
興建，且經濟部能源委員會函覆淳品公司該儲油槽不受石油管理法之規範，是上訴人主觀未有違反行政法上義務之故意，又被上訴人於訴願程序所執經濟部及法務部函釋未對外公告，上訴人難已知悉，且被上訴人早已知悉淳品公司興建儲油槽並出租予上訴人之事實卻遲未表示法律見解，故上訴人自無應注意能注意而未注意之過失情形，原判決未審酌上訴人主觀可歸責性之有無，亦未提出相關事證即遽認上訴人有故意或過失，原判決有適用行政罰法第7條第1項不當，且未詳就上訴人所提出之證據進行取捨及論理，顯有判決理由不備。另上訴人僅因法律適用之認知有異而未申請核准，應屬行政罰法第8條不知法規之禁止錯誤情形，被上訴人應予以減輕或免除處罰，原判決未察此，理由尚顯率斷。
㈣原處分所依據「新北市政府經濟發展局處理違反石油管理法
事件裁罰基準附表」僅以查獲油品之公秉數作為標準，油品逾100公秉者一律處以500萬元罰鍰，該基準僅以油品量之單一因素判斷，然儲存油品量之多寡是否能推論主觀可歸責性之嚴重程度，應有疑問，該裁罰有違反比例原則之嫌，被上訴人仍應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及所得利益等，否則有裁量怠惰之違法。又上訴人所承租之儲油槽安全管理無虞，並無產生重大公共安全危害之虞，且上訴人已重行申請核准設置儲油槽，故上訴人違反行政法上義務情節尚屬輕微，被上訴人顯然漏未審酌行政罰法第18條第1項，逕行裁處最高額罰鍰，顯有裁量怠惰及違反比例原則，原處分未參酌上訴人實際違規情節輕重、上訴人對石油管理法之信賴保護、上訴人操作儲油設備未致生任何公共危險、及上訴人嗣後提出申請亦經核准設置等，原判決未察，有不適用行政罰法第18條第1項之違背法令。
四、經查：㈠原判決已清楚指明以下之法律見解，而認被上訴人作成之裁
罰及沒入處分合法，而駁回上訴人在原審提起之撤銷訴訟。⒈上訴人租用第三人淳品公司之儲槽，作為儲存其產銷之油
品使用，符合石油管理法第33條所定「石油業者『設置』儲油設備」之要件，有事前申請核准之義務。上訴人違反此項義務，符合同法第40條第1項第4款之裁罰要件。
⒉裁罰金額之決定既符合被上訴人內部自定之裁罰基準規範
，且該裁罰標準亦適當反應違章行為對社會之潛在危害程度，並無裁量違法情事存在。
⒊沒入處分乃是依法所為之羈束處分，被上訴人並無裁量權，亦無裁量違法可言。
㈡而原判決前開法律見解全然符合石油管理法之立法本旨，尤
其是原判決對石油管理法第33條所定「設置」儲油設備之法律解釋，更完全契合該法規範之規範本旨，其餘終局判斷之理由形成亦無違誤，認事用法均甚妥適。本院在此爰再簡單補述相關法理，藉以闡明原判決法律見解之高度正確性。
⒈實則石油管理法規範對象原則上是產銷、運輸石油各式製
品（下稱油品）之業者，而不及於未因業務而持續儲存油品之消費者或其他業者（將油品置於機具或車輛內、有固定容量之油箱中，則不符合儲存油品之定義）。此可由該法第5章業務監督（第21條至第33條）與第7章罰則（第39條至第54條）之規定內容得知。至於其他非經營石油業之企業而有小規模儲存及進口油品之特殊需求時，才由法律特別明定其例外許可要件（同法第13條、第18條、第19條等規定參照）。
⒉而石油管理法對儲油設備之管制，其管制目標在確保油品
儲存過程中之安全性（避免造成社會公安事故），此可由上訴意旨所引用、依石油管理法第33條第1項授權制定之法規命令「石油業儲油設備設置管理規則」中之相關規定內容，即可輕易得知。因此在以儲存設備（例如儲槽）為油品儲存時，有關儲存中油品安全性之確保，從社會危險分擔之效率性言之，應將危險防治義務課予防治成本最低（因其最有處理經驗）、且從中獲取交易利益（因其營業活動而生）之油品產銷或運送儲存業者。
⒊從而在油品產銷者在租賃儲存設備為油品之儲存時，負擔
石油管理法所定之油品儲存管理責任之人應為承租之油品產銷者，而非單純提供儲存設備之出租人。實際儲存油品之承租人要對儲存環境符合由法規命令「石油業儲油設備設置管理規則」所具體化下來之安全標準，負擔履行義務。故當石油產銷業者承租了空儲槽而供為儲存自有油品時，其對儲槽結構應做那些補強，增添那些警示設備，周邊環境應為那些補強設計，均需依照「石油業儲油設備設置管理規則」要求之標準行之，此等形塑「符合儲油安全標準設備」之實際行為，從石油管理法之管制目的而言，即應被涵攝為「設置儲油設備」行為。
⒋事實上連上訴人均承認本案中淳品公司儲槽之空槽本身可
以不受法規命令「石油業儲油設備設置管理規則」之規範（見原審卷第105頁原證10之92年度函），也從未認為淳品公司應受石油管理法之規範。此時如依照上訴人之論點，其本人不是「設置儲油設備」之人，而淳品公司又不受石油管理法之規範，則實際供為儲存油品之「儲油設備」，其安全性之維持義務豈非無人負擔。如此解釋等於是剝離實證環境、不顧規範價值之盲目法律概念操作，不符合法學方法論所要求、追求實證法正確規範意旨之要求，因此不具正當性。
㈡至於上訴人前開各項上訴理由，論之實質，乃是對原判決法律涵攝所為之空泛指責，爰說明如下：
⒈原判決之法律見解全然符合規範本旨，反而是上訴意旨對
「設置儲油設備」之詮釋才背離立法本旨。而且在本案中只要對規範對象之實證環境稍有認識，即知正確之法律解釋結論，原判決引用行政函釋最多也只是強化其論點而已。是以原判決並無上訴意旨中所指，有「在解釋法律時違反文義解釋之要求任意不當擴張法條文字外延，違反處罰法定原則」等情存在。
⒉上訴人所引92年度函反而得以確認「其有負擔儲存油品之
儲油設備符合安全標準之義務，因此延伸出事前申請核准之法定義務」。至於其謂「92年度函可據為其主張信賴保護之信賴基礎，且可推論其無違章故意」云云，更屬昧於實證環境之說詞，因為如前所述，如果依照上訴人之論點，上訴人與淳品公司對儲存油品之安全性要求，皆不負任何義務，此等推論顯然有誤。
⒊至於本案之違章責任，客觀言之，實甚明確。上訴人儲存
如此鉅大數量之油品，實證上當已自知對社會公安構成高度之潛在威脅，更當明瞭其本身才有遵行儲存油品安全標準之能力，而淳品公司則不具此能力，如其不事前申請核准，行政機關即無法事前檢驗，即非故意，亦難謂無過失，且其情節非輕，並無特別減輕事由存在，原判決為「縱無故意亦有過失」之認定，自無違誤。
⒋另外本案違章行為之可責性，在於「對油品安全維護能力
過分自信，忽視或拒斥公部門之外部監督，致對社會公安形成潛在威脅」。從而原判決認「被上訴人之裁罰基準依其油品儲存數量決定裁罰金額，並無不當，被上訴人依此基準為處罰，亦無裁量違法情事」，客觀而言，按照本案上訴人違章情節對社會公安造成之威脅性言之，實無上訴人所指「違反比例原則」等情。
㈢是以本件上訴意旨顯非具體指明原判決有何不適用法規或適
用法規不當之情形，及有合於行政訴訟法第243條第2項所列各款之事實，難認其對該判決之如何違背法令已有具體指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。
五、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 105 年 10 月 13 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 吳 東 都法官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 10 月 14 日
書記官 葛 雅 慎