最 高 行 政 法 院 裁 定
105年度裁字第213號抗 告 人 洪崧佑
許旭晃
送達代收人 洪崧佑州街108號6樓上列抗告人因與相對人臺北市政府間撤銷土地徵收事件，對於中華民國104年11月10日臺北高等行政法院104年度訴字第631號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件抗告人所有臺北市○○區○○段○○段19及106地號等二筆土地，坐落於老松國民小學擴建用地範圍內，於民國77年5月2日經行政院核准徵收，並由相對人所屬改制前之地政處公告徵收，抗告人已具領補償費完成徵收補償程序。抗告人於103年6月6日，依土地徵收條例第49條第2項第1款及第2款之規定（雖然抗告人事後提出之書狀又另載有89年2月2日訂定之修正前土地徵收條例第49條第1項第1款及第4款規定，不過因為抗告人是在103年6月6日提出申請，已在101年1月4日現行土地徵收條例第49條實施期間之後，此項法規範基礎即應以原始聲請狀所載，以新法為準），向相對人所屬地政局申請廢止徵收上開土地，經該局移請臺北市政府教育局辦理。相對人以104年1月13日府教工字第10343188400號函（下稱系爭函）覆知抗告人，該二筆土地並無應辦理廢止徵收之情事。在相對人以系爭函覆知抗告人審查結果前，抗告人於103年11月14日提起臺北市政府教育局怠於作為之訴願，相對人於104年3月13日以府訴三字第10409035600號訴願決定書駁回訴願。抗告人不服，提起行政訴訟，聲明求為判決撤銷系爭函及訴願決定，及相對人應向內政部申請撤銷行政院77年5月2日壹（77）內地字第595001號准予徵收函。經原審以104年度訴字第631號裁定駁回，抗告人仍不服，遂提起本件抗告。
三、本件原裁定以：㈠依土地徵收條例第49條第2項第1款、第2款及第50條第1項至
第4項規定，撤銷或廢止徵收原則上屬於需用土地機關之權限，原土地所有權人固然得於需用土地機關未申請時，向直轄市或縣（市）主管機關請求之，惟土地徵收條例以中央主管機關（即內政部）為徵收核准機關，基於法律價值體系之一貫性，直轄市或縣（市）主管機關及其他會同審查之機關如認為符合，仍應由需用土地機關向中央主管機關申請廢止，並以中央主管機關之名義作成撤銷徵收之處分。反之，如直轄市或縣（市）主管機關認為不符合土地徵收條例第49條撤銷或廢止徵收之要件，由於直轄市或縣（市）主管機關就撤銷或廢止徵收並無終局決定權限，其所為之意思表示純係居於地方主管機關之法律地位，針對人民之請求所為經辦事件之事實敍述或理由說明，並不因而發生撤銷徵收之法律效果，並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟，原申請人（土地所有權人）毋寧應依照土地徵收條例第50條第4項直接向中央主管機關請求，倘中央主管機關亦為否准決定時，始得以該否准決定為爭訟之標的，循行政爭訟途徑救濟之。相對人既非撤銷或廢止徵收之主管機關，其所為之系爭函非屬行政處分，抗告人訴請撤銷系爭函，揆諸首揭規定及說明，其起訴自屬不備其他要件，亦無從命補正，況且抗告人對該函並未提起訴願，亦不得逕行提起行政訴訟，應予駁回。
㈡至於抗告人以臺北市政府教育局不作為為由，提起訴願，經
相對人以已將處理結果（即系爭函）函復抗告人，抗告人就此所提訴願已無實益，從而認訴願無理由而予駁回。惟土地徵收條例以中央主管機關（即內政部）為廢止或撤銷徵收之主管機關。直轄市或縣（市）主管機關就撤銷或廢止徵收並無終局決定權限，抗告人以臺北市政府教育局逾兩個月未作成決定為由提起訴願，依前開說明，臺北市政府教育局及相對人均非有權廢止或撤銷徵收之主管機關，抗告人之申請自非屬人民依法申請案件，訴願決定機關應作成不受理之決定，然訴願決定以訴願無實益而駁回訴願，理由與本裁定雖有不同，其結論並無二致，應予維持。抗告人就其非依法申請之事件，對相對人所為非行政處分之系爭函，提起本件課予義務訴訟，依上述規定及說明，其起訴自屬不備要件，且依其情形亦無從補正，應予裁定駁回。
四、抗告意旨略謂：㈠抗告人於準備程序進行中，即將原訴願機關移文教育部、內
政部續行訴願之證據提交行政法院，但原裁定卻逕以抗告人對系爭函並未提起訴願，不得逕行提起行政訴訟為由，裁定駁回抗告人之訴為無理由。且抗告人於104年2月4日已就系爭函提起訴願，究教育部、內政部何者為訴願機關，直至今日尚未做出訴願決定，抗告人提起行政訴訟於法有據。
㈡原裁定認為系爭函非行政處分為無理由，因土地徵收條例第
49條規定，不服直轄市處理結果應向中央再提起申請撤銷徵收，其所謂「處理結果」應視為「行政處分」無誤，且抗告人是對直轄市政府之「處理結果」所引用的證據為不實、造假的，經抗告人一再提出明確事證要求直轄市政府調查，直轄市政府拒絕調查事實，更將不實之事登載於公文書（即系爭函）。
㈢依土地徵收條例第50條規定足以證明，由原土地所有權人向
直轄市政府申請撤銷徵收，不論是否合於規定，「最終均需由需用土地人向中央主管機關申請之」。依該條例第50條第4項之規定觀之，直轄市政府有「准、駁」之權利。若合於規定，經直轄市政府認定後，中央機關依據直轄市政府之調查結果「逕予撤銷或廢止」，直轄市調查結果函復原土地所有權人之文書，應為行政處分無誤。若不合規定，認原土地所有權人不得撤銷徵收，亦應認定為行政處分，原裁定以系爭函非為行政處分，為自相矛盾、曲解法律。系爭函不僅是行政處分，且有公文書登載不實情事，原審應依法續行審理等語。
五、本院查：㈠本件抗告人提起行政訴訟之完整事實經過，以及原審法院認
其起訴不備要件，而予駁回之理由。若將其事實表象，在請求法規範基礎所定構成要件之視野下，來加以詮釋及認知，可為以下之認定：
⒈抗告人二人針對77年5月2日由行政院作成、包含原為其等
二人所有之臺北市○○區○○段○○段19及106地號等二筆土地等多筆土地為對象，需用土地人為相對人之土地徵收處分，於103年6月6日，引用土地徵收條例第49條第2項第1款及第2款之實體規定（即「因工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內」與「依徵收計畫開始使用前，興辦之事業改變、興辦事業計畫經註銷、開發方式改變或取得方式改變。」），請求相對人向主管機關提出廢止前開土地徵收處分之申請（實際申請作業流程則是向相對人所屬下級機關地政局提出申請書面，經地政局移請臺北市政府教育局處理，但這些處理機關都是相對人之內部機關，所以其等處理流程被解為即是相對人自身之內部處理流程）。而抗告人前開申請之程序法規範基礎，依其申請意旨所載，應為促使相對人以需用土地人之身分，發動土地徵收條例第50條第1項所定（即「撤銷或廢止徵收，由需用土地人向中央主管機關申請之。」）廢止徵收處分之申請程序。
⒉相對人受理抗告人之請求後，認為抗告人之主張不符合實
體法定要件，依法應拒絕其請求。但因為本案相對人在本案中除了具有需用土地人身分外，也兼具土地徵收條例第2條所定直轄巿主管機關之身分。依原來之程序設計，若需用土地人拒絕發動廢止徵收處分之申請程序者，抗告人得依土地徵收條例第50條第2項之規定（即「已公告徵收之土地有前條第1項或第2項各款情形之一，而需用土地人未申請撤銷或廢止徵收者，原土地所有權人得向該管直轄巿或縣（巿）主管機關請求之。」），再向相對人提出請求。在此情況下，相對人為求程序之簡捷，乃同時以需用土地人身分及該管直轄巿主管機關之身分，一併踐行土地徵收條例第50條第3項規定（即「該管直轄巿或縣（巿）主管機關收受前項請求後，應會同需用土地人及其他有關機關審查。其合於規定者，由需用土地人依第一項規定申請之；不合規定者，該管直轄巿或縣（巿）主管機關應將處理結果函復原土地所有權人」）之程序，作成系爭函答覆抗告人，告知該二筆土地並無應辦理廢止徵收處分之情事（但系爭函並未說明相對人兼具需用土地人及直轄市主管機關之身分，故系爭函之作成兼有以雙重身分拒絕抗告人請求之意涵）。抗告人認為該答覆屬怠於作為，而依法提起行政爭訟。
⒊但原審法院則認相對人或其所屬之下級機關臺北市政府教
育局均非有權廢止或撤銷徵收之主管機關，抗告人之申請自非屬人民依法申請案件，其對相對人作成、非屬行政處分之系爭函，提起本件課予義務訴訟，屬起訴自始不備要件，且無從補正，予以裁定駁回。
㈡抗告人因此引用前開各項理由，提起本件抗告，此等抗告理由在此不予贅述。
㈢本院則基於下述法律見解，認為原裁定之理由形成及最終結論大體上並無錯誤，仍應維持。
⒈針對原土地所有權人請求需用土地人向中央主管機關（即
徵收處分作成機關）申請重開行政程序，廢止徵收處分，而遭拒絕之情形，現行土地徵收條例第50條第2項已明定，原土地所有權人得向該管直轄巿或縣（巿）主管機關請求救濟。但其救濟方式，依土地徵收條例第50條第3項之規定，並非要求該管直轄巿或縣（巿）主管機關逕行重開程序，逕為廢止處分。反而請求對需用土地人形成「應再向中央主管機關為廢止處分申請」之義務。又此項義務，依同條第5項之規定內容觀之，應係在直轄市或縣（市）主管機關作成「申請合於廢止規定」之具法效性觀念通知後，直接依法律規定（土地徵收條例第50條第3項）而形成。
⒉又若該管直轄巿或縣（巿）主管機關仍拒絕原土地所有權
人之請求時，現行土地徵收條例第50條第4項也繼續給予原土地所有權人合理且有效之救濟管道，依該條項之規定，原土地所有權人不服前項處理結果，應於直轄巿或縣（巿）主管機關函復送達之日起30日內向中央主管機關請求撤銷或廢止徵收。其合於規定者，由中央主管機關逕予撤銷或廢止；不合規定者，由中央主管機關將處理結果函復原土地所有權人。原土地所有權人不服處理結果者，依法提起行政救濟。
⒊是以在本案之情形，相對人既以直轄巿主管機關之身分，
依土地徵收條例第50條第3項之規定，將其認為本案不合廢止徵收處分要件之處理結果函復抗告人後，抗告人即應依土地徵收條例第50條第4項規定之救濟程序，逕向中央主管機關請求廢止徵收處分，而不能違反現有法制規劃，仍以直轄巿或縣（巿）主管機關為對象，提起行政爭訟請求救濟。
⒋實則如果沒有土地徵收條例第50條第4項及第5項之規定（
第5項之規定內容為：「已公告徵收之土地有前條第1項或第2項各款情形之一，而需用土地人未申請撤銷或廢止徵收者，由該管直轄市或縣（市）主管機關會同需用土地人及其他有關機關審查後向中央主管機關申請撤銷或廢止徵收。」），即使因為相對人依現行法制設計，無權作成廢止原徵收處分之行政處分，以致其答覆非屬否准處分或怠為處分。但為維護原土地所有權人之權利，仍應認抗告人有權提起請求相對人為特定作為（即請求相對人作成「本案合於廢止徵收處分之法定要件」之有法效性觀念通知，及「應向中央主管機關申請廢止該徵收處分」之意思表示）之給付訴訟。畢竟行政訴訟制度是以保障人民權利為其核心目標，依有權利即有救濟之法理，只要實證法別無特殊救濟管道，或從權利保護必要性理論之觀點，認有比訴訟更具效率性之救濟管道者，行政法院對人民保護公法上權利之請求，即應依循行政訴訟法第1條所定「保障人民權益」之規範意旨，受理訴訟請求。至於該訴訟請求在行政訴訟法中訴訟類型之歸屬有無錯誤，乃是行政法院闡明義務之問題。事實上，特定行政措施是否屬行政處分，在行政法學理上一向認為要由實證法來決定，只是我國現行法制對此「法律保留原則」之要求不甚講究，以致在實務上常必須以學理上歸納出來，而在行政程序法第92條第1項中予以規範之抽象「行政處分」定義（即「行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」），來對個案進行法律涵攝，而時有爭議發生。不過當實證法已經明文做出特別規定，對權利保護請求之拒絕，已提供合理有效之救濟途徑者，討論該拒絕本身是否為否准處分，可否為行政救濟，即毫無意義。
㈣至於抗告意旨中提出之各項法律論點，均與決定本案抗告有
無理由之判斷無涉。其中有關相對人以訴願機關之身分移文教育部、內政部之續行處理程序，乃屬另一處理流程，與系爭函所表徵之公法上通知，是否發生法律效果及其應如何為行政救濟等本案爭點無涉。又其等主張「相對人之處理結果如何，不是向中央提起申請撤銷徵收處分，就是對抗告人請求之拒絕，無論如何都屬行政處分」一節，本院前已一再言之，本案抗告有無理由之判斷重點，不在於「系爭函是否可定性為行政處分」，而在於「抗告人主張之公法上權利依現行法制有無得到完整而有效之保護」。是其等各項主張均無可採。
㈤總結以上所述，原審法院以抗告人在原審之訴，係起訴不備
要件，且無從補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定予以裁定駁回，雖其理由形成不盡完善，沒有從權利有效保護之實質觀點說明其判斷理由，僅以相對人無權作成廢止處分，因此相對人拒絕表明本案符合廢止處分要件，即非否准處分等形式邏輯，而認抗告人無提起行政訴訟，向行政法院尋求救濟之訴訟權能，忽略了行政訴訟應向人民提供權利有效保護之規範機制。但依本院前述論點，最終判斷結論尚無不合。抗告意旨指摘原裁定違誤，尚無可採。從而本件抗告意旨難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 105 年 2 月 1 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 吳 慧 娟法官 劉 穎 怡法官 汪 漢 卿法官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 2 月 1 日
書記官 葛 雅 慎