最 高 行 政 法 院 裁 定
105年度裁字第401號抗 告 人 領袖社區管理委員會代 表 人 謝榮堂訴訟代理人 許惠峰 律師
陳昱龍 律師相 對 人 興富發建設股份有限公司代 表 人 鄭志隆訴訟代理人 黃世芳 律師
洪國勛 律師李宗霖 律師上列抗告人因興富發建設股份有限公司與臺北市政府都市發展局間建築法事件（聲請輔助訴訟參加），對於中華民國104年12月23日臺北高等行政法院103年度訴字第1345號裁定（駁回輔助參加裁定），提起抗告，本院裁定如下︰
主 文原裁定廢棄，應由臺北高等行政法院更為裁定。
理 由
一、抗告法院認為抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。
二、本件抗告人就臺北高等行政法院（下稱原審法院）103年度訴字第1345號行政訴訟案件（下稱本案訴訟），依行政訴訟法第42條第1項規定及同法第44條第2項規定，為獨立參加及輔助參加之聲請。但經受理該案件之原審法院裁定駁回其獨立訴訟參加之聲請，復因本案訴訟原告即相對人興富發建設股份有限公司（下稱相對人或本案訴訟原告）之聲請，而依行政訴訟法第48條準用民事訴訟法第60條第1項規定，駁回抗告人之輔助訴訟參加。抗告人為此分就獨立參加及輔助參加之駁回裁定，各自提起抗告。其客觀事實經過及本件抗告之審理標的，如下所述：
㈠按相對人因興建臺北市○○區○○路○○號之建築物（下稱系
爭建物），於完工並領得使用執照後，經臺北市政府都市發展局（下稱本案訴訟被告，但其非本裁定之相對人）依據臺北市建築管理工程處民國102年3月7日及同年10月22日現場勘查結果及抗告人之陳述等證據資料，認定其有「就系爭建物之共用部分，在尚未全部移交予大樓管理委員會或所有權人前，即擅自將共用部分之設施設備變更（建築物A棟2至14樓及B棟2至13樓層公共廁所全部封閉），致系爭建物共用部分之使用現況與原核准竣工圖不符，違反建築法第77條第1項規定」之違章事實存在。乃於103年3月26日作成北市都建字第10331496400號裁處書之裁罰處分（下稱原處分），就系爭建物違規樓層數（1層計1處，共13處違規），依建築法第91條第1項第2款規定，各處罰鍰新臺幣（下同）30萬元，總計390萬元。
㈡相對人不服原處分，提起訴願，經訴願機關臺北市政府以10
3年7月11日府訴二字第10309092400號訴願決定書將訴願駁回。相對人不服，遂提起行政訴訟，請求將訴願決定及原處分均撤銷。於原審法院審理該訴訟案件期間，抗告人以「其住戶成員之權利或法律上利益將受到損害」為由，依行政訴訟法第42條及第44條聲請獨立參加訴訟及輔助參加訴訟。㈢原審法院作成二則裁定（裁定案號均載為103度訴字第1345
號裁定，但實質上有二個裁定之作成），基於以下理由，將抗告人二項訴訟參加均予駁回：
⒈就獨立訴訟參加部分，認抗告人就本案訴訟，不具法律上之利害關係，依法不應准許其參加，故駁回其聲請。
⒉就輔助訴訟參加部分，以相對人對抗告人之輔助訴訟參加
聲請已為異議，依法聲請駁回抗告人之輔助訴訟參加，其異議及聲請於法有據，故駁回其參加。
㈣抗告人不服上開二則裁定，分別提起抗告，由本院分為二案
而予受理，本件受理者為輔助參加訴訟裁定之抗告。至於獨立參加部分則屬另案，不在本件審理範圍內。
三、本件原裁定以：㈠原處分之內容係本案訴訟被告認定領袖社區A棟2至14樓及B
棟2至13樓各層之廁所（設於共用部分）遭本案訴訟原告（即相對人）封閉及變更設施設備，致其現狀與原核准之竣工圖不符，違反建築法第77條第1項規定，因而依同法第91條第1項第2款規定作成原處分，對本案訴訟原告裁處罰鍰共390萬元。
㈡依公寓大廈管理條例第3條第9款、第36條第3款、第11款規
定，抗告人僅為執行區分所有權人會議決議事項及公寓大廈管理維護工作，由區分所有權人選任住戶若干人為管理委員所設立之組織，其職務固包括公寓大廈及其周圍之安全及環境維護、共用部分、約定共用部分及附屬設施設備之點收及保管等事項，惟管理委員會上開對於共用部分之權限，係源自於該公寓大廈區分所有權人之授權，並非於區分所有權人之權利以外，另創設管理委員會之權利。
㈢是以，原處分裁罰之對象僅限於本案訴訟原告，規制效力並
未及於領袖社區之住戶或抗告人，無論本案訴訟結果係本案訴訟原告勝訴或敗訴，均與本案訴訟被告應否對領袖社區住戶裁罰無關，遑論僅居於管理委員會地位之抗告人，自難認抗告人因此訴訟結果而有何法律上之利益或不利益。
㈣至於抗告人對於共用部分廁所之安全及環境維護，及附屬設
施設備之點收及保管等事項，係依該領袖社區區分所有權人之授權而執行，其為抗告人與區分所有權人間之內部關係，實與本案訴訟被告是否對本案訴訟原告裁罰無涉，亦難認抗告人因此受有何法律上之利益或不利益。
㈤從而，抗告人並未因本案訴訟結果而具法律上之利害關係，
其輔助本案訴訟被告而參加訴訟，自非適法。本案訴訟原告聲請駁回其參加，為有理由，應予准許。
四、抗告意旨略謂：㈠抗告人或系爭社區區分所有權人，確將因本案訴訟勝負之結果受有裁罰，實有法律上之利害關係。
⒈依建築法第91條第1項本文規定，建築物所有權人或使用人實有可能違反建築法第77條遭裁罰，至為顯然。
⒉原審法院於104年7月1日公開行準備程序曾詢問本案訴訟
被告：「被告訴訟代理人（答）（本案訴訟）被告曾於另案公用之停車空間的問題，認定違規使用，而對社區管委會予以裁罰；而對（本案訴訟）原告勝訴，亦有可能斟酌是否對抗告人為裁罰對象。」⒊綜上可知，本案訴訟被告已明確表示，抗告人確實可能因
為本案訴訟被告在本案訴訟中敗訴，遂依建築法第91條規定，將裁罰對象由興建建築之本案訴訟原告，轉向抗告人或向區分所有權人，以違反建築法為由進行裁罰。倘若抗告人或區分所有權人果真因此受罰，則抗告人或區分所有權人不僅須負擔原處分之罰鍰外，更須負擔將共用廁所回復原狀之公法上義務，此實與抗告人或區分所有權人之權利或法律上權益具有緊密之利害關係。原裁定認定「原處分裁罰之對象僅限於本案訴訟原告，規制效力並未及於領袖社區之住戶或抗告人，無論本案訴訟結果係本案訴訟原告勝訴或敗訴，均與本案訴訟被告應否對領袖社區住戶裁罰無關」，實有明顯錯誤，至為灼然。
㈡抗告人為社區管委會，不論依建築法第91條規定須維護共用
廁所之合法使用狀態、或依公寓大廈管理條例第48條有點收共用部分之義務，對於本案訴訟結果皆有法律上利益影響。
⒈依公寓大廈管理條例第36條、第48條及建築法第91條第1
項第2款明文規定，可知社區管委會對於其所擔負之維護共用廁所用途之職權有所怠忽，違背行政法上之「狀態責任」、或因共用部分現行狀態違法使用，致使管委會無法點收致違背職權，即有可能遭受主管機關依公寓大廈管理條例第48條未執行職務致影響住戶權益之規定為裁罰，法理至明。
⒉本件行政訴訟重要爭點之一，在於其共用廁所究竟為本案
訴訟原告興建、亦或本案訴訟被告（當為誤繕，應係指抗告人）嗣後各別改建。兩造所不爭執者：為系爭建物之共用廁所部分，為違法之二次施工，並無疑義。惟此部分依公寓大廈管理條例第36條及第48條規定，抗告人負有點收之義務，倘若系爭建物陷於違法狀態致管委會無法亦不能合法點收時，則遲延點收之行政罰責任自涉及抗告人法律上利害關係。又現行實務對於訴訟參加向採「廣義說」，為免主管機關依公寓大廈管理條例第48條對抗告人為裁罰，抗告人自有參加本案訴訟，協助並提供資料予法院，以助早日釐清公法上權利義務關係之必要等語。
五、相對人則提出「行政訴訟陳述意見(一)狀」，主張基於以下之理由（至於該訴訟書狀第1頁至第6頁第4行為止所載，有關「原審法院駁回抗告人獨立訴訟參加聲請之裁定合法」部分，因與本件抗告案之判斷無涉，在此不予引用），原審法院裁定駁回抗告人之輔助訴訟參加，於法無違。
㈠關於抗告人稱其為社區管委會，不論依建築法第91條規定須
維護共用廁所之合法使用狀態，或依公寓大廈管理條例第48條有點收共用部分之義務，對於本案訴訟皆有法律上利益影響部分：
⒈依公寓大廈管理條例第3條第4款及第5款規定，於立法體
例上已將「共用部分」及「約定專用部分」予以區別。故管理委員會依公寓大廈管理條例第36條第11款規定應予點收及保管之標的僅有同條例第3條第4款所定「共用部分」及第6款所定「約定共用部分」，顯然不包括同條第5款所定「約定專用部分」。
⒉本案訴訟之爭點之一在於本案訴訟原告是否為系爭共用廁
所之建築法第91條第1款所稱之所有權人或使用人。然依系爭建物買賣契約第20條第1項第3款約定可知，系爭建物第2層至第14層之系爭廁所系約定供毗鄰廁所之毗鄰戶「專用」，核屬公寓大廈管理條例第3條第5款規定之「約定專用部分」，並非抗告人依公寓大廈管理條例第36條第11款規定須負點交及保管責任之標的，自無渠可能遭受主管機關依同法第48條裁罰之問題。
⒊依建築法第77條第1項及第91條第1項規定之裁罰對象僅限
於建物之所有權人或使用人，尚不包括違規行為人在內。故本件訴訟之爭點應為「相對人是否為系爭廁所之建築法第91條第1項規定所稱之所有權人或使用人」，與孰為違規行為人之判斷無涉。況系爭廁所二次工程均是各承購戶基於其自由意志決定是否委託相對人以外之第三人施作，故相對人並非變更系爭廁所之行為人。再者，系爭廁所係由約定專用之之毗鄰戶共同持分，並非由系爭建物「全體」區分所有權人共有。是以，亦僅有系爭廁所之所有權人即各層毗鄰系爭廁所之毗鄰戶區分所有權人方得謂與該爭點（即何人為違法行為人）有關連性存在。而抗告人既非系爭約定專用廁所之所有權人，亦非使用人，自無參加本件訴訟之當事人適格。
⒋抑有進者，抗告人所稱之涉及違規行為人認定等事實上重
要爭點，充其量僅屬於「相對人是否須對社區住戶負民事瑕疵擔保責任及債務不履行責任等民事爭議」之判斷事項，應由民事法院依相對人與社區住戶簽訂之買賣契約及相關民事法律規定予以判斷，與相對人是否須依建築法第77條第1項規定負有「維護系爭建物合法使用」之行政法上義務，全然無關。
㈡關於抗告人稱其參加本件訴訟實具有釐清事實之必要性，本
件訴訟中實有許多事實上爭點有待抗告人參加訴訟後，始得以參加人之資格提供法院參考部分：
⒈於行政訴訟中釐清爭執之法律關係或相關原因事實並非訴
訟參加之立法目的與訴訟參加之合法要件。且原審法院如認本案訴訟確實有請抗告人到庭說明之必要，本得以「調查證據」之方式，依兩造聲請或依職權傳喚抗告人相關人士或社區住戶到庭作證，亦能達到「釐清事實」之目的，故抗告人實無參加本案訴訟之必要。
⒉抑有進者，由於抗告人、社區住戶與相對人間係處於「利
害衝突」狀態，且部分社區住戶已對相對人提起民事訴訟，自難期抗告人所述係與事實相符。準此，縱然有請抗告人或社區住戶協助釐清本案訴訟案情之需要，亦應以「證人」地位到庭具結並作證，因渠等負有「據實陳述」義務，否則將受刑法第168條偽證罪之之處罰，其可信性應相較於參加本件訴訟所為之陳述為高，實無准予抗告人參加本件訴訟之必要等語。
六、本院按：㈠本件抗告爭點涉及行政訴訟法第42條第1項所定「獨立訴訟
參加」，與行政訴訟法第44條第2項所定「有利害關係第三人之輔助參加」，二者規範功能之分辨，在此應先予闡明。
⒈實則獨立訴訟參加制度之承認，乃是對行政處置公共性格
所生規範需求之法制回應。因為行政是以管理公共事務為目標，所以單一行政作為往往會同時對複數之權利主體造成法律上或事實上之影響，而與在私法自治原則之要求下，私法行為僅會對為行為之人（包括為合意之二造）發生影響之情形大不相同。如果影響多數人之特定行政作為，在本質上具有利害對立之雙面性，則其一旦作成，即會同時造成特定主體或群組之得利與另一主體或群組之受損。該等具雙面性格之行政作為，其合法性如生爭議，爭議之判斷過程，即需讓利害對立之二方均有參與機會。可以爭議當事人之身分，獨立於作成行政作為之行政機關外，自主為爭訟攻防，此即學理上所稱之「鄰人爭訟」制度。而行政訴訟法第42條第1項「獨立訴訟參加」之規定，正是「鄰人爭訟」制度在行政訴訟法制上之全面落實（參照同條第3項之準用規定）。只有瞭解以上之法制背景，才能在構成要件層次上，正確理解行政訴訟法第42條第1項規定中所稱「撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律上利益將受損害」之規範意旨。該規範意旨要求，行政處分撤銷之結果將「立即」且「直接」造成第三人權利或法律上利益受損之「具體」結果，此等因果關係之「直接性」建立在不假事實認定之邏輯推理，其間也不存在「蓋然性高低」之事實判斷。至於在法律效果之層次，符合獨立訴訟參加要件者，雖然行政訴訟法第42條第1項規定係「得命參加」，但依本院103年11月11日103年11月份第1次庭長法官聯席會議會議決議意旨，認為「法院裁量權限已限縮為零，應命參加」。另外獨立訴訟參加人依行政訴訟法第42條第2項規定，可以提出獨立於處分機關以外之攻擊防禦方法，而且依同法第23條取得訴訟當事人之資格，可本於自己之利益，獨立於處分機關之外，單獨提起上訴。另外判決之既判力，依行政訴訟法第214條規定，亦及於獨立訴訟參加人。
⒉而行政訴訟法第44條第2項所定「有利害關係第三人之輔
助參加」規定，乃著眼於「糾紛一舉解決」之理想，考量到上述獨立訴訟參加要件中，對「處分撤銷與權益受損間之因果關連性」要求太過嚴格，導致適用範圍窄狹之缺失。所以輔助訴訟參加制度之設計，一方面在構成要件之層次，緩和參加許可要件之嚴格性；另一方面在法律效果部分則大幅度降低其在參加訴訟過程中訴訟活動之獨立性，使輔助參加人在訴訟中擔任之角色，嚴格限制在「輔佐一造當事人」之範圍。因此其行為不得與所輔助當事人之行為牴觸（行政訴訟法第48條準用民事訴訟法第61條參照），亦無獨立上訴之權利，且不為本案判決既判力效力所及。上述法律論點並有以下之相關立法資料及實務見解可資依據：
⑴按行政訴訟法第44條之立法理由載明：「行政機關有輔
助一造之必要者，或一般有法律上利害關係之第三人，雖不合本法第41條或第42條訴訟參加之要件，但為徹底發揮訴訟參加制度之功能，亦宜給予參加訴訟之機會，爰設本條輔助參加，俾有依據。」實即反應了輔助訴訟參加，相對於獨立訴訟參加，所具有之補充或備位功能。
⑵而司法實務在詮釋行政訴訟法第44條第2項所指之「利
害關係」時，參照改制前行政法院48年裁字第14號判例意旨，也不以權利或法律上利益將因訴訟結果將受損害為要件，只需具有法律上之利害關係即可。另2002年11月出版之「行政訴訟法逐條釋義」一書第254頁亦載明「利害關係人之輔助參加則以其對於訴訟標的具有法律上利害關係為已足，而非以權利或法律上利益受損害為必要」。此等法律見解均表明輔助訴訟參加之許可要件中，就「訴訟結果與造成權益損害」間之因果關連性部分，僅要求有「間接關連性」，其因果關係建立在經驗層次之事實基礎上，涉及蓋然性高低之判斷，而與獨立訴訟參加要件嚴格之因果關係判準，顯有差異。
㈡而在上開法理基礎下，本件有關「輔助訴訟參加合法性判斷
」之抗告案，基於以下之理由，應認原裁定以「本件抗告人不具輔助訴訟參加要件」為由，而依相對人之異議，駁回抗告人之輔助訴訟參加，尚有違法之處，應予廢棄。但是抗告人對本案訴訟之結果是否具有利害關係，尚有待調查及澄清之事實爭議，故將全案發回原審法院，重新調查，另為適法之處置。
⒈在判斷抗告人是否具備「輔助訴訟參加」合法要件之過程
中，首應確認之事項實為，其是否具有承擔本案所涉公法上權利義務之權利主體地位。而有關權利主體地位之判斷，在民商法與行政法領域各有不同之判斷標準，大體言之，民商法基於交易安全保障之考量，對權利主體之資格認定有較嚴格之標準。而行政法則重視行政管制之有效性，對權利主體之資格認定則會比較寬鬆。再者，行政法領域既重視行政管制之有效性，則不同部門之專業行政法對打算管制對象之主體資格，當然也會取向於管制目標而有差異，此屬行政法領域之基本法理。而就本案所涉及建築法或公寓大廈管理條例之行政部門而言，大廈管理委員會屬公寓大廈管理條例法規範所欲管制之主體，實屬自明之理。再就大樓建物管理行政而言，如果大廈管理委員會就所實際管理之大廈公共區域，如有違反建築法要求之違規行為時，也應接受裁罰，故其具有承擔建築法所生公法上權利義務之權利主體資格（或管制主體資格）。另在建管行政實務上，亦有甚多之先例是以大廈管理委員會為管制對象。以其管制主體之先例，例如內政部94年7月28日內授營建管字第0940084983號函、內政部95年4月24日內授營建管字第0950802206號函、臺北市政府工務局92年8月14日北市工建字第09253001500號函等（以上資訊均取自司法院法學檢索系統）。本件抗告人復提出本案訴訟被告訴訟代理人在原審法院之陳述，指明：「在他案中有處罰社區管委會」之先例存在（附於本院卷之抗證2證據中）。從而原裁定所謂：「……惟管理委員會上開對於共用部分之權限，係源自於該公寓大廈區分所有權人之授權，並非於區分所有權人之權利以外，另創設管理委員會之權利。……」云云，既未明白區分主體資格與客體內容（權利義務）間之差異，又將公法上之權利義務，與民商法上之權利義務相互混淆，在此錯誤基礎下論斷抗告人之公法上權利，不會因為本案訴訟原告勝訴結果而有遭受侵害之可能，此等判斷論點之形成，已難謂合法。
⒉再者前已闡明，「得為輔助訴訟參加」法定要件中所稱之
「利害關係」，就「訴訟結果與權益損害」間之因果關連，僅要求有「間接關連」，其「間接性」建立在事實經驗層次之蓋然性基礎上。本件抗告意旨已指明「如果本件受行政罰之違章行為不能認定為相對人所為，抗告人即有可能被本案訴訟被告認定為，作成前開違章行為之實際行為人，而對其作成裁罰處分」。此等事實主張亦有上述抗證2之書面證據可據，形式外觀上應認定抗告人對本案訴訟結果具有利害關係，而可初步判斷，其符合輔助本案訴訟被告為訴訟行為之輔助訴訟參加要件。
⒊至於相對人主張本件原裁定合法之以下各項理由，均非可採，爰說明如下：
⑴相對人雖謂：「本件如欲澄清事實，亦可以調查證據之
方式行之，實無命抗告人參加訴訟之必要」云云（見前開行政訴訟陳述意見(一)狀第12頁以下所載）。然查本件輔助訴訟參加，受輔助之訴訟當事人為本案訴訟被告，而抗告人所為之一切訴訟行為，都會受到本案訴訟被告之節制及控管（行政訴訟法第48條準用民事訴訟法第61條規定參照）。此時如果本案訴訟被告認為抗告人之訴訟參加有助於事實真相之發現，做為本案訴訟對造當事人之相對人，對抗告人之訴訟參加實無再加置喙餘地。換言之，相對人依行政訴訟法第48條準用民事訴訟法第60條第1項規定，聲請駁回抗告人之輔助訴訟參加時，其所能主張之理由，僅限於輔助訴訟參加之合法性，而不能爭執輔助訴訟參加是否有助於訴訟爭點之澄清。
因為是否要透過抗告人之協助，來有效澄清本案訴訟之爭點，必須由本案訴訟被告來決定。只有本案訴訟被告才有立場從訴訟效率性之角度，來否決抗告人之訴訟參與，而且此等否決還需受訴訟法院之實質審查。而在本案訴訟中，本案訴訟被告對抗告人之輔助訴訟參加既然未為異議，自不能由相對人越俎代庖、代其主張。是以相對人此部分論點於法難謂有據。
⑵相對人又爭執稱「其非違規行為人」、「建築法第91條
第1項規定之裁罰對象僅限於建築物之所有權人及使用人，不包括違規行為人在內」，以及「本案屬民事糾紛」云云（見其行政訴訟陳述意見(一)狀第8頁第9行起至第11頁第4行止之記載），基本上都屬本案訴訟有無理由之爭點，且與本案訴訟被告之本案訴訟主張不一致（因為原處分認定之違規事實為「就系爭建物之共用部分，在尚未全部移交予大樓管理委員會或所有權人前，即擅自將共用部分之設施設備變更」），是否有據，尚待受理本案訴訟之法院作出判斷，即使後來本案訴訟終局判決結果是判決相對人勝訴，但其理由形成，也未必會依相對人之前開三項主張，或有可能是抗告人所擔心之理由（即相對人非違規行為人），所以抗告人所面臨法律上不確定風險，在判決做出前始終存在。相對人自不能以此等事由，做為主張「抗告人對本案訴訟結果不具利害關係」之理由，是其此等主張亦非有據。
⒋不過有關相對人主張「本案訴訟爭點所指建築物A棟2至14
樓及B棟2至13樓層公共廁所之共用部分，在私法上實不具『共用』屬性，而屬『約定專用』部分，因此不在抗告人點收及保管範圍內。上開建物如有違規使用等違法情事，亦不會因此波及抗告人，使其遭受處罰」等情（見其行政訴訟陳述意見(一)狀第6頁第5行至第8頁第8行所載），由於此等主張如果被證明屬實，則不管本案訴訟結果為何，因為抗告人事後均無接受並管理「變更設施設備之建物」之可能，事前「自為建物設施設備變更」之蓋然性也甚低（因非其得管理使用者），在此情況下可例外認為抗告人對本案訴訟結果沒有法律上利害關係。此點仍須由原審法院調查事實，並參酌本案訴訟被告之意見（因為本案訴訟被告在原處分有認定違規變更設施設備之建物屬共用部分），方能澄清，故有發回原審法院重為調查之必要。
七、總結以上所述，本件原裁定於法尚有違誤。抗告意旨執此指摘，求為廢棄，為有理由。惟因有關抗告人對本案訴訟訴訟標的或程序標的之法律上利害關係是否存在，尚有待調查之處，事實未臻明確，仍有由原審法院調查後，就相對人「駁回抗告人對本案訴訟為輔助參加」之請求，更為准駁裁定之必要，爰裁定如主文。
中 華 民 國 105 年 3 月 10 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 吳 慧 娟法官 劉 穎 怡法官 汪 漢 卿法官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 3 月 11 日
書記官 葛 雅 慎