最 高 行 政 法 院 裁 定
105年度裁字第50號抗 告 人 荷蘭商HARVEST CABLE HOLDINGS B.V.代 表 人 Verena Lim
Jochem Temmerman訴訟代理人 李宗德 律師
周志雯 律師邱映潔 律師上列抗告人因與相對人經濟部間外國人投資條例事件，對於中華民國104年10月22日臺北高等行政法院103年度訴字第1898號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、緣抗告人申經相對人所屬投資審議委員會（下稱投審會）以民國95年4月21日經審一字第09500049750號函（下稱投審會95年4月21日函）核准抗告人增資投資泰羅斯股份有限公司（下稱泰羅斯公司）及透過泰羅斯公司多層次轉投資吉元有線電視股份有限公司（下稱吉元公司）原則照准，惟應依各目的事業主管機關之法規辦理。該函說明二、（八）以抗告人於本案提供及切結之資料，倘有不符之情事，將依外國人投資條例及有線廣播電視法等相關規定辦理。又應於本投資案存續期間，於投資事業會計年度結束後2個月內，檢送抗告人之股東結構及投資事業轉投資架構等資料，送會備查。嗣抗告人檢送截至95年12月31日止之股東結構及泰羅斯公司轉投資架構向投審會申請備查，說明抗告人股東結構及泰羅斯公司轉投資架構已有變動。投審會於96年5月31日以經審一字第09600005140號函（下稱投審會96年5月31日函）抗告人，以申請變更股東結構及泰羅斯公司轉投資架構，原則照准。並再說明抗告人及投資事業不得違反有線廣播電視法及電信法等相關規定，嗣後投資人及投資事業之投資架構及內容變更，仍應切實依據有線電視廣播法相關規定辦理。該函說明四載明抗告人於投資案存續期間，如有涉及本案核准投資架構之變動應事先報經該會核准。另於投資事業會計年度結束後2個月內，檢送抗告人、投資事業之股東結構及投資事業全部之轉投資情形等資料，送會備查。抗告人迄於103年2月13日檢送截至102年12月31日止之股東結構及泰羅斯公司轉投資架構向投審會申請備查。投審會於103年4月9日以經審一字第10300032880號函（下稱系爭函）抗告人，以申請備查投資架構一案，准予備查。該函說明二本案投資架構為本投資案投資計畫範疇，嗣後本投資案存續期間，抗告人應依照外國人投資條例第8條規定、投審會95年4月21日函說明二、（八）暨96年5月31日函說明四辦理（本案經備查後投資架構核定如後附表）。抗告人不服投審會系爭函，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審法院以103年度訴字第1898號裁定駁回後，抗告人猶不服，乃提起本件抗告。
三、本件原裁定略以：㈠系爭函主要是依抗告人103年2月13日申請書及103年3月12日（103）理投字第0044號補充說明，針對抗告人103年2月13日申請書所提之「至102年12月31日止之股東結構與投資事業轉投資架構圖」（下稱102年投資架構）予以備查，前揭備查係為使主管機關知悉，俾便於必要時得採行其他監督方法之行政管理措施，核與境外股東結構是否合法變動無涉。故受理報備機關發給同意備查函文，僅係對抗告人檢送之境外股東結構，所為知悉抗告人境外股東結構事項之觀念通知，對抗告人境外股東結構之情形或變更，未賦予任何法律效果，並非行政處分，是投審會對於抗告人境外股東結構之報請備查所為准予備查之通知，既非行政處分，且又係依抗告人所請求意旨而作成，抗告人即不得對之提起撤銷訴訟。㈡抗告人之境外股東結構於投審會96年5月31日函作成前即有變動過，自該次變動後迄至系爭函作成時均未再變動，而境外股東結構變更是否屬投資架構或投資計畫一環，境外股東結構變更是否應依外國人投資條例第8條之規定向主管機關申請核准等情，相對人於投審會96年5月31日函即已揭示，系爭函於抗告人境外股東結構並未變更情況下，於該函說明二所提及「本案投資架構為本投資案投資計畫範疇」、「本案經備查後投資架構核定如後附表」之境外股東結構部分，僅係在重申及提醒抗告人應依投審會96年5月31日函之上開意旨辦理，即系爭函附表之本案投資架構，與投審會96年5月31日函附件所核准變更之投資架構範圍一致（均包含抗告人股東結構、泰羅斯股東結構及泰羅斯公司轉投資架構），並未增加或課予抗告人就投審會96年5月31日函內容以外新的申請義務或負擔。況投審會對於抗告人境外股東結構變動所為之許可或核准，實際上應係決定是否准許抗告人以新股東結構繼續在台投資。故如抗告人未事前申請投審會許可或核准即變動其境外股東結構，僅產生抗告人在台投資行為是否合法問題（即是否確有違反外國人投資條例第18條之相關問題），而與抗告人境外股東結構變動是否有效無涉，抗告人境外股權變動是否有效，應依當地法令而定。是系爭函說明二重申投審會96年5月31日函之意旨，即投資架構包括抗告人境外股東結構，而抗告人境外股東結構倘若有所變動應事前申請投審會許可或核准，並未於系爭函增加抗告人自由營業及財產權利之限制或負擔。況縱如抗告人所稱投審會系爭函已損害其憲法上所保障自由安排財務、業務交易時間、地點、對象及方式之權利，惟此亦係在投審會96年5月31日函作成時即已發生，縱因該函未告知救濟期間，依行政程序法第98條第3項之規定，亦得於處分送達後一年內聲明不服，惟抗告人自承並未對該函提起行政救濟，是投審會96年5月31日函亦已確定，縱如抗告人所稱系爭函係行政處分，惟系爭函乃重申先前投審會96年5月31日函之意旨，並未重為實質決定，核其性質充其量僅為重覆處分，不生法律效果，抗告人自不得對系爭函提起行政爭訟，其請求撤銷系爭函說明二關於「本案投資架構為本投資案投資計畫範疇」、「本案經備查後投資架構核定如後附表」之境外股東結構部分，顯非合法。綜上而論，系爭函說明二關於「本案投資架構為本投資案投資計畫範疇」、「本案經備查後投資架構核定如後附表」之境外股東結構部分，係投審會對於抗告人境外股東結構之報請備查所為准予備查之通知，且又係依抗告人所請求意旨而作成，復與先前投審會96年5月31日函所准許範圍（附表）一致，僅係在重申及提醒抗告人應依投審會96年5月31日函之上開意旨辦理，並未增加或課予抗告人新的申請義務或負擔，核屬單純之事實敘述及觀念通知，抗告人自不得對之提起訴願及撤銷訴訟。訴願受理機關未依訴願法第77條第8款規定，自程序上為不受理決定，雖尚有未洽，惟結論尚無不合。抗告人對於非屬行政處分之系爭函說明二上開部分提起本件撤銷訴訟，其起訴亦欠缺訴訟要件，屬於行政訴訟法第107條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正之情形，應予裁定駁回。又本件起訴既為不合法，自無庸再審究兩造關於系爭函說明二上開部分應否予以撤銷之實體理由。
四、抗告意旨略以：㈠原裁定認定103年4月9日投審會函並未增加或課予抗告人新的申請義務或負擔，屬單純之事實敘述及觀念通知云云，其認事用法顯有違誤。依據95年4月21日投審會函及96年5月31日投審會函所附負擔，針對抗告人之「境外股東結構」，抗告人本得以自由決定是否以及如何予以變更，而無須經投審會事先核准，僅須於每年會計年度結束後兩個月內將上一年度抗告人「境外股東結構」變動之情形向投審會申報辦理事後備查，供投審會知悉即可，顯見投審會自始即認為抗告人之「境外股東結構」在法律上係屬於事後監督之「備查」事項，是抗告人之「境外股東結構」依法既非屬外國人投資條例第8條所規範之投資計畫範疇，亦非屬須經投審會事先核准之投資架構。然投審會於原處分竟一改先前行政處分所附負擔，將抗告人之「境外股東結構」核定為「投資架構」並納入「投資計畫」之一部，超出抗告人所陳報備查事項範圍以外另作成一行政決定，自屬行政處分，而得為撤銷訴訟之標的。且系爭函說明二關於「本案投資架構為本投資案投資計畫範疇」、「本案經備查後投資架構核定如後附表」之境外股東結構部分，實已超出95年4月21日及96年5月31日投審會函之投資架構範疇，系爭函所為之核定已損害抗告人憲法上所保障之基本自由權利，屬不利益行政處分，抗告人基於憲法訴訟權之保障，提起行政訴訟請求撤銷該行政處分，此與投審會將來倘依外國人投資條例第18條為處分係屬兩個不同且獨立的行政處分，不能混為一談。㈡依法投審會根本無權將抗告人之「境外股東結構」核定為「投資架構」並納入「投資計畫」，惟原審未究明上情，徒以抗告人境外股東結構自96年5月31日投審會函作成後至103年4月9日投審會函作成止期間並未變動，而遽認系爭函說明二關於「本案投資架構為本投資案投資計畫範疇」、「本案經備查後投資架構核定如後附表」之境外股東結構部分，僅係重申及提醒抗告人應依投審會96年5月31日函辦理，並未增加或課予抗告人就投審會96年5月31日函內以外新的申請義務或負擔云云，其認事用法顯有違誤。㈢96年5月31日投審會函係投審會就抗告人事後報備之事項予以備查，此種事後報備之性質，僅生投審會已知悉的意思，並非行政處分，其不同於系爭函，因96年5月31日投審會函並未超出抗告人所陳報事後備查事項範圍以外另作成一行政決定，抗告人如何對之提起行政救濟？由投審會在作成96年5月31日投審會函當時，並未因抗告人未事前就境外股東結構變動申請核准，而於該函文中對抗告人有任何指摘或依外國人投資條例第18條予以裁罰，足證投審會當時根本不認為抗告人境外股東結構為投資架構或投資計畫之範疇，更未要求抗告人於中華民國境外股東結構之變更應先經投審會事先核准，反而係再次重申就抗告人之境外「股東結構」係屬應送該會辦理年度申報事後備查之事項。因此，投審會103年4月9日函所為之核定作成時，乃迥異於過往之行政慣例對於事後申報備查僅表示知悉的意思，而課予抗告人法律上所無之負擔，將抗告人之境外股東結構核定為投資架構。是原裁定基於前述違法認定，復以抗告人未於投審會作成96年5月31日投審會函時就該函提起行政救濟，認系爭函乃重申先前96年5月31日投審會函之意旨，核其性質充其量僅為重覆處分，不生法律效果，抗告人不得對系爭函提起行政訴訟云云，顯有認事用法之違誤。㈣投審會向來均認定「境外股東結構」為事後備查事項，僅投審會於不同年度針對抗告人所為事後備查之申報時覆函之用語或有不同而已。又投審會對於境外股東結構的法律評價截然不同，實則，96年5月31日投審會函並未經境外股東結構核定為投資架構，而103年4月9日投審會函卻於說明二違反外國人投資條例之規定以及投審會向來行政實務恣意將境外股東結構核定為投資架構之一部，原裁定未究明上情，顯有忽略本案發展歷程之前後脈絡，更錯誤認定兩函文作成之背景事實及法律上之意義，其認事用法俱有重大違誤。
五、本院查：㈠按「原告之起訴有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定
駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。次按同法第4條第1項明定人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。而所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。若行政機關對外所為僅屬單純之事實敍述或理由說明或觀念通知，不生任何法律效果，即非行政處分，不得對之提起行政爭訟，否則其訴即屬不合法。復按人民向行政機關陳報之事項，如僅供行政機關事後監督之用，不以之為該事項之效力要件者，為「備查」，並未對受監督事項之效力產生影響，其性質應非行政處分（本院103年9月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。㈡經查，系爭函係依照抗告人103年2月13日理投字第0028號申
請書及103年3月12日理投字第0044號補充說明，針對抗告人103年2月13日函所提之102年投資架構予以備查，亦即，抗告人僅係提出102年投資架構供投審會監督，而系爭函主旨，其意義僅在於表示「知悉」抗告人所提之102年投資架構內涵，俾便於必要時得採行其他監督方法之行政管理措施，核與境外股東結構是否合法變動無涉。再者，系爭函說明二部分，僅係重申及提醒抗告人其應申請許可、核准或備查以及投資架構範圍等事項，核屬單純之事實敘述及觀念通知之性質，其並未課予抗告人額外之申請義務或負擔。故受理報備機關發給同意備查函文，僅係對抗告人檢送備查之境外股東結構，所為知悉之觀念通知，並未對受監督事項之效力產生影響，即對抗告人境外股東結構之情形或變更，未賦予任何法律效果，其性質並非行政處分。是投審會依抗告人報請就其境外股東結構予以備查所為准予備查之通知，既非行政處分，抗告人即不得對之提起撤銷訴訟。從而，原裁定認以抗告人對於非屬行政處分之系爭函說明二上開部分提起本件撤銷訴訟，以其起訴欠缺訴訟要件，屬於行政訴訟法第107條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正之情形，予以裁定駁回，揆諸前揭規定與說明，並無違誤。抗告意旨仍執前詞，請求廢棄原裁定，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 105 年 1 月 14 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 合 文
法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 吳 東 都法官 林 茂 權以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 1 月 14 日
書記官 張 雅 琴