最 高 行 政 法 院 裁 定
105年度裁字第630號抗 告 人 鄭名凡上列抗告人因與相對人監察院等間陳情事件，對於中華民國105年1月6日臺北高等行政法院103年度訴字第1031號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、緣本件係抗告人以國內自民國100年間起發生多起違反食品衛生管理法（103年2月5日修正公布名稱為食品安全衛生管理法，下稱食衛法）之食品安全事件，各縣市政府食品衛生承辦人員、各級法院及檢察署與相對人等機關辦理塑化劑、毒澱粉等案件，有未詳查事證、偵辦方向錯誤、認事用法錯誤、相關人員廢弛職務釀成災害、瀆職、涉有違失等情，多次向相對人法務部、法務部廉政署、行政院、監察院、衛生福利部（下稱衛福部）、食品藥物管理署及司法院等提出陳情或檢舉，因不服相對人函復或處理情形，遂提起行政訴訟，聲明求為判決如原裁定附件所示，並追加訴訟。經原審以其訴及追加之訴均不合法而裁定駁回後，復提起本件抗告。
二、抗告意旨略以：原裁定之內容意旨係有「認事用法」錯誤之情形。抗告人之訴及追加部分非逾越原訴範圍，雖訴之追加係於提起訴訟外追加部分新訴，惟因本件起訴為合法，故訴之追加部分亦屬合法，況抗告人追加新訴並未經渠等相對人表示不同意，且亦無不適當情形，復符合行政訴訟法第111條第3項所列各款應予准許追加之情形，故應予准許訴之追加等語。
三、本院查：㈠按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定
駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」為行政訴訟法第107條第1項第10款所明定。次按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟；人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期限內應作為而不作為或予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟；確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益，不得提起，其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同，同法第4條第1項、第5條、第6條第1項亦分別定有明文。而所謂「行政處分」，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為（行政程序法第92條第1項規定參照）；所謂「依法申請之案件」，係指法令上有賦予人民請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權；所謂「公法上法律關係」，則係指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上之權利主體間所產生之公法上權利義務關係，或產生人對權利客體間之公法上利用關係。又公法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者，但法規、行政行為及事實行為均非法律關係本身，不得以其存否為確認訴訟之標的，倘當事人對非公法上法律關係提起確認訴訟，或對非行政處分提起撤銷訴訟，或對非人民依法申請之案件提起課予義務訴訟，即屬不備起訴合法要件，且其情形無從補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回之。再按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。
㈡原裁定駁回抗告人在原審之訴及追加之訴，其理由已論明：
⒈抗告人雖未敘明其訴請撤銷「被告監察院原行政處分」之文
號，惟依其請求撤銷之監察院103年5月29日院台訴字第1033250021號訴願決定之記載，可知抗告人不服之「原處分」係相對人監察院針對抗告人所提各該陳情案件之處理情形所為之函復，而相對人監察院為國家最高監察機關，依法獨立行使職權，就人民陳情中央及地方機關或公務人員違法失職之情事是否加以調查並進一步行使彈劾權、糾舉權、糾正權之決定，乃屬監察權行使之範疇，人民並無要求相對人監察院為特定行為之公法上請求權，相對人監察院對於人民陳情案件處理之方法及其結果，亦非屬得依行政訴訟法第4條第1項規定訴請撤銷之標的。況依監察院函復函文所表明「請敬候其處理」、「請詳予敘明具體涉案事由並檢附相關具體事證，逕向……陳情」、「……仍請台端再詳予具體敘明該等機關涉有違失之原因，並檢附具體事證及佐證資料供參」等語，可知其內容僅為事實敘述或理由說明之觀念通知，並未產生任何公法上規制之法律效果，亦非行政處分，訴願決定不予受理，要無不合。抗告人對於非行政處分提起撤銷訴訟，於法顯有未合，且其情形無從補正，應予駁回。
⒉本件既係抗告人以相關機關或公務人員有違法失職情事，向
相對人監察院提出陳情，以促請相對人監察院行使監察權，就各該違失機關或人員予以彈劾、糾舉或糾正，則本件自非屬「人民依法申請之案件」，應屬至明，自無從依行政訴訟法第5條規定提起課予義務訴訟以為救濟，遑論抗告人請求相對人監察院作成之特定內容行政處分，係命相對人監察院作成調查並通知相關司法案件繫屬法院及檢察署提起再審、非常上訴之應由相對人監察院及各該司法機關獨立行使監察權與司法權事項，是抗告人提起課予義務訴訟，訴請相對人監察院作成如其聲明所示之特定內容行政處分，於法亦有未合，因不備起訴合法要件，且其情形無從補正，應予駁回。⒊抗告人雖未敘明其訴請撤銷「被告司法院原行政處分」之文
號，惟依其請求撤銷之司法院103年5月19日103年訴字第3號、103年訴字第5號訴願決定之記載，可知抗告人不服之「原處分」為司法院刑事廳101年10月22日廳刑三字第1010029329號函、司法院秘書長103年4月1日秘台訴字第1030008178號函及103年4月8日秘台訴字第1030008888號函。然前開司法院刑事廳101年10月22日廳刑三字第1010029329號函係就抗告人指陳臺灣彰化地方法院審理100年度矚易字第1號詐欺等案件及臺灣高等法院等歷審法院審理王粉等被訴詐欺等案件疑有審判錯誤情事所為函復，旨在闡述普通法院裁判情形，並說明司法行政監督不得影響法院個案審判權之行使；至於司法院秘書長103年4月1日秘台訴字第1030008178號函及103年4月8日秘台訴字第1030008888號函，則係將抗告人對法務部及衛福部提起訴願而於103年3月20日所具「訴願書」暨103年3月26日所具「訴願書補充理由說明」先後轉送行政院秘書長並副知抗告人之函文。經核上述函文之內容，純屬事實敘述或理由說明之觀念通知，並非就具體公法事件所為對外具有法律效果之行政行為，自非行政處分，訴願決定據此為不予受理決定，尚無不合。抗告人對於非行政處分提起撤銷訴訟，於法未合，且其情形無從補正，應予駁回。又本件非屬「人民依法申請之案件」，無從依行政訴訟法第5條規定提起課予義務訴訟以為救濟，抗告人提起課予義務訴訟，訴請相對人司法院作成如其聲明所示之特定內容行政處分，不備起訴合法要件，且其情形無從補正，亦應駁回。
⒋抗告人雖未敘明其訴請撤銷「被告法務部廉政署原行政處分
」之文號，惟依其請求撤銷之法務部103年6月3日法訴字第10313502000號訴願決定書之記載，可知抗告人不服之「原處分」為相對人法務部廉政署103年2月25日廉肅寅102廉立1851字第1036600220號函。然依該函主旨所載「有關台端舉發食品藥物管理局及司法機關等未妥處及裁判有關食品安全案件，業經本署103年第1次廉政審查會列為資料參考，請查照」及其說明一敘明係復抗告人102年11月19日等檢舉信件等語，顯見該函僅係就抗告人所為之舉發處理情形予以回復，為單純的事實敘述或理由說明，非屬行政處分，訴願決定作成不受理決定，核無不合。抗告人對於非行政處分提起撤銷訴訟，於法未合，且其情形無從補正，應予駁回。又抗告人向相對人法務部廉政署檢舉公務人員有違法失職情事，僅係促使相對人法務部廉政署發動職權予以調查，並無請求特定作為之權利，自非依法申請之案件，抗告人提起課予義務訴訟，訴請相對人法務部廉政署作成調查之行政處分，於法未合，且其情形無從補正，應予駁回。
⒌抗告人訴請撤銷之標的為「原處分機關法務部103年4月22日
法訴字第10313501430號訴願答辯書」、「原處分機關法務部103年6月11日法訴字第10313502150號訴願答辯書」，惟上開訴願答辯書僅係相對人法務部針對抗告人不服該部政風小組103年3月14日政組字第10312503790號移文單等40件公文，以及該部檢察司103年2月18日法檢四字第10300521350號等函所提訴願案，依法向訴願機關提出答辯而撰寫之書狀，並以前揭函文將該等訴願答辯書檢送予訴願機關，是無論係前開函文或訴願答辯書均非屬行政處分，且本件亦非屬人民依法申請之案件，抗告人對非行政處分提起撤銷訴訟，並提起課予義務訴訟，訴請相對人法務部作成如其聲明所示之特定內容行政處分，於法皆有未合，且其情形無從補正，應予駁回。
⒍抗告人訴請撤銷之標的為「原處分機關衛福部103年5月2日
部授食字第1030014464號訴願答辯書」，惟上開訴願答辯書係相對人衛福部針對抗告人不服該部103年3月14日部授食字第1039901233號等7函文所提訴願案，依法向訴願機關答辯而撰寫之書狀，並以前揭函文將該訴願答辯書檢送予訴願機關，無論係前述函文或訴願答辯書均非屬行政處分，且本件亦非屬人民依法申請之案件，是抗告人對非行政處分提起撤銷訴訟，並提起課予義務訴訟，訴請相對人衛福部作成如其聲明所示之特定內容行政處分，於法未合，且其情形無從補正，均應駁回。
⒎抗告人聲明確認訴訟部分，無非係請求：⑴確認相對人監察
院等七個機關及訴外人最高法院檢察署等應作為而不作為，屬怠於行政處分，違背法律規定；⑵確認訴外人臺北市政府衛生局、新北市政府衛生局、改制前桃園縣政府衛生局、彰化縣政府衛生局、南投縣政府衛生局、臺南市政府衛生局稽查「塑化劑污染複方起雲劑」等案之稽查作業方法與檢驗項目錯誤；⑶確認訴外人立法院修訂食衛法條文內容相互衝突矛盾牴觸、修訂毒性化學物質管理法第30條第4項之處罰內容與同法第34條第1項之處罰內容不符比例原則以及有輕重失衡現象。惟姑不論抗告人以最高法院檢察署等訴外人為確認之對象，於法已有未合，且抗告人訴請確認之內容均屬事實之認定，並非公法上法律關係，抗告人對於非公法上法律關係提起確認訴訟，其起訴不備合法要件，自難認為合法。⒏抗告人於起訴繫屬審理中追加訴之聲明，為有關民事訴訟部
分，抗告人此部分之請求雖未記載於聲明欄內，惟起訴狀內既已載明並表示係依據行政訴訟法第7條規定提起，自堪認抗告人有合併提起損害賠償訴訟之意。又「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」固為行政訴訟法第7條所明定，然該條既謂「合併請求」，自係指人民因國家行政行為受有損害時，得利用對於該違法行政行為所提行政訴訟程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付，因此當事人依上開規定合併請求時，自以針對該違法行政行為之行政訴訟合法提起為前提，苟提起之行政訴訟為不合法，則合併提起之損害賠償訴訟，因屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，自得一併裁定駁回（本院98年6月16日庭長法官聯席會議決議參照）。本件抗告人對相對人所提前揭訴訟皆因不合法而駁回，已詳論如前，則抗告人依行政訴訟法第7條規定合併請求相對人賠償損害或其他財產上給付，即失所據，爰一併裁定駁回。
⒐抗告人於起訴後，分別於104年2月3日及4日（原審收文日）
以「案由：行政訴訟聲請撤銷訴願決定、確認行政處分違法無效，併課予義務訴訟」書狀，追加法務部訴願審議委員會、最高法院檢察署、司法院訴願審議委員會、監察院訴願審議委員會及行政院訴願審議委員會為相對人，並追加臚列多項訴之聲明，經核其追加部分，已逾原訴範圍，屬訴之追加，惟訴之追加乃係在合法提起之訴訟外另行追加新訴，以起訴合法為前提，而抗告人之起訴不合法，已如前述，自無從為訴之追加，況抗告人追加新訴未經相對人同意，原審亦認為不適當，復無行政訴訟法第111條第3項所列各款應予准許追加之情形，不應准許等語。
㈢經核原裁定已就抗告人聲明之事項如何不合起訴或追加起訴
要件，詳為論斷，揆諸前開規定及說明，其認事用法均無不合，抗告意旨無非堅持其對原陳情或檢舉事項之主觀歧異見解，再為爭執，然對於原審以其訴及追加之訴不合法而裁定駁回，究有何認事用法錯誤，並無具體指摘，其抗告難認有理由，應予駁回。
四、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 105 年 5 月 19 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 姜 素 娥法官 胡 國 棟法官 許 金 釵法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 105 年 5 月 19 日
書記官 楊 子 鋒