最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第142號上 訴 人 桃園市政府代 表 人 鄭文燦訴訟代理人 范綱佑
徐美玲被上訴 人 集義祠代 表 人 謝秀蓉訴訟代理人 吳東霖 律師上列當事人間土地徵收補償事件，上訴人對於中華民國105年8月18日臺北高等行政法院105年度訴字第159號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣桃園市楊梅區公所（即民國103年12月15日改制前之桃園縣楊梅市公所，下稱楊梅區公所）於改制前，辦理「楊梅（富岡、豐野地區）都市計畫一-3-1 2M（新明街，自中正路-都市○○○號道路一-1-15）道路工程」（改制後，續受上訴人委辦該項業務，下稱系爭道路工程），依用地協議價購方式，取得被上訴人所有坐落桃園市○○區○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地），並於104年8月19日完成所有權移轉登記為桃園市後，原擬將協議價購款（兩造及原判決均誤為徵收補償費）新臺幣（下同）2,379萬5,401元（下稱系爭協議價購款）撥付被上訴人；惟經上訴人於104年9月14日函知因接獲民眾檢舉，以被上訴人組織章程未訂管理人任期及未設立監督機制為由，請暫緩發放；楊梅區公所雖向上訴人反應相關土地移轉登記程序已完備，若不發放系爭協議價購款恐有違法之虞；上訴人仍函命該所暫停發放。被上訴人遂提起本件行政訴訟。經原審法院以105年度訴字第159號判決（下稱原判決）上訴人應給付被上訴人2,379萬5,401元及自104年8月20日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息。
上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：
（一）本件○○○區○○○道路開設需用土地而報准徵收，楊梅區公所依土地徵收條例第11條規定與被上訴人於104年8月5日簽訂系爭土地之協議價購契約（下稱系爭契約），其中僅約定買賣標的物範圍及協議價購款後續辦理，並無其他條件限制，被上訴人既已於104年8月19日履行所有權移轉登記，楊梅區公所自應給付系爭協議價購款。該所曾發函上訴人要求提供暫停發放系爭協議價購款之法源依據，顯見該所亦認為拒絕發給系爭協議價購款係違法。系爭土地於協議價購時既未附抑留不發給之條件，上訴人命暫緩發放，已使土地徵收核准案失其效力，上訴人所屬人員甚已涉犯刑法第129條第2項之公務員瀆職罪。
（二）被上訴人組織章程係依99年「辦理寺廟登記須知」（下稱系爭須知）第16條規定所擬訂，提經被上訴人信徒大會通過，再報經上訴人以99年4月8日府民宗字第0990104961號函准予核備在案。縱系爭須知102年9月10日於同條第8款增訂寺廟之組織或管理章程應載明事項，然並無溯及既往之規定，故被上訴人組織章程當屬合法有效。況被上訴人代表人確為謝秀蓉，其自有權對外代表被上訴人簽訂系爭契約，與其是否有任期規定無關。再者，基於寺廟自主原則，上訴人民政局只能鼓勵被上訴人依現行系爭須知修訂章程，不得逕行否認被上訴人原屬有效之組織章程，上訴人執僅具行政命令性質之系爭須知拒負其本於系爭契約之給付義務，違反法律保留原則。
（三）被上訴人廟務及財務收支均依年度工作計畫及財務預算執行按月公告，年度財務決算並提交信徒大會審議，相關收支憑證亦陳列於會場供公開閱覽，上訴人民政局亦有派員到場指導，並報經該局備查，被上訴人非無監督機制。又加入被上訴人寺廟信徒須樂捐1萬元以上為條件，然因加入信徒實際上無其他實益，故於99年間至101年間僅被上訴人管理人申請加入，期間並無其他人符合前開條件。而103年度加入之7位信徒各有樂捐1萬元以上，符合被上訴人組織章程第11條規定，乃憑其個人意願加入，並無被上訴人管理人主導及拒絕一般鄉親申請加入等情，求為判決上訴人應給付被上訴人2,379萬5,401元，及自104年8月20日起至清償之日止，按週年利率5％計算之利息。
三、上訴人則以：
（一）對於直轄市宗教輔導係直轄市自治事項，地方制度法第18條第1項第3款第4目定有明文，上訴人就桃園市宗教輔導有行政自治裁量權，基於市政一體之行政裁量原則，本得基於民政局就宗教輔導之建議綜合裁量。被上訴人之財產至上訴人以105年1月4日府民宗字第1040311227號函備查止，共計有不動產130筆，價值約為8億2,667萬8,655元，另有現金、土地租金、墓地收益及信徒捐贈或樂捐等。嗣因上訴人開闢道路獲得土地徵收款7,933萬7,620元，目前業已用盡。
（二）被上訴人於58年成立時，信徒人數約有489人，時至101年驟減為百餘人，期間皆未有新信徒加入，而當時管理人陳大能為使管理人一職由現任管理人謝秀蓉擔任，特准由其一人加入信徒並推派為管理人。又被上訴人章程無管理人任期限制、財產之處分管理欠缺監督機制，加以被上訴人資產來自四方信眾，多年遭地方鄉親抗爭或向上訴人陳情資產處分不當，浮濫調漲土地租金等，而當地里長、議員亦時常向上訴人質疑被上訴人財務運作之合理性及透明性。上訴人基於系爭協議價購款係屬人民納稅金，應更為謹慎處理，基於公益考量，不應淪為私人操弄，自103年起便督促被上訴人就其章程缺失部分改正，惟被上訴人至今仍不積極改正缺失，是上訴人依前開地方制度法規定積極要求被上訴人改善缺失，並無不妥等語，資為抗辯，並求為判決駁回被上訴人在原審之訴。
四、原審為有利於被上訴人之判決，係以：
（一）被上訴人起訴之初係以桃園市楊梅區公所為被告，聲明請求判決：「1.原處分撤銷。2.被告應給付原告（即被上訴人）土地徵收補償費2,379萬5,401元，及自104年9月14日起至給付原告土地徵收補償費之日止，按年息5％計算之利息。」，嗣審理中之105年4月27日具狀追加上訴人桃園市政府為被告，並撤回對桃園市楊梅區公所之起訴，而變更訴之聲明為：「1.被告桃園市楊梅區公所（暫停發款）之原處分撤銷。2.被告桃園市政府應給付原告（即被上訴人）土地徵收補償費2,379萬5,401元，及自104年8月20日起至給付原告土地徵收補償費之日止，按年息5％計算之利息。3.訴訟費用由被告負擔。」嗣於105年8月4日言詞辯論程序再具狀撤回原訴之聲明第1項：「原處分撤銷。」變更訴之聲明為：「1.被告桃園市政府（即上訴人）應給付原告（即被上訴人）2,379萬5,401元，及自104年8月20日起至清償之日止，按週年利率5％計算之利息。」經核被上訴人撤回並追加訴之聲明及被告，合於行政訴訟法第111條第1項規定，爰予准許。
（二）依上訴人所屬楊梅區公所自陳：其辦理之系爭「楊梅（富岡、豐野地區）都市計畫一-3-12M（新明街，自中正路-都市市○○號道路一-1-15)道路工程」，係於桃園縣政府103年12月25日升格為桃園市政府前即辦理之徵收案件……楊梅區公所依前開分工原則，於升格直轄市後仍103年賡續辦理系爭徵收案……」，及上訴人自陳本件係屬桃園市政府升格前的案件，需用土地人本為改制前楊梅區公所，但桃園市升格為直轄市後，桃園市政府變成需用土地人，故桃園市政府為協議價購公法契約之給付義務人，且依改制前桃園縣政府工務局103年5月27日桃工秘字第1030036702號函檢送103年5月16日「桃園縣政府工務局就『未來直轄市政府（工務局）與區公所業務職掌分工』及檔案移交予各鄉（鎮、市）公所協調會議」會議記錄，其隨函檢送之義務職掌分工編號27備註3.載明：「原公所逾103.12.25日未徵收完成案件，仍委由公所續辦。」故上訴人為協議價購公法契約之給付義務人，承辦單位則為上訴人所屬楊梅區公所。又依桃園市政府104年9月18日府工用字第1040248018號函檢送「楊梅（富岡、豐野地區）都市計畫二一1-12 M（新明街）道路工程」用地取得第2次協議價購或以其他方式取得會議紀錄「說明三、惟所有權人如拒絕參與本次協議或經開會未能達成協議者，為工程順行，本府將依土地徵收條例規定程序辦理徵收。」已載明「所有權人如拒絕參與本次協議或經開會未能達成協議者，將辦理徵收」之旨，足認本件已經開始徵收程序，協議價購係以達成代替徵收行政處分之行政目的所成立之契約，揆之上開規定及說明，自屬行政契約無訛。
（三）本件協議價購公法契約係屬義務契約，上訴人因前揭協議價購公法契約所負擔的行政契約義務內容是給付一定數額的金錢（2,379萬5,401元），該金額已經確定，有上訴人承辦單位即上訴人所屬楊梅區公所製作之系爭道路工程印領清冊可憑，上訴人所屬楊梅區公所亦陳明對於補償金額沒有爭執，是系爭協議價購之金額，勿庸再由主管機關審查及核定，被上訴人即非不得提起行政訴訟法第8條第1項之一般給付訴訟。且上訴人所屬楊梅區公所自陳：本案被上訴人所有系爭土地，確經被上訴人於103年12月6日簽具協議價購同意書，該筆土地並依程序於104年8月5日完成買賣及同年月19日完成登記，所有權人為桃園市，管理者為桃園市政府工務局，爰楊梅區公所於該土地取得為市有土地後，即依程序於同年9月9日簽核經費動支，以將相關土地價購計2,379萬5,401元撥付予被上訴人，未料上級機關卻於同年月14日以桃市楊工字第1040034905號函請該所暫緩發款，可知上訴人所屬承辦單位楊梅區公所對系爭土地於104年8月19日已經移轉登記及占有均無爭執，被上訴人已經履行協議價購義務，上訴人即有給付買賣價金2,379萬5,401元之義務。
（四）買受人（上訴人）應支付之買賣價金，與出賣人（被上訴人）之組織是否不健全，並無對價關係，上訴人尚不得以此作為不支付價金之理由。且依上訴人主張可知被上訴人之組織問題已存在多年，但上訴人於被上訴人移轉系爭土地所有權登記時，不為此主張，卻等到取得系爭土地所有權登記及占有後，方主張被上訴人組織不健全而拒絕付款，顯有違誠信原則。再者系爭價金係被上訴人所有土地之出賣對價，上訴人既已取得土地所有權，其所應支付之對價（2,379萬5,401元）對納稅人並無何損害可言，亦無因公益而拒絕支付之理。何況，上訴人撤銷被上訴人寺廟登記證之處分，業經內政部訴願決定撤銷，而楊梅區公所暫停發放系爭補償款之處分，亦經上訴人府法訴字第1050100268號訴願決定書撤銷。故本件依103年12月6日協議價購同意書及104年8月5日土地所有權買賣移轉契約書雖未約定系爭土地價金之給付期限，但契約既無訂定，則系爭土地移轉登記及占有後，上訴人即應同時給付系爭價金，參諸土地徵收為人民之特別犧牲，其代替徵收之協議價購價金，自應以價購土地移轉登記及占有之日為給付期限，本件系爭土地於104年8月19日已經移轉登記及占有，為上訴人所不爭，上訴人即自翌日（104年8月20日）起負遲延責任，是被上訴人請求上訴人給付系爭土地價金2,379萬5,401元及自104年8月20日起至清償之日止，按週年利率5％計算之法定遲延利息，尚非無據，應予准許等詞，為其判斷依據。
五、上訴意旨略以：被上訴人於58年成立，時至101年信徒由約489人驟減為百餘人，期間皆未有新信徒加入，當時管理人陳大能為使管理人一職由現任管理人謝秀蓉擔任，特准由其1人加入信徒並推派為管理人；又被上訴人章程無管理人任期限制、財產處分管理亦欠缺監督機制，當地里長、議員亦時常向上訴人質疑被上訴人財務運作之合理性及透明性；上訴人基於系爭補償費係屬人民納稅金，且屬該祠公益資產，基於公益考量，不應淪為私人操弄，依地方制度法第18條第1項第3款第4目規定，積極要求被上訴人改善缺失，於法有據等語。
六、本院查：
（一）土地徵收條例第11條第1項規定之協議價購乃徵收之法定先行且必經之程序，倘需用土地人依該條規定所為之價購，係為達成行政目的而在徵收前所為之價購，則需用土地人與土地所有權人依上開條例規定達成價購之協議時，核其性質應屬行政契約。有關此類行政契約所生爭議，自屬公法事件，應歸行政法院審判。本件被上訴人係本於與上訴人間因徵收協議價購而締結土地買賣契約出賣人之價金請求權而提起給付訴訟，原判決認屬公法事件而為實體判決，自屬正確。
（二）被上訴人為上訴人登記有案之寺廟，其登記之管理人為謝秀蓉，其自101年6月10日經被上訴人信徒大會推選，迄今未為變更，此自被上訴人原審所提兩造間另案關於撤銷寺廟登記證訴願事件之訴願決定書（原審卷第188-192頁）內容可明。又桃園縣於103年12月25日升格改制為「直轄市」桃園市；原「桃園縣楊梅市」隨之改制為「桃園市楊梅區」，改制後楊梅區公所為桃園市政府派出機關，而原屬桃園縣楊梅市公所辦理之自治事項【例如縣（市○○道路之規劃、建設及管理】，則歸桃園市政府繼續辦理。查，被上訴人於103年12月26日由其管理人謝秀蓉代理，就被上訴人所有，經納入系爭道路工程所需用之系爭土地，出具協議價購同意書予楊梅區公所，嗣並於104年8月5日與需用土地人即上訴人訂定系爭契約，將該土地以2,379萬5,401元之價金讓售上訴人，並於104年8月19日履行出賣人義務，將系爭土地所有權移轉登記予上訴人，惟上訴人迄未支付系爭協議價購款等情，乃原審依調查所得之協議價購同意書、土地所有權買賣移轉契約書、土地登記謄本、楊梅區公所陳述意見等事證及斟酌全辯論意旨所認定之事實，核與卷證相符，自得作為本件裁判之基礎。
（三）稱買賣者，謂當事人約定一方移轉財產權於他方，他方支付價金之契約；買受人對於出賣人，有交付約定價金及受領標的物之義務；買賣標的物與其價金之交付，除法律另有規定或契約另有訂定或另有習慣外，應同時為之；給付有確定期限者，債務人自期限屆滿時起，負遲延責任；遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息；應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為5％；民法第345條、第367條、第369條、第229條第1項、第233條第1項前段、第203條定有明文。依行政程序法第149條：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」本件既屬協議價購土地行政契約之紛爭，則上述民法規定，自均有準用。本件依原審確認之上開事實，被上訴人為系爭土地原所有權人，由其管理人代理與上訴人簽訂系爭合法有效之協議價購行政契約，並已於提起本件行政訴訟前之104年8月19日將系爭買賣標的土地移轉交付上訴人，兩造契約就價金交付日期既未特別約定，上訴人於是日即負價金給付義務，惟上訴人迄未給付系爭協議價購款，則被上訴人自得依系爭契約及上揭規定請求上訴人給付系爭協議價購款並加付遲延利息。原判決據以判命上訴人應給付被上訴人2,379萬5,4 01元，及自買賣標的物交付翌日起（104年8月20日）至清償日止，按年息5％計算之利息，尚無不合。
（四）被上訴人為已辦理登記之寺廟宗教團體，上訴人依地方制度法第18條第1項第3款第4目規定，雖得對其實施輔導；，然寺廟組織是否健全、財產管理運用是否妥適要屬寺廟宗教團體之私法自治事項。對於寺廟財產之監督，監督寺廟條例第5條至第10條雖規定：「寺廟財產及法物，應向該管地方官署呈請登記。」「寺廟財產及法物為寺廟所有，由住持管理之。」「住持於宣揚教義修持戒律，及其他正當開支外，不得動用寺廟財產之收入。」「寺廟之不動產及法物，非經所屬教會之決議，並呈請該管官署許可，不得處分或變更。」「寺廟收支款項及所興辦事業，住持應於每半年終報告該管官署，並公告之。」「寺廟應按其財產情形，興辦公益或慈善事業。」然寺廟如有違反上開規定者，其主管機關除得依同條例第11條規定革除其住持之職（違反第5條、第6條、第10條者），或將住持逐出寺廟或送法院究辦（違反第7條、第8條者）外，尚無規定得逕對寺廟財產之處分、收益等私權之行使予以限制或妨礙其債權之實現。被上訴人於系爭協議價購款收取實現後，如有不當動用該財產時，上訴人固得依上開條例規定予以監督，然法無明文且兩造系爭契約亦無特別約定，上訴人得以被上訴人組織不健全有待改善為由，拒絕履行其給付價金之對待義務。原判決除已詳述其判決被上訴人勝訴之得心證理由外，並就上訴人所為得拒絕給付之主張，說明被上訴人組織、財務運作是否健全與上訴人依系爭契約應負之對待給付義務無關，不得作為拒絕履行給付價金義務理由甚明。上訴人復執與原審相同而為原判決摒棄不採之理由，主張於被上訴人依其輔導改善前，得拒絕給付系爭協議價購款云云，自非可採。
（五）綜上所述，上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 3 月 21 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 樹 埔法官 沈 應 南法官 楊 得 君法官 江 幸 垠以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 3 月 22 日
書記官 張 雅 琴