最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第155號上 訴 人 國防部代 表 人 馮世寬訴訟代理人 陳君漢 律師
陳玫瑰 律師李昱葳 律師被 上訴 人 滿桂璽
劉翰卿劉翰文共 同訴訟代理人 駱怡雯 律師上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國105年4月14日臺北高等行政法院100年度訴更一字第215號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、被上訴人之被繼承人劉景瑞為國軍老舊眷村「建業新村」（「建業新村」與「明德新村」合稱「明建新村」）之原眷戶（民國59年間獲准受讓訴外人楊超植坐落高雄市○○○村00○0號眷舍），上訴人所屬總政治作戰局（下稱總政治作戰局）依90年10月31日修正公布（下同）之國軍老舊眷村改建條例相關規定辦理眷村改建事宜，並作成92年11月25日勁勢字第0920014643號公告（下稱92年11月25日公告），於92年12月5日召開高雄巿自治新村改建基地法定說明會，以原眷戶同意參與改建者，應於93年3月4日前將改建申請書完成認證後，交送列管單位層轉上訴人，逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建戶。嗣後於舉辦第一階段（認證）說明會時，並備具改（遷）建第一階段（認證）說明書載明：「1.眷村原眷戶有3/4以上同意改（遷）建，並經法院或民間公證人認證者，即按改建計畫及相關程序辦理改建，對不同意改建者，上訴人得逕行註銷原眷戶眷舍居住憑證（含公文書）及其權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定強制執行。2.眷村原眷戶未達3/4以上同意改建者，不辦理改建，於眷改條例廢止後，依國有財產法有關規定辦理。」因劉景瑞未辦理同意改建之認證，經海軍後勤司令部93年2月23日沛眷字第2641號函及同年3月2日沛眷字第3202號函請其配合辦理未果。上訴人嗣以93年12月24日勁勢字第0930019191號令核定高雄市「明建新村」遷建「自治新村改建基地」原眷戶認證結果統計案，同意改建之原眷戶合計超過3/4以上（下稱93年12月24日令）；並以96年3月20日昌易字第0970005062號令（下稱第1次處分）註銷劉景瑞之原眷戶權益。
嗣劉景瑞於96年12月22日死亡，被上訴人滿桂璽依國軍老舊眷村改建條例第5條第1項規定，於97年1月14日以劉景瑞配偶身分填載原眷戶死亡權益承受申請表，申請承受劉景瑞之原眷戶權益，經海軍陸戰隊指揮部以97年10月8日海陸眷服字第0970008704號函復劉景瑞之原眷戶權益業經上訴人第1次處分註銷而不得辦理承受。嗣因第1次處分未合法送達，上訴人再以98年1月10日國政眷服字第0980000344號函（下稱第2次處分）註銷劉景瑞眷舍居住憑證及原眷戶權益。被上訴人滿桂璽不服，提起訴願，經行政院院臺訴字第0980087791號訴願決定，以劉景瑞已於處分前死亡，第2次處分以其為處分對象未妥為由，而將第2次處分撤銷，責由上訴人於2個月內另為適法之處分。上訴人復以98年9月8日國政眷服字第0980012508號函（下稱原處分）註銷劉景瑞之眷舍居住憑證，並通知被上訴人。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院99年度訴字第1235號判決（下稱原審99年判決）駁回，被上訴人不服，提起上訴，經本院100年度判字第1825號判決（下稱本院100年判決）將原審99年判決廢棄，發回原審法院更為審理，嗣經原審判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：（一）將依法表達不同意改建意見之眷戶，視為國軍老舊眷村改建條例第22條之不同意改建之眷戶，已違反同條例第1條興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶之立法目的，且無助於立法目的之達成。又依國軍老舊眷村改建條例第2條第1項規定，國軍老舊眷村改建之主管機關為上訴人，則認證程序亦須由上訴人為之，惟本件認證過程中，上訴人並未進行眷村改建程序之決定，亦未以書面通知命其表示同意改建與否，則被上訴人尚無對上訴人作成同意改建與否表示之法定義務存在。縱認劉景瑞為國軍老舊眷村改建條例第22條所定之不同意改建之眷戶，惟上訴人未區分劉景瑞行為情節輕重，亦未考量採取註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之比例原則，顯有怠為裁量之瑕疵。（二）上訴人依國軍老舊眷村改建條例第22條規定註銷劉景瑞之眷舍居住憑證，係屬廢止行政處分之行為，有行政程序法第124條所定除斥期間之適用，總政治作戰局所定之認證期限至93年3月3（4）日即已屆至，上訴人於98年間始作成原處分，已超過2年除斥期間之規定等語，求為訴願決定及原處分均撤銷。
三、上訴人則以：（一）本件明建新村之原眷戶總數計508戶，扣除未辦理認證者計85戶、逾期始辦理者計24戶，於第一階段認證期限屆至前已辦理同意改建認證者共計399戶，已逾3/4戶數，已符合國軍老舊眷村改建條例第22條規定，明建新村為同意改建之眷村，自應辦理改建。而劉景瑞未於第一階段說明會後3個月內配合辦理並提交改建同意認證書，依「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」第5條第2項及第3項之規定，逾期未表示或仍不配合改建作業者，視為不同意改建之原眷戶，上訴人自得依國軍老舊眷村改建條例第22條規定註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，且此一決定已通知被上訴人知悉。（二）原眷戶權益乃基於國軍老舊眷村改建條例所創設，並非主管機關以行政處分形成，是國軍老舊眷村改建條例第22條有關註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之處分，固係不利處分，惟仍非授益處分之廢止，無行政程序法第124條所定2年除斥期間之限制等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。
四、原審以：（一）國軍老舊眷村改建條例第22條規定賦予主管機關得逕行註銷不同意改建原眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益，足以直接發生使原眷戶喪失配住權及原眷戶權益之法律效果，性質屬形成權。惟因本院102年度10月份庭長法官聯席會議決議認為原眷戶所得享有之原眷戶權益，係基於國軍老舊眷村改建條例第5條第1項所創設，非授益性行政處分所授予，是主管機關註銷不同意改建原眷戶之原眷戶權益，並非授益行政處分之廢止，自無行政程序法第124條2年除斥期間之適用。惟該決議並未如同本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議之旨，指明應否類推適用何一類似性質除斥期間規定。基此，國軍老舊眷村改建條例第22條授權主管機關之註銷權，為避免主管機關無正當理由恣意選擇性於不同時間註銷或不註銷不同意改建原眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益，形成實質差別待遇，實不能任由主管機關長期怠忽行使該註銷權，使法律關係長期處於不確定狀態。是主管機關行使不同意改建原眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益之註銷權，應有消滅時效（除斥期間）之限制，如註銷權於經過相當期間不行使，即不應再予註銷，俾維護法秩序安定及原眷戶財產權或其他權利。惟立法者就國軍老舊眷村改建條例第22條所授予主管機關行使之註銷權，並未設有除斥期間規定，由於時效制度（包括消滅時效與除斥期間）屬絕對法律保留事項（司法院釋字第474號、第723號解釋理由書參照），此國會保留事項之法律漏洞，參酌上開司法院大法官解釋理由書意旨，顯已違反法治國原則中之「法安定性原則」。又因國軍老舊眷村改建條例第22條所授予主管機關之註銷權，屬形成權性質，非屬撤銷或廢止違法或合法之行政處分，更非屬對違反行政法上義務者所為之裁罰性不利處分，則行政程序法第131條針對公法上請求權所定之消滅時效、同法第121條、第124條針對撤銷權、廢止權及行政罰法第27條針對裁處權等形成權所定之除斥期間，均無法適用於國軍老舊眷村改建條例第22條所定之註銷權（本院102年度10月份庭長法官聯席會議決議參照），更顯有違法安定性原則。又因主管機關「註銷」立法者所賦予之原眷戶權益，與由原處分機關「廢止」其所為之合法授益行政處分相較，均係由行政機關行使，且皆屬形成權，行使結果亦均係剝奪人民之既得權益，僅人民權益之取得係由立法者或行政機關所授予之不同而已；且因原眷戶僅係依法行使同意改建與否之權利，其依法取得之原眷戶權益並無違法，亦未違反任何行政法上義務，更非不履行任何公法上義務，故不應類推適用行政程序法第121條、行政罰法第27條及行政執行法第7條分別針對撤銷權、裁處權及執行權所為除斥期間或消滅時效之規定。是以足認國軍老舊眷村改建條例第22條之註銷權與行政程序法第123條之廢止權，事物本質具高度類似性，因而得類推適用行政程序法第124條之除斥期間「應自廢止原因發生後2年內為之」規定，以填補上開規範漏洞。（二）被上訴人之被繼承人劉景瑞為國軍老舊眷村建業新村之原眷戶，總政治作戰局依國軍老舊眷村改建條例相關規定辦理眷村改建事宜，並作成92年11月25日公告，將於92年12月4、5日召開高雄巿自治新村改建基地法定說明會，以原眷戶同意參與改建者，應於93年3月3、4日前將改建申請書完成認證後，交送列管單位層轉上訴人，逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建戶。嗣於舉辦第一階段（認證）說明會時，並備具改（遷）建第一階段（認證）說明書。又參海軍總司令部93年11月15日澄育字第0930002813號呈上訴人關於高雄市明建新村原眷戶遷建自治新村改建基地認證結果暨眷籍清查補正資料，及上訴人又於93年12月24日令函復海軍總司令部（副知總政治作戰局）核定高雄市明建新村遷建自治新村改建基地原眷戶認證結果統計案等語，可知上訴人於93年11月16日即已明知或可得而知或至遲於93年12月24日即已確實知悉明建新村同意改建之原眷戶超過3/4改建門檻，並依國軍老舊眷村改建條例第22條取得對不同意改建之原眷戶註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之權。故上訴人行使國軍老舊眷村改建條例第22條所授予註銷權之除斥期間，應類推適用行政程序法第124條規定，應自註銷原因發生日（繳交改建申請書截止日即93年3月4日）起2年內為之。（三）上訴人雖曾於96年3月20日以第1次處分通知劉景瑞其未依限提出改建申請，乃依國軍老舊眷村改建條例第22條註銷其原眷戶權益，惟該處分未經合法送達予劉景瑞，而不生效力；上訴人嗣於98年1月10日以第2次處分通知劉景瑞，註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，被上訴人滿桂璽不服，提起訴願經訴願決定以劉景瑞已於處分前死亡，該處分對象未妥為由，而將第2次處分撤銷，責由上訴人於2個月內另為適法之處分。是以上訴人復於98年9月8日以原處分註銷劉景瑞之眷舍居住憑證，並通知被上訴人等繼承人。可知，上訴人係自註銷原因發生日（繳交改建申請書截止日即93年3月4日）起算，原處分係於98年9月8日註銷劉景瑞之眷舍居住憑證，並通知被上訴人等繼承人，顯已超過類推適用行政程序法第124條之2年除斥期間，自屬違法。（四）本院100年判決將原審99年判決廢棄發回更為審理之認證疑義，前經利害關係人向臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）提出異議，雖經高雄地院100年度聲更(一)字第1號民事裁定，認民間公證人王振華事務所所為之部分認證結果於法有違而廢棄發回公證人王振華事務所另為適當之處置，惟該裁定嗣經其他利害關係人提出抗告，復經高雄地院100年度抗字第234號裁定將該裁定廢棄發回之部分廢棄，並駁回相對人之異議確定在案；另被上訴人滿桂璽等人嗣後復針對其中206份認證書再向高雄地院聲明異議，業經高雄地院101年度聲字第153號裁定，除就門牌號碼建業75之2號等8戶因身分證字號比對不符有誤載之虞，有再查明之必要外，其餘異議部分駁回，被上訴人滿桂璽等人提出抗告，仍經高雄地院102年度抗字第24號裁定駁回抗告而確定，附此敘明等詞，為其論據，因將訴願決定及原處分均予撤銷。
五、本院查：
（一）本院100年判決係敘明：主管機關得逕行註銷不同意改建眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益之前提，須計畫改建之眷村其同意改建原眷戶達3/4以上門檻為要件等語，並指明：基於本件民間公證人所為之認證爭議，即已無法認定原眷戶是否確有3/4以上同意改建，故原據以統計同意改建原眷戶數量之基礎即生動搖，致影響本件註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益處分是否仍為適法之判斷，原審未就主管機關提出之同意改建認證書及眷舍管理表冊等資料予以調查，自有應依職權調查證據而未予調查之情形，亦未說明其未予調查之理由，自有違誤等由，將原審99年判決廢棄，發回原審法院更為審理。足知，本院100年判決係認原審應調查審究建業新村原眷戶是否有3/4以上同意改建。而依行政訴訟法第260條第3項：「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」之規定，原審更為審理，即應受上開本院100年判決發回之法律見解拘束。
（二）本件原判決撤銷訴願決定及原處分，無非以：本件上訴人於98年9月8日作成原處分時，已罹於2年除斥期間，而屬違法，則原眷戶是否有3/4以上同意改建，即無庸再予審酌等語，固非無見。惟查：
1.個別之公權力行使作成形成處分，立法者對其各有不同的立法考量，而分別情形予以規定。此觀之法律對於個別之公權力行使為授益處分之廢止、撤銷處分、行政裁罰處分，其除斥期間或公權力行使之時效期間係分別規定，且關於各該期間之起算，亦另有明文，並非均自原因發生之時或行為終了時起算（行政程序法第121條、124條，行政罰法第27條規定參照）。殊不能僅以均為公權力行使作成之形成處分，且均造成人民利益剝奪之結果，即屬同類事物，而當然可以類推適用行政程序法第124條除斥期間規定。又按85年2月5日制定公布國軍老舊眷村改建條例第5條第1項規定，原眷戶享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，乃法律直接賦予具有原眷戶資格者之公法上權益，並非行政機關行使公權力所創設，無授益行政處分之存在，主管機關依該條例第22條規定註銷原眷戶權益，則是在該條例規範之公法關係上，法律賦予主管機關對不同意改建之原眷戶，得逕行註銷原眷戶權益之權限，主管機關作成註銷處分，該處分直接使原眷戶權益喪失，並未廢止任何授益處分（本院102年10月份第2次庭長法官聯席會議決議參照）。是以，原眷戶權益之註銷處分在法律評價上與授益處分之廢止，事物本質並不相同，自非屬相同事物或同類事物，故原眷戶權益之註銷處分要無行政程序法第124條除斥期間規定之適用，更遑論作同等處遇而類推適用行政程序法第124條規定。則原判決未就本件原眷戶權益之註銷處分與廢止授益處分有何不同之立法考量及規範目的予以論斷，遽以「主管機關『註銷』立法者所賦予之原眷戶權益，與由原處分機關『廢止』其所為之合法授益行政處分相較」，「皆屬形成權之性質，其行使之結果亦均係剝奪人民之既得權益」云云，逕謂原眷戶權益之註銷處分「應類推適用性質相似」之行政程序法第124條除斥期間規定，依上述規定及說明，有判決不適用法規、適用法規不當及理由不備之違法。
2.本件被上訴人是否合於行為時國軍老舊眷村改建條例第22條規定得逕行註銷不同意改建眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益之要件，應就原眷戶是否確有3/4以上同意改建一節判定之。是原判決未就上訴人提出之同意改建認證書及眷舍管理表冊等資料予以調查為實體認定，僅以原處分作成時已罹於2年除斥期間為由，即逕認原眷戶是否有3/4以上同意改建，即無庸再予審酌，核有理由不備之違法，並與判決結論有影響。從而，上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，即有理由，並因本件事證猶有未明，有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 3 月 30 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 楊 得 君法官 汪 漢 卿法官 程 怡 怡法官 胡 方 新以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 3 月 30 日
書記官 張 玉 純